上篇 西亚非洲经济发展问题

西亚非洲国家的可持续发展问题

杨光

自从可持续发展观念提出，40多年的时间已经过去；自从可持续发展成为广为世界各国所接受的发展战略，也已经过去20多年的时间。然而，从总体上看，西亚非洲国家的发展业绩距可持续发展的要求仍然相差甚远，解决一系列的可持续发展重大问题，仍是该地区国家面临的严峻挑战，需要它们与国际社会在许多重要领域共同努力。

一 新发展观的由来

发展是一个在实践中不断丰富和更新的概念。就第二次世界大战以来发展中国家的经济发展而言，20世纪50～60年代，发展被界定为经济增长和工业化。70年代初期，当人们发现经济增长并不能像预期的那样消除贫困和缩小贫富差距的时候，提出了“社会经济综合发展”和“满足基本需要”的发展战略，从而把发展的概念延伸到分配领域。70～80年代，人口急剧增长和生态环境恶化对社会经济发展的不利影响日益显露出来，这些新发现的问题与远未得到解决的贫困问题交织在一起，大有相互推动和恶性循环之势。从80年代开始，世界银行和国际货币基金组织等国际金融机构根据新古典主义经济学理念，在非洲和中东地区推行以经济市场化和贸易自由化为特点的“结构调整”方案，但事实证明，该方案并非包治百病的良方。联合国环境规划署的报告认为：“结构调整计划产生了经济、社会和环境效益，也对社会稳定和环境可持续产生了负面影响。”环境问题的凸现向人们昭示，发展的概念不能再局限于生产和分配领域，而必须包含人类发展与生态环境相协调等更为广泛的内容。因此，反映这种认识的可持续发展观在70～80年代逐渐脱颖而出，并日益成为世界各国的共识。

早在第二次世界大战以后，西方国家就开始有人对西方的工业化发展模式提出质疑，但直到70年代初，可持续发展观才开始产生世界规模的影响。1972年6月联合国在瑞典召开联合国人类环境大会，成立了联合国环境问题专门机构——联合国环境规划署，并通过了具有历史意义的《人类环境宣言》。宣言明确提出了“我们应该做些什么，才能保持地球不仅成为现在适合人类生活的场所，而且将来也适合子孙后代居住”的问题，并且提出了包括保护资源、防止污染、提供援助、人口政策、环境教育、国际合作、消除大规模杀伤性武器等26条解决环境问题的基本原则。同年，“罗马俱乐部”出版了《增长的极限》一书，指出技术、人口、营养、自然资源和环境5个因素影响着世界未来的发展。如果现在的趋势继续下去，全球体系将超载和崩溃。这些颇有影响的文献和著述在世界范围内唤起了人们对环境问题的觉醒。1987年，长期研究环境与发展问题的世界环境与发展委员会向联合国提交了《我们共同的未来》研究报告，明确提出了应当走社会经济发展与环境保护相结合的可持续发展道路，对可持续发展进行了明确界定，并且从加快经济增长和解决贫困、保护环境和资源、满足人民基本需要、控制人口增长、技术发展、法律和政策等方面阐述了可持续发展的基本要求。1991年联合国环境规划署、联合国开发计划署和世界银行创办了全球环境基金会，开始为发展中国家提供环境保护项目的低息贷款。1992年6月，具有历史意义的联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢召开。大会通过的《里约热内卢环境与发展宣言》和作为21世纪环境与发展行动指南的《21世纪日程》等重要文件，标志着可持续发展已经从一种观念和理论变为一种为世界各国普遍接受的发展战略和实施方案。2002年8月，联合国在南非的约翰内斯堡召开第二次世界环境首脑会议。会议通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》等文件，承诺继续坚持以经济发展、社会发展和环境保护为三大支柱的可持续发展原则，全面执行《21世纪日程》，以及实现《联合国千年宣言》等有关国际会议文件所提出的发展目标。

