导论 中国人权法治的突破性进展和历史性变革
摘要：自1997年中共十五大提出和实施依法治国基本方略以来，随着“人权入宪”和党“尊重和保障人权”方针的贯彻，中国人权法治取得突破性进展和历史性变革。20年来，中国不断完善宪法和法律，确立了有利于人权法治保障的立法机制和备案审查机制，人权保障法律体系基本形成；大力推进法治政府建设，是为公民权利提供持久可靠保障的关键；不断推进司法体制改革，筑牢人权法治保障的最后一道防线；积极主动地参加国际人权活动，成为积极促进全球人权法治的重要力量；通过实施国家人权行动计划，极大地促进了人权状况的改善。中国要实现更高水平的人权法治保障，仍有很长的路要走。未来，按照中共十九大报告的指引和部署，中国人民将能够生活得更加幸福、更有尊严，中国也将为国际人权法治作出更大贡献。
根据《世界人权宣言》，人权应有法治保障。从1997年到2017年的20年，中国人权法治取得了一系列突破性进展和历史性变革。中共十八大以来，中国人权法治谱写了崭新的历史篇章。将这期间《中国法治发展报告》中的人权报告结集出版，回溯展现当代中国人权法治的历史进程，富有现实意义。回头看为的是进而向前看。认真思考这20年中国人权法治的进展和变革，无疑会使我们在中国人权法治的理论、道路、制度和文化方面更加自信。
一
尊重和保障人权，是社会主义制度的本质体现。1997年9月，中共十五大报告提出：中国共产党执政就是要“保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。2002年11月，中共十六大报告强调，要保证人民“享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。
2003年10月，中共十六届三中全会通过《关于修改宪法部分内容的建议》，其中包括在宪法中增加“国家尊重和保障人权”的规定的建议。2004年3月，十届全国人大二次会议通过了《宪法修正案》，把“国家尊重和保障人权”的原则写入了《宪法》第33条。实践证明，把党和国家“尊重和保障人权”的一贯方针写入《宪法》，使这一方针的贯彻执行获得宪法保障，已经并将继续对中国的人权事业产生深远的历史影响。
2007年10月，中共十七大修改党章，“尊重和保障人权”写进了党章总纲。2012年11月，中共十八大报告将“人权得到切实尊重和保障”确定为全面建成小康社会的重要目标。2017年10月，中共十九大报告强调，“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。中共十八大以来，中国的人权法治实现了加速发展，取得了新的伟大成就。
中国共产党领导、支持和实践“尊重和保障人权”，是建设法治国家、实现人权法治的根本保证。中国共产党把党领导人民制定和实施宪法法律与坚持在宪法法律范围内活动有机统一起来，要求各级党组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，自觉按法定权限和程序办事，保证把人民赋予的权力真正用到保障人民权利上。2016年10月，中共十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，专门就“加强对权力运行的制约和监督”作了规定，要求“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法”。
“人权入宪”、党“尊重和保障人权”方针的贯彻，推动了人权保障法治体系的发展，带动了人权立法、人权司法和行政，也促进了中国参与和推动国际人权法治。
二
《宪法》和《立法法》确立了有利于人权法治保障的立法机制和备案审查机制。
根据《宪法》序言和第5条，宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。《宪法》关于“国家尊重和保障人权”的规定、关于“公民的基本权利和义务”的规定，具有最高的法律效力。
根据《立法法》第8条和第9条，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”属于“只能制定法律”予以规范的事项。根据该法第80条和第82条，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
全国人大及其常委会有权通过备案审查对下位法是否符合上位法作出判断。2017年6月28日，杭州市人大常委会决定将《杭州市道路交通安全管理条例》第70条关于“扣留非机动车并托运回原籍”的规定予以删除。这是杭州市民潘某所骑外地牌照电动车被扣、被托运回原籍并由其承担相关费用后，要求全国人大常委会对该规定是否违反《行政强制法》进行备案审查的结果。
目前，中国的人权保障法律体系已基本形成。2011年3月，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，中国人权保障法律体系也已基本形成。在宪法的统帅下，作为中国特色社会主义法律体系组成部分的宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法、对外关系法等法律门类，从不同角度对中国公民的人身权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利等权利作了具体规定。
