加快发展长三角一体化的思路和定位

黄群慧 石碧华

“十三五”时期是加快发展长三角一体化的重大机遇期，上海应该从建设创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展五大发展理念示范区的高度，重新思考和定位长三角一体化发展。

（一）关注京津冀协同发展战略及其实施过程，在比较借鉴中，为长三角一体化发展寻求破解行政分割、构建统筹协调机制的新思路、新政策与新措施

长三角区域一体化起步较早，市场化协同发展程度较高，基本上是以市场为基础的、自发的经济一体化过程，是“市场演进型”发展模式，这种模式有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是行政分割等形成的体制机制障碍无法破除，要素市场化流动并不充分，因此区域协调发展的进程往往比较缓慢，也很难深度推进。虽然目前长三角地区已经建立“三级运作、统分结合”的区域协作机制，但跨区域层面、区域内部各城市之间的水平合作机制还有待加强。如何通过体制机制创新来打破条块分割，消除隐形壁垒，破除制约协同发展的深层次矛盾，是“十三五”时期长三角一体化发展的关键。在这方面，作为“政府推动型”的京津冀协同发展战略，在中央政府推动下，已经针对行政分割及地方保护主义、合作的制度安排不足、基础设施有待完善、区域竞争大于合作，以及中心城市的辐射带动作用不够等体制机制问题，开始一系列的探索。特别是在加大改革力度、创新驱动发展、开展试点示范、解决“大城市病”和疏解非首都核心功能、重点领域率先突破等方面，提出了一系列改革举措和试点方向，尝试构建协同发展的大环境机制和平台载体，这可以为长三角地区加快区域一体化发展提供重要借鉴。

（二）推动中央政府加强顶层协调指导，进一步完善长三角区域一体化发展的体制机制建设

“十三五”时期中央政府要在推动长三角区域一体化发展中发挥作用。（1）创新组织和管理模式。在现有模式的基础上，考虑建立更高层面的，超越地方行政区域利益的统一协调机制。初步考虑可以在国务院建立“长三角区域协同发展例会制度”，定期（一季度或者半年）召开研讨会，决定有关长三角区域发展的重大问题。与会人员包括国务院领导、有关国家部委以及长三角地区的地方领导。同时，在国家层面相应地设立专家咨询委员会，为高效推动长三角协同发展提供强有力的智力支持。（2）加强规划的衔接，推动规划层面的协调。抓紧研究和编制《长三角区域一体化发展规划纲要》及相关的专项规划。长三角区域一体化发展的基础条件较好，为增强规划的科学性，可借鉴负面清单的管理模式，重点突出体制机制创新以消除行政壁垒和地方保护主义。要实现长三角各城市、地区之间重要规划的对接，特别是土地利用规划、城市总体规划、重大基础设施规划和重要产业布局规划之间的对接。此外，还要完善规划的协同评估机制。（3）建立健全区域协调发展的实施机制。建立和完善区域利益协调机制，主要是建立和完善区域利益的补偿机制和共享机制。如探索建立区域生态补偿的长效机制、产业疏解转移中的利益共享机制、跨行政区的规划实施资金保障机制等。

（三）以交通等基础设施一体化、生态环境共防共治和区域协调创新共同体建设为重点领域，推动长三角区域一体化发展并取得突破

加快推进区域交通等基础设施的互联互通是长三角一体化发展的重要保障。加快建设上海直达长江经济带中西部主要城市的高速铁路、高速公路和航空网络，进一步加强干线、城际通道建设，特别是上海段沪通、沿海等铁路通道的规划和建设；加强铁路客运专线、城际铁路和干线铁路建设及其与港口、空港、城市轨道交通等的衔接，建设以枢纽机场为核心，多种交通方式汇集的一体化综合交通枢纽；充分发挥上海国际航运中心的引领作用，促进区域内机场群和港口群等的合理分工定位、协调发展。扩大江海联运范围，加强长江干支流高等级内河航道建设，为深化国际互联互通奠定基础；建设长三角综合交通信息平台，提升交通智能化管理水平，加快推进长三角区域内城市公交“一卡通”的互联互通。