如今，阐释可持续发展的著述已不鲜见，人们从不同角度进行界定，提出的可持续发展概念不胜枚举。但得到国际社会普遍认同的，是《我们共同的未来》研究报告提出的概念。该报告把可持续发展界定为“既满足当前需要，又不损害后代人满足其自身需要之能力的发展”。该报告提出的可持续发展概念保留了过去经济发展概念的内容，继续强调经济增长和“满足基本需要”的意义，认为倘若发展中国家达不到一定的经济增长速度，倘若穷人的基本需要得不到优先满足，贫困问题得不到解决，发展是难以实现的。但该报告提出的可持续发展概念也有两个不同以往的突出特点。第一，它引进代际发展观念。传统的经济发展理论忽视了传统工业化道路所代表的生产方式和消费方式对资源和环境造成的破坏，及其他对后代人发展的不利影响。而可持续发展突出强调当代人的发展不应以破坏子孙后代的发展为代价，拓展了发展理论的时间维度。第二，它把外差因素内部化。传统的发展观把经济发展与生态环境完全对立起来，没有把非市场化的自然资源和生态环境视为经济资源和财富，实际上假设它们的供给是无限的，因而并不考虑经济活动与这些非市场化的资源环境之间的互动关系。而可持续发展突出强调经济活动与生态环境的和谐发展，充分考虑到生态环境对经济活动的承载能力，把环境保护这个经济发展的外差因素视为经济发展的一个重要的内在组成部分。《里约热内卢环境与发展宣言》明确指出：“为了实现可持续发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分。”在可持续发展观念中，环境保护已经成为衡量发展质量和发展水平的主要标准之一。

二 可持续发展问题的挑战

西亚非洲是世界上经济欠发达地区。多年来，该地区在经济总量的增长、适龄人口入学率提高、儿童死亡率和文盲率下降等经济和社会方面取得了一定的发展成就。但从可持续发展角度看，该地区还面临很多问题，不仅经济社会发展面临的问题还相当严重，特别是人均经济增长停滞、脱贫效果不明显，而且资源和环境退化的问题也已经非常明显地显露出来。

最近30年来，西亚非洲地区的经济增长虽然几经波动起伏，但从总体上看，人均经济增长基本上陷于停滞。以1972年与1999年相比，按照1995年美元不变价格计算，阿拉伯国家的人均国内生产总值年平均增长率仅为0.3%；撒哈拉以南非洲地区的人均国内生产总值平均每年下降1%。因此，西亚非洲国家与发达国家和东亚国家的经济差距不断拉大。

贫困问题在撒哈拉以南非洲地区相当突出，甚至还有加重趋势。从绝对贫困情况来看，1987～1998年期间，日均生活费用低于1美元的人口，在中东北非地区从930万人下降到550万人，但在撒哈拉以南非洲地区却从2.2亿人增加到2.9亿人；同一时期，贫困人口占全部人口的比例在中东北非地区从4.3%下降到1.9%，而在撒哈拉以南非洲地区却几乎没有改变，1987年为46.6%, 1998年为46.3%。撒哈拉以南非洲是世界上贫困人口所占比例最大的地区。由于世界其他地区的贫困状况相对改善，全世界的贫困正在向非洲相对集中。在上述同一时期，撒哈拉以南非洲在全世界绝对贫困人口中所占的比例从18.4%上升到24.3%，仅次于南亚居世界第二位。从相对贫困状况来看，撒哈拉以南非洲也是最糟糕的地区之一。从1998年的统计来看，当年消费水平达到1993年本国平均消费水平1/3程度的人口，在中东北非地区占10.8%，在撒哈拉以南非洲地区高达50.5%。撒哈拉以南非洲的相对贫困水平与世界上相对贫困最严重的拉美地区不相上下。