为加强人权保障，20年来中国制定和修订、补充了一系列的法律法规。例如，在公民权利和政治权利方面，2017年3月十二届全国人大五次会议制定的《民法总则》，是具有社会生活的百科全书性质的法律，规范各种民事关系，平等保护自然人的人身自由、人格尊严，保护自然人的生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等权利。1997年修订实施的《刑法》，自1999年以来又修正了十次，每次修订都是人权保障方面的进步。其中，《刑法修正案（八）》减少了13个死刑罪名，《刑法修正案（九）》减少了9个死刑罪名，非暴力犯罪的死刑正逐步废除。又如，在经济、社会和文化权利方面，2009年公布实施、2015年修正的《食品安全法》，条文从原来的104条增加到154条，规定建立统一权威的食品安全监管机构，进一步明确食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任，更加突出预防为主、风险防范，成为史上最严格的食品安全法；全国人大常委会2001年通过的《职业病防治法》经2011年和2016年两次修正，更有利于“预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益”。
为加强人权保障，中国废止了一些法律法规。2003年，因湖北青年孙某在广州被收容期间被故意伤害致死事件，国务院决定废止1982年出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并于同年出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。由“收容”变为“救助”，流浪乞讨人员有了更好的人权保障。孙某因为没有携带身份证件而被收容并失去自由，暴露出城乡二元结构、公民迁徙自由、违宪审查机制等方面的问题。在收容遣送制度废除后，对劳动教养制度的批评愈加强烈。2012年6月重庆第三中级人民法院关于重庆市劳教委劳教审（2011）字第1662号劳动教养决定违法的判决、2013年7月湖南省高级人民法院关于“上访妈妈”唐慧诉永州市劳教委行政赔偿案的判决，都曾把劳教制度存废问题推到风口浪尖。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”。2013年12月，全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，决定废止关于劳动教养的4项法律文件。这使自1957年8月开始实施的劳动教养制度在中国成为历史，多年来广为社会关注的人身自由法律保护方面的制度缺口得以弥补。
中国自古有“善法”的理论和实践。先秦时的《管子·任法》篇指出了“有善法而不能守”的情况。宋代王安石在评价西周初年政治家周公时指出：“（确）立善法于天下，则天下治；（确）立善法于一国，则一国治。”便览古今中外，善法的最大特征是“尊重和保障人权”。善法不仅应当具有管制和维持社会稳定的功能，而且应当具有尊重和保障人权、增强社会发展动力的功能。中国特色社会主义法律体系，是以人为本的善法体系。中国宪法、法律应当也可以切实保证公民享有广泛的真实的普遍的人权。
三
中国各级人民政府是为人民服务、对人民负责的政府。人民政府的各项工作都必须贯彻“尊重和保障人权”的宪法原则，造福人民，保护人民。
在现代社会，即使一个人有可能一生不与立法机关直接打交道，也有可能没有成为司法机关审判的任何案件的当事人，但不可能不与行政部门直接接触。行政权是每个人生老病死、衣食住行、学习工作都要直接面对的国家公权力。行政机关是实施国家法律、维护社会秩序、保障人权的日常性普遍性的国家机关。在通常情况下，如果行政机关工作到位，国家富强、社会安定、人民幸福就有了可靠保障。如果行政机关该作为不作为，不该作为乱作为，人民权利就难以保障。
建设法治政府，是建设法治国家和为公民权利提供持久可靠保障的关键。在全面依法治国的背景下，《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》（以下简称《纲要》）如期实施。《纲要》要求，“政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念”。建设法治政府的难点，是如何把行政权力关进制度的笼子，即如何保证行政权力依法设定、依法行使、依法制约和依法监督。职权法定是依法行政的基础和前提。为细化职权法定，各级行政机关陆续厘清和公布了权力和责任清单，坚持法定责任必须为，法无授权不可为。行政执法是国家法律实施的关键环节。严格、规范、公正、文明执法是法治政府建设的重点，是使公权力为公民权利服务又不逾越权力边界而侵犯公民权利的保障。这方面，行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”发挥了保障作用。随着法治政府建设工作的深入推进，中国对行政不作为、乱作为加大了问责力度。这方面近年来有不少制度创新，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，对党政领导干部的25种生态环境损害情形实行党政问责、终身追责。