生态环境联防联治也是推动长三角一体化发展的重点任务。建议按照十八届五中全会精神，在全国率先建立跨行政区环保机构——长三角地区生态与环境管理委员会，负责长三角地区环境与生态的规划及法律、标准、政策体系建设，实现长三角地区生态环境的共防共治，包括统一规划、统一监测、统一处罚、统一建设、统一出资、统一补偿等。

大力实施创新驱动战略，推动区域协同创新共同体建设。要充分利用长三角整体创新能力较强的特点，特别是上海的人才和研发机构的优势，加强区域间技术创新合作，共建中心城市与其他城市区域技术创新协作网络；借鉴京津冀的做法，推动形成协同创新共同体，着重从强化协同创新支撑、完善区域创新体系、整合区域创新资源等方面，构建分工合理的创新发展框架，打造全国科技创新高地。

（四）建立产业协同发展机制，促进产业优化布局和产业联动发展

进一步明确上海和长三角的产业发展定位，发挥上海、长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市圈之间的互补优势，构建合理的产业分工体系，完善产业转移和对接合作机制，加快区域产业转移。可借鉴京津冀的经验，制定区域产业准入目录，实行市场准入负面清单管理。建立科学合理的跨省市投资、产业转移、园区共建、科技成果落地等项目的收益分配体制，研究制定产业转移对接企业税收收入分享方法。要重视培育产业协同发展载体，培育跨区域产业集群和跨区域间企业联盟，鼓励跨地区乃至跨国别的关联企业通过兼并、重组、整合形成若干具有规模优势的企业集团。

建立产业协调发展机制，并不意味着使用更强的产业政策，而应该更重视竞争政策的使用。竞争政策可以消除一切妨碍资源流动的因素，各个地区可以实现资源无障碍的流动。“十三五”时期要促进长三角一体化进程，就要确立竞争政策的基础性地位，以及加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制。相对于产业政策，深化长三角地区的市场一体化更为重要，要围绕构建市场准入、税收、标准、监管、信用、信息等各个方面建立一体化的大市场，逐步形成长三角乃至长江经济带的经济共同体。

（五）发挥上海作为长江经济带龙头的带动作用，打造具有全球影响力的世界级研发创新中心与复杂性一体化产品制造基地

长江经济带横跨东、中、西三大经济区，区域经济发展阶段存在明显的梯度差异，上海市是整个长江经济带中唯一已经达到后工业化阶段的省级区域，其龙头地位十分突出。与京津冀不同，长三角城市群是单核结构，上海作为核心具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力，需要通过产业联动带动长三角地区产业转型升级和经济发展，并对整个长江经济带的经济社会发展起到引导作用。

从整个长江经济带看，上海具有自贸区制度资源，且科技创新资源集中，其定位应为打造具有国际影响力的世界级科技创新中心。一方面，上海将一部分非核心的经济和生活功能向周边中小城市疏解，应对“大城市病”，同时要与南京、杭州、合肥、苏州等二级中心城市协同发展，构建分工合理、功能协同的长三角城市群；另一方面，结合自贸区建设，发挥上海国际交流合作以及在制度创新、平台资源、合作经验等方面优势，探索建立跨行政区的、面向国际的、开放式产学研一体化发展机制，整合长三角地区乃至国际上的科技创新资源，构建鼓励创新要素在区域内自由流动的环境机制，协同打造具有全球影响力的科技创新中心。

上海定位为科技创新中心，并不意味着一定抛弃或者迁移所有的制造业。上海在定位为具有国际影响的科技创新中心的同时，应该与长三角城市群一起成为世界级的高端制造基地，以复杂性一体化产品制造为核心，在中国制造业转型升级方面发挥引领作用。如果说，基于《中国制造2025》，中国在2025年步入制造强国行列，那么上海引领整个长三角将成为制造强国建设的核心示范区。