西亚非洲地区的资源环境问题突出表现在土地退化、水源短缺、森林减少、物种濒危和污染加剧等方面。

西亚地区耕地资源稀缺，仅占该地区面积的大约6%。非洲60%的人口以农业为生，对他们而言，土地是至关重要的生产要素。然而，由于干旱、风蚀、水蚀、沙漠侵蚀、落后的土地耕作方式、灌溉效率低导致的土壤盐碱化和水涝，以及人口快速增长、城市扩展对土地的占用，以及土地占有严重不平等、土地产权和使用权不清所导致的穷人对生态脆弱地区土地的过度开发等多种原因，该地区存在着比较明显的土地退化和荒漠化现象。据统计，西亚地区有42.1%的土地发生了不同程度的退化，其中75.6%是由于风蚀，12%是由于水蚀。在主要农业区，伊拉克64%的土地有盐化和水涝问题，叙利亚和伊朗有50%的灌溉用地受到碱化和洪水严重影响。西亚地区牧场占总面积的50%，由于干旱缺水，以及过度放牧等原因，多数也都发生了退化现象。非洲有46%的国土面积受到荒漠化的影响，其中55%受到非常严重的影响，受影响最严重的地区是沙漠边缘地区。

水资源短缺是中东地区面临的一个突出问题。该地区气候干旱，降水稀少，水资源是一种稀缺要素。随着人口的急剧增长，中东的人均水资源供给量正在急剧下降，从1960年的3430立方米下降到1998年的1045立方米，居世界末位。据预测，如果现在的趋势持续下去，到2025年将下降到667立方米。随着人口增长和社会经济活动对水资源需求的迅速增加，以及污染造成的可利用淡水资源减少，许多国家已经出现水资源供应短缺，其他国家也存在出现水资源短缺的可能。利比亚、阿拉伯半岛国家、约旦等国水资源的消费量已经超过可更新水资源的供给量，埃及、以色列和约旦的水资源消费量很快将达到并超过可再生水资源的供给量，阿尔及利亚、伊朗、摩洛哥和突尼斯的水资源消费量尽管总体上还远未超过可再生水资源的供给量，但也在朝缺水方向发展，并已经因难以承受地区间调水成本而面临区域性缺水问题。

非洲的森林占世界森林覆盖面积的17%。但为满足人口增长所导致的扩大耕地需求、出口换汇需求，以及为了满足贫穷的农牧民对传统能源柴薪的需求，非洲森林的过度砍伐现象严重，森林面积在1990～2000年期间以平均每年0.7%的速度减少，是世界上森林减少速度最快的地区。西亚地区森林稀少，只占该地区面积的1%。但由于火灾、过度放牧以及柴薪需求，在同期也以平均每年0.03%的缓慢速度趋于减少。

非洲是世界上生物种类比较丰富的地区，但物种濒危现象相当突出。非洲有5个地区被联合国环境规划署划定为“生物多样性热点”地区，即物种丰富但受到严重威胁的地区，它们是西印度洋群岛、开普植物区、南部非洲肉质植物干旱台地高原、上几内亚森林和东非的东部弧形山脉森林。在西亚非洲地区造成物种濒危的主要原因是森林、沼泽和湿地减少，战争对生态环境的破坏，工业和生活垃圾以及石油泄漏对生态环境的破坏，农业和水利建设和城市扩展，以及屡禁不止的偷猎行为导致物种栖息地受到破坏。有关国家政府因经济困难、财力缺乏而无法对物种栖息地进行充分保护，也是重要的原因。