中国政府在保障公民及政治权利方面发挥着不可替代的重要作用。国务院2017年政府工作报告提出，“深化平安中国建设”，“严厉打击暴力恐怖活动，依法惩治黑恶势力犯罪、毒品犯罪和盗窃、抢劫、电信网络诈骗、侵犯个人信息等多发性犯罪”，“大力整治社会治安突出问题，全方位提高人民群众安全感”；“人命关天，安全至上。必须持之以恒抓好安全生产……切实保障人民群众生命财产安全”。政府的治安工作和安全生产工作与人民群众的生命权、财产权息息相关。平安不平安，首先看治安。平安是人民福祉的重要内容，是最基本的公共产品。多年来中国社会平安有序，人民权利得到可靠保障。这与当今世界一些国家犯罪高发、社会秩序混乱、人民权利得不到充分保障的情况，形成鲜明对比。
中国政府在保障人民经济、社会和文化权利方面取得了巨大成就。经济、社会和文化权是特别需要政府积极作为的权利，并且其中许多事项是行政机关的“授权立法”事项，很少进入司法裁判领域。所以，经济、社会和文化权的保障与行政机关密切相关。例如，在健康权的保障方面，2016年10月中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，要求从全生命周期、全方位维护人民的健康，不仅仅是没有病，而是达到精神的、身体的和社会福利的一种完美状态；2016年12月国务院印发《“十三五”卫生与健康规划》，2017年1月国务院办公厅印发《中国防治慢性病中长期规划（2017～2025年）》，2017年6月国务院办公厅印发《国民营养计划（2017～2030年）》。2017年7月，世界卫生组织向中国政府颁发“社会健康治理杰出典范奖”，表彰中国“健康融入所有政策”成为全球公共卫生界的口号前，就已经通过爱国卫生运动持续不断地推动实施这一原则的实践。
四
人权司法保障是人权法治保障的最后一道防线。在人权司法保障方面，近年来中国大刀阔斧地改革，解决了一些过去想解决一直没有很好解决的问题。
一是司法体制改革。推动省以下地方法院、检察院人财物省级统管，设立最高人民法院巡回法庭和跨行政区划法院、检察院，推进行政案件跨行政区划集中管辖。
二是司法责任制改革。职权配置问题，要由审理者裁判。审理者包括独任审判员、合议庭，特殊情况下包括审判委员会。法官、检察官员额制改革使司法队伍更符合司法责任制下的职权配置需要。责任承担问题，要由裁判者负责。责任追究问题，要错案终身追责。司法责任制改革可以克服“审者不判、判者不审”的顽疾。办案法官、检察官可以独立判案，独立签发法律文书，不需要再报领导审批。“院庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再审核签发，也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。”
三是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。长期以来，中国刑事诉讼实际上“以侦查为中心”。这导致“有罪推定”的思维定式贯穿诉讼过程的始终，造成庭审过分依赖侦查卷宗笔录等书面材料，庭审流于形式。由于通过法庭审理查明事实真相和保障人权的价值大打折扣，不时出现“起点错、跟着错、错到底”的冤假错案。随着“以审判为中心”的推进，刑事诉讼将形成倒逼机制，对侦查、起诉工作提出更为严格的要求。审判阶段严格落实疑罪从无，对定罪证据不足的案件，依法作出无罪判决。推进庭审实质化，贯彻证据裁判原则，确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判上发挥决定性作用，即通过庭审的方式认定案件事实，并在此基础上决定被告人的定罪量刑，即“事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭”。
四是推动“尊重和保障人权”的刑事诉讼制度改革。1979年《刑事诉讼法》呈现强职权主义倾向，控诉职权强大，被告人主体地位模糊、辩护权没有严格的程序保障。1996年3月，《刑事诉讼法》的修改，加强了诉讼参与人的权利保障，确立“未经法院判决，不得确定任何人有罪”的原则。2012年3月，《刑事诉讼法》的修改，注意把握惩治犯罪与保障人权的关系，把“尊重和保障人权”写入该法第2条关于“刑事诉讼法的任务”的规定之中；在《刑事诉讼法》原有严禁刑讯逼供的基础上，增加不得强迫任何人证明自己有罪的规定；改革辩护制度，完善了辩护人在刑事诉讼中法律地位和作用的规定等，以确保无罪的人不受刑事追究、有罪的人受到公正审判。2012年《刑事诉讼法》修改以来，中国继续深入推进刑事司法制度改革。例如，建立法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师制度；开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作；确立非法证据排除的具体制度，明确刑事诉讼的侦查、起诉、辩护、审判等各环节非法证据的认定标准和排除程序等。
“一次不公正的判决，其恶果相当于十次犯罪。”曾几何时，中国出现不正义的司法裁判，严重侵蚀司法公信力。为什么这场波澜壮阔的司法改革能够取得突破性进展？正是坚持党的领导，坚持司法为民，坚持司法规律，坚持问题导向，才确保了司法改革的成功，确保了公正审判。