该地区面临水源污染和空气污染两个主要污染问题。由于工业排放和居民生活垃圾的污染，以及城市和乡村供水和卫生设施的缺乏等原因，2000年非洲获得清洁用水的人口只有62%，在农村地区这一比例仅达47%。每年非洲约有300万人死于与水有关的疾病。污染已经造成维多利亚湖等湖河出现富营养化现象，水质下降。西亚地区是世界上高度缺水的地区，工业排放、城市排污和农用化学品污染，以及固体废物存放不当，使该地区的河湖和一些地下水层受到不同程度的污染，进一步加剧了水源的短缺。未经处理的污水大量向海洋排放，加上不时出现的石油泄漏事故，导致沿海污染日益严重。由于水引起的疾病，特别是腹泻类疾病已经成为仅次于呼吸道疾病，造成儿童死亡和生病的第二大原因。在该地区的一些大城市，由于工业排放和车辆尾气，以及煤炭、木材等传统能源的使用，悬浮颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和铅等物质造成的空气污染严重，威胁着人类健康，直接导致大量呼吸道疾病以及铅中毒疾病的发生。穷人往往是污染的更大受害者。

三 面对挑战的思考

西亚非洲国家在经济增长、减轻贫困和环境保护方面的问题说明了该地区在可持续发展方面与世界其他地区的差距正在扩大，同时也说明了该地区国家迅速采取措施消除可持续发展障碍的紧迫性。如果不能迅速采取有效措施，该地区就会在可持续发展的大潮中扩大与世界其他地区的差距，进一步边缘化。

西亚非洲国家的可持续发展问题错综复杂，解决问题的思路千头万绪。但从大的方面来看，与国际社会共同努力，从以下几个方面着力推动，显得尤为重要。

第一，恢复经济增长。经济增长是实现可持续发展的主要内容和必要条件。只有实现较快的经济增长，才能为消除贫困、解决社会问题和保护环境提供必要的物质基础。因此，恢复经济增长应当是该地区可持续发展战略面临的首要任务。该地区国家经济增长停滞的原因是复杂的。一方面，增长停滞与发展战略失误有关。一个比较普遍的问题是，许多国家长期通过政府对经济的过度干预，推行内向型的进口替代工业化发展战略，导致大量的资源配置失误和浪费。另一方面，增长停滞也与该地区经济无法适应国际发展环境的深刻变化有关。国际援助的减少和初级产品价格一蹶不振，对于严重依赖外国援助和出口单一初级产品的该地区经济而言，是灾难性的打击。而两极格局结束造成的该地区战略地位下降，以及世界科技革命和产业结构调整导致国际市场对该地区出口初级产品的需求相对减少，则是这种变化的深层原因。在经济全球化趋势加快发展的形势下，该地区国家总体上受益甚少。它们在国际贸易中的比重没有显著提高，很少受到外国直接投资青睐，人才外流依然严重，经济安全受到新威胁。恢复该地区国家经济增长取决于国内和国际两个方面的努力。从解决内部问题来看，该地区国家需要继续推行以市场经济为方向的经济调整，特别是提高宏观经济管理的能力和水平，建立符合市场经济要求的政治、经济、法律、企业制度、基础设施，创造有利于提高国内储蓄和投资以及吸引外国直接投资的环境，按照比较优势原则调整产业结构，并通过开放和创新形成新的比较优势产业，以及开展多种形式的区域性经济合作。从改善国际环境来看，它们需要与国际社会共同努力建立国际经济新秩序，特别是在新的世界贸易规则体系中体现发展中国家的利益，使发达国家取消不利于发展中国家出口的农产品补贴和市场壁垒，提高官方开发援助的数量和效率，切实减轻“重债穷国”的债务负担，促进发达国家对发展中国家的技术转让，推动南北经济合作。

第二，抓住脱贫重点。恢复经济增长是脱贫的基础，但并不能自然而然地迅速惠及贫困阶层。有效的脱贫战略应当是增长战略与分配战略的适当组合。从该地区的实际情况来看，脱贫战略的头绪很多，但采取以下几个方面的措施显得尤为重要。

其一，重视发展农业。该地区的绝大多数贫困人口都以农业为生，因此加快农业发展对脱贫具有至关重要的意义。长期以来许多国家把农业摆在工业发展的从属地位，政府对农业的投入较少，农产品价格偏低，农业组织形式效率低，有些国家土地产权和使用权不明，有些国家土地占有高度不均，农业产业化程度低下，以至多数国家农业增长缓慢。增加农业投入，建设必要的农业基础设施，理顺农产品价格，减轻农业税赋，使农民获得明确的土地所有权和使用权，以及推动农产品加工工业的发展，是提高农民收入和减轻贫困的当务之急。