五
20世纪90年代初，中国发布《中国的人权状况》白皮书，在人权问题上进行了重大外交战略调整，之后开始积极主动地参加国际人权活动，成为积极促进全球人权法治的重要力量。
中国1998年签署《公民权利和政治权利国际公约》，2001年批准《经济、社会和文化权利国际公约》，2008年批准《残疾人权利公约》。目前，中国已经批准26项国际人权公约，并积极为批准《公民权利和政治权利国际公约》创造条件。中国重视国际人权文书对促进和保护人权的重要作用，认真履行人权条约义务，及时向相关条约机构提交履约报告，与条约机构开展建设性对话，并充分考虑条约机构提出的建议与意见，结合中国国情对合理可行的建议加以采纳和落实。
中国积极参与国际人权文书的制定。在过去20年里，中国参与《儿童权利公约》及有关议定书、《残疾人权利公约》和《和平权利宣言》等国际人权文书的制定，在以《联合国气候变化框架公约》为主渠道的气候变化国际谈判中发挥建设性作用，推动气候变化巴黎协定的达成和生效。中国提出“一带一路”倡议，大力推动经济、环境保护、医疗卫生等领域国际合作规则的制定。
中国倡导大小国家一律平等，反对将人权政治化和搞“双重标准”，维护国际正义，让法治的阳光照亮每个角落。2017年12月，一度在人权问题上被动应对的中国再次采取主动行动，召集发展中国家齐聚北京，举行首届“南南人权论坛”，共商世界人权事业发展大计。会议通过了首届“南南人权论坛”《北京宣言》，取得了圆满成功。
中国挫败了美国等西方国家以人权问题为借口的反华图谋。在1990年至2004年，中国在联合国人权委员会先后11次挫败美国发起的反华提案，其中9次是在表决前投票通过中国提出的“不采取行动”或“不予审议或表决”的动议，2次在提案进入表决阶段后被否决。由于人权理念和文化传统的差异、西方对中国的偏见和缺乏了解、国内分裂势力和国外反华势力的勾结等因素不是短时间可以完全消除的，中国在国际人权领域和一些国家的分歧和斗争在今后相当长时间内仍将持续。
中国坚持将自身发展同世界其他各国共同发展相统一，倡导构建人类命运共同体，也就是建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。这为解决当前的全球性和平与发展问题指明了方向。“构建人类命运共同体”理念被联合国大会、安全理事会、人权理事会等联合国机构载入相关决议，标志着这一理念成为国际人权话语体系的组成部分。
六
中国用发展保障人权事业进步。在过去20年里，中国实施了国民经济和社会发展“九五”计划、“十五”计划和“十一五”规划、“十二五”规划，目前正在实施“十三五”规划。自2009年开始，中国已经制定和实施了两期国家人权行动计划，目前正在实施《国家人权行动计划（2016～2020）》。每个五年规划和人权行动计划的实施，都极大地促进了人权状况的改善。中国从“一穷二白”、物资极度匮乏，到如今成功解决13亿多人的温饱问题，建成世界最大规模的教育体系、社保体系、基层民主选举体系，决胜全面建成小康社会，走出了一条以国情为基础、以人民为中心、以发展为要务的人权发展道路。伴随经济社会的快速发展和依法治国基本方略的全面贯彻，中国人权法治保障水平得到大幅提升是不争的事实。这毫无疑问增强了人民的凝聚力和发展动力，增强了国家的软实力。
中国人权法治存在的问题与面临的挑战同样值得高度重视。各种经济和社会风险、深度贫困和分配不公、生态环境和自然资源的破坏，都是中国人权事业的潜在挑战或威胁。现阶段，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会矛盾对中国人权事业发展提出了新课题和新要求。
十九大报告要求更好推动、不断促进人的全面发展。人的全面发展要求经济、政治、文化、社会、生态等各方面的发展。十九大报告提出了今后中国人权法治建设的纲领性要求。这些要求对于实现人的全面发展都具有根本性重大意义。例如，关于发展权，十九大报告要求“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”；关于环境权，报告要求“为人民创造良好生产生活环境”；关于公民权利和政治权利，报告要求“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举”，“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”，“完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，打击违法犯罪活动，“保护人民人身权、财产权、人格权”；关于经济、社会和文化权利，报告指出，“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”；关于人权的法治保障，报告要求“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。
中国要实现更高水平的人权法治保障，仍有很长的路要走。按照十九大报告的指引砥砺前行，中国人民将能够生活得更加幸福更有尊严，中国也将为国际人权法治作出更大贡献。
我们相信中国的人权法治前景光辉灿烂，相信中国人民的人权梦一定能够实现！