其二，提高穷人素质。劳动力是穷人的主要资产，改善穷人劳动力的资产质量至少与为其提供资本或土地等生产要素同样重要。该地区的穷人缺乏受教育的机会和适当的医疗卫生条件，许多穷人因缺乏适当的技能而无法就业，许多穷人因患各种各样的传染病而失去劳动能力。在许多情况下，以知识和体能的欠缺为特征的劳动力素质低下对穷人的劳动能力形成严重制约。增加穷人接受教育和培训的机会，改善其医疗卫生条件，有效地与艾滋病等严重威胁当地人身体健康的疾病做斗争，进而提高穷人的素质和劳动能力，应当成为该地区脱贫战略的一项重要内容。

其三，扩大就业机会。该地区相当多的穷人是城市和农村中的失业者或未充分就业人员，扩大穷人的就业机会是脱贫的重要渠道。在相当长的时间里，该地区国家推行内向型的进口替代工业化战略，把重点放在较大型的国有企业发展上，所采用的低利率或负利率、高估汇率、进口资本货物关税减免等财税政策客观上鼓励了资本密集技术的引进，抑制了劳动密集型企业特别是中小企业的发展。改变不利的财税环境，依照比较优势原则激励和支持包括乡镇企业在内的劳动密集型产业的发展，有利于创造更多的就业机会。在政府支持下在贫困地区开展基础设施建设和资源开发工程，也是改变贫困地区发展条件和解决农村失业问题的可取措施。大量的城市贫民只能依靠从事“非正规经济”维持生计。政府对“非正规经济”提供必要的基础设施和服务并加强引导，对于改善城市穷人的就业条件和增加其就业机会具有重要意义。

其四，完善社会保障。防止贫困的发生需要社会安全网，以便人们在因年迈、伤残、患病、失业、受灾或家庭劳动力死亡而难以为生的时候，能够获得必要的救助。对于正在经历经济转型和自然灾害频发的西亚非洲地区国家而言，建立这样的安全网对于防止贫困的发生和蔓延意义更为显著。然而，尽管该地区国家的社会保障制度建设已取得一定进展，但覆盖面窄和项目不全等问题仍然相当突出。现有社会保障形式仍以社会保险为主，仅能惠及为数不多的正规经济部门就业者。许多国家还没有建立医疗保险制度，已经建立失业保障制度和专门针对穷人的社会救济制度的国家更是寥若晨星。完善社会保障制度，特别是建立与国有企业改革配套的失业保障制度，以及社会救济制度对于防止贫困的发生和蔓延具有显著意义。

第三，控制人口增长。西亚非洲是世界上人口增长最快的地区。1975～1999年阿拉伯国家和撒哈拉以南非洲的年度人口增长率分别高达2.7%和2.8%，过快增长的人口对可持续发展的危害是明显的。它使经济增长掉进人口陷阱，人均经济增长水平难以提高；过快的人口增长加重了国家的教育、医疗卫生和就业等社会负担，增大了脱贫的难度；过快的人口增长加大了对资源和环境的压力，使资源和环境保护更加困难。因此，控制人口过快增长对于实现可持续发展目标具有十分重要的意义。1994年在开罗召开的联合国国际人口与发展大会提出，应当在实现经济持续增长、促进社会经济全面进步和保护环境的前提下解决人口问题，从而进一步强调了控制人口增长对于可持续增长的重要意义。对于经济社会发展水平相对落后的西亚非洲国家而言，当前的人口快速增长固然与社会经济发展水平以及“人口过渡”的阶段性有关。但长期坐等经济社会发展导致人口增长率自然下降，势必影响可持续发展目标的实现。许多发展中国家的经验已经证明，通过政府采取积极的人口控制措施，特别是增加妇女受教育和就业机会、改善医疗卫生状况、建立社会保障制度、采取多种形式的节育鼓励措施，以及实现政局稳定和减少战争和地区冲突，可以降低人们的生育需求；计划生育服务可以成为控制人口增长的有效手段。西亚非洲国家借鉴这些成功的经验，在控制人口快速增长方面是可以有所作为的。

第四，政府适度干预。许多与可持续发展直接相关的问题，仅仅依靠市场无法解决，政府干预对于恢复经济增长、减轻贫困和保护资源环境可以发挥重要的作用。尽管该地区的许多国家在过去的发展经历中，都有因政府过度干预而导致发展战略失误的教训，但从可持续发展的要求来看，需要政府适度干预的领域依然相当广泛。在贯彻国家制定的有关法律和法规，创建可持续发展的制度，确保宏观经济稳定，制定和实施有关的政策，控制人口过度增长，提供教育、医疗卫生和基础设施等公共产品，实施有利于可持续发展的重大产业结构调整，创造有利于国内外投资者的投资环境、开创有利于可持续发展的对外关系等许多方面，政府的作用是市场所无法替代的。对于那些市场发育程度较低的国家，促进市场发育和完善市场机制本身也是政府发挥作用的重要领域。即便是在市场发育比较成熟的国家，利用市场机制实现可持续发展，也需要政府创造必要的条件。例如，空气和水等公共资源往往不被当作具有交换价值的商品，因而经常被免费使用或成为政府大量补贴的对象，生产者和消费者无须考虑或大大低估了这些资源的环境成本，以至这些资源被过度使用和逐渐退化。只有当政府根据法律，通过课收税费、取消补贴等手段使这些资源的交换价值显现出来后，生产者和消费者才可能充分考虑耗用这些资源的成本，市场机制也才能够为保护和合理配置这些资源发挥作用。世界银行发表的报告承认：“环境保护恰恰是政府必须发挥中心作用的领域。私人市场不能或几乎不能为制止污染提供什么鼓励性措施。”有效发挥政府干预的作用需要通过政治改革，实现政府自身的廉洁和高效。《非洲发展新伙伴关系计划》已把按照“民主、透明、负责、统一、尊重人权和促进法治”的原则加强政治和行政管理，确定为非洲国家的一项共同任务。但西亚非洲各国的国情千差万别，符合国情的政治改革的具体形式，只能由每个国家自己选择。

第五，维护地区稳定。西亚非洲地区不仅是世界上内战和冲突最频繁的地区，而且经常发生诸如海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争等较大规模的局部战争。冷战结束以来的10多年时间里，该地区的战争和冲突频仍，不仅直接导致大量人员伤亡和财产损失，使有关国家的发展计划付诸东流，而且造成军备竞赛成风、难民流离失所、人道主义灾难和环境灾难时有发生、经济制裁旷日持久、内资望风而逃、外资望而却步、区域经济合作无望实现等一系列不利后果，对该地区的社会经济发展和环境保护构成严重威胁。发生战争和冲突的原因是复杂的。该地区国家一般都处于经济、政治和社会的转型时期，民族宗教问题错综复杂，贫富差距悬殊，历史遗留的边界领土争端尚未解决，新的资源矛盾不断出现，极端主义势力活跃，大国利益激烈角逐，因而比世界其他地区更容易发生战争和冲突。消除地区冲突和战争根源是一项长期艰巨的任务，任重而道远，绝非朝夕之功。从短期来看，维护地区局势稳定是当务之急。坚持按照国际法准则处理国家间关系，发挥联合国在维持地区和平方面的权威作用，控制大规模杀伤性武器，恢复中东和平进程，建立非洲的地区性维和机制，将有助于维护该地区的稳定，为可持续发展创造和平的外部环境。