关于进一步推进崇明区生态文明建设打造世界级生态岛的政策建议
于法稳 王宾
近年来，上海崇明为打造世界级生态岛，努力实施“生态 +”战略，在生态文明建设中取得了显著成绩。在当前国家推动长江经济带生态建设、上海建设科创中心以及崇明撤县改区的大背景下，崇明迎来了新的发展机遇，有必要从机制建设、资源整合、科技创新等方面进行全方位的提升。
一 崇明区生态文明建设的现状
经过十多年的生态岛建设，崇明生态建设的基础体系已经形成，并正在积极探索体现国际视野、国家战略和本地特色的生态经济发展道路。
在自然生态方面，崇明应引导和推进一批重大发展建设项目，建成一批生态科技示范区；加强河道整治、饮用水水源地整治技术的研发；开展生态保护和安全系统建设；编制“自然资源资产负债表”，探索对水、森林、滩涂等资源建立资产产权和管制制度。
在人居生态方面，崇明推动了陈家镇、瀛东村等一批代表性的新型村镇、社区建设，推进农村生态环境治理，开发利用绿色能源，加快推进新能源、绿色建筑、交通等技术和产品在崇明的应用，提升村镇百姓生活质量和水平。目前，崇明绿色账户覆盖5.5万户居民，可再生能源装机容量达到29.1万千瓦，可再生能源发电量占崇明售电量比例达到25%。
在产业生态方面，崇明优化了发展空间格局，在生态农业、农林环境安全、物种资源保护、农业产业化等方面取得了一定成绩，同时推动产业融合，积极推动农旅融合、体旅融合、水旅融合、林旅融合。
二 崇明区生态文明建设中需要注意的问题
（一）宏观规划设计方面
1．长江经济带协同发展问题。根据国家近期发布的《长江经济带发展规划纲要》，长江经济带发展应着眼于长远发展，做好顶层设计，形成统分结合、整体联动的工作机制。上海作为长江流域经济发展的龙头，也肩负着绿色发展“新龙头”的责任与使命。因而，崇明生态岛的建设发展也必然要放到长江经济带建设的整体规划中布局谋篇。
2．崇明城镇化转型发展和长三角城市群建设问题。崇明“撤县设区”不仅是行政区划的一项改革，也是上海在建设全球城市进程中的一项创新举措。崇明的城镇化转型和发展要特别注重放大独特生态优势，在更大范围内统筹谋划人口、经济、生态布局和城市化格局，推动城乡公共服务均等化，推动崇明和长三角城市群实现一体化发展。
（二）体制机制建设方面
1．重视高品质生态法治建设。法治能够为生态文明建设提供有力保障。但由于多种原因，我国生态法治建设取得的显著成果与新形势下生态法治建设要求还存在较大差距，环境违法现象仍大量存在。崇明要建设世界级生态岛，就要高度重视生态法治建设，探索一条“以法治岛”之路。
2．加快推进人才引进机制创新。作为生态文明先行示范区，崇明岛在未来产业布局中将多以高科技、高端服务业为主，形成低耗能、低排放、低污染的产业集聚。但目前，崇明岛还缺乏相应的人才引进机制，这是未来支撑产业发展的关键所在。
（三）生态环境保护方面
1．水质污染风险加大。崇明要打造世界级生态岛，水生态是关键因素。近年来，根据有关方面的水质监测数据，崇明岛及周边水质呈现逐年恶化的趋势。从崇明岛周边水质看，长江全流域的污染积聚是崇明所处的长江口水质下降的主因。从崇明岛内部区域分布上看，最主要的污染源集中在中北部地区。尽管有关部门对污染企业进行了关、停、并、转，但水质并没有得到改善。
2．农业面源污染问题较严重。崇明岛内水质污染的主要原因是农业面源污染没有明显改善。当地农户目前对秸秆还田的认知度还不高，秸秆机械化还田率以及秸秆综合化利用水平都较低。农民对农业面源污染治理的重要性和紧迫性的认识不足，治理难度较大。
3．环境承载力的核算尚有欠缺。环境承载力决定了一个区域经济社会发展的速度和规模，如果区域人口和经济规模超出其环境承载力，将会导致生态的恶化和资源的匮竭。崇明撤县设区后，来当地投资、旅游的人群将逐年提高，但是如果一旦超过了崇明生态承载力，将会造成不可逆的影响。因此，客观核算崇明区环境承载力对于推进生态文明建设至关重要。
（四）其他方面
1．交通架构和设计问题。崇明撤县设区意味着上海将会进一步实施城乡联动的跨越式发展。但目前在还没有轨道交通的背景下，崇明存在出入成本较高、潮汐性拥堵等问题，这些问题带来较高的政治经济活动和社会管理成本。因此，短期内交通问题依然是崇明岛快速发展的首要限制性因素。
2．乡村旅游的理念存在偏差。目前部分以“农家乐”为主要形式的乡村旅游，过多地引入城市、现代元素符号，忽视了体现农村特色的地域、文化元素符号，乡村旅游在一定程度上走入了发展的误区。
三 推进崇明区生态文明建设的政策建议
（一）法治当先，重视区域合作和全岛发展理念
应强化环保法实施监督机制，细化环境信息公开制度、环境污染公共预警机制、公众参与机制等。同时建立完善健全的评估制度，探索跨学科生态环境法律实效评估方法，完善技术层面上的生态环境立法后评估制度和程序。提升环境执法效能，建立规范化、程序化、制度化执法绩效评估体系，提高环境行政执法绩效评估的客观性、公正性和针对性。通过有效数据分析和对比，科学评估各类环境行政执法实际效果，寻找薄弱环节和问题，规范执法程序，降低执法成本，探索建立具有可操作性的协同式环境执法新模式。
目前崇明岛区域还有江苏省的两个乡镇，由于其不受崇明生态岛建设规划的限制，可能对生态岛建设构成障碍。建议：一是建立统一的崇明环境评估规制，统一规划和管理，在与邻省沟通协商基础上，加强区域间合作，要求全岛经济社会发展应按照生态岛发展的统一规范进行管理，并以地方法规进行明确；二是从长远发展需要出发，建议报告中央，争取调整行政区划，将有关乡镇划归崇明统一管辖。
（二）创新发展理念模式，以全球视角谋划生态建设
1．从崇明岛的生态战略地位而言，崇明不仅属于上海，而且属于中国，更属于世界。崇明是大自然赐予我们的宝贵资源，要高水平、高质量推进生态岛建设，要有底线思维和长远眼光，长期坚持三岛联动，给后人留白，不搞新城。
2．从上海建设全球城市的角度去创新崇明未来的发展模式，鼓励和吸引创新型企业和人才到崇明创业，在维护生态的同时，发展绿色低碳经济，形成有竞争力的高端技术产业园。重点做好陈家镇的规划发展，明确建设标准，在目前建设的智慧岛产业园区中，规划金融、信息产业等多样化功能区，充分体现绿色、节能、循环、环保、低碳发展理念。
3．探索引入创新创业生态开发模式。严格执行以人才和项目主导的投资准入评估，摒弃现有的以土地拍卖为主的房地产开发模式，试行以合作制、租赁制为主的生态岛开发模式，防止炒房资金抬高房价，增加崇明创业创新成本。
（三）推动长江经济带协同发展，建立合作保护平台机制
要成功打造生态崇明，就必须重视其在长江经济带生态发展中的地位以及长江经济带协同发展机制的作用。一方面，上海要与长江沿线兄弟省市共同建立区域联动和协同发展机制，促进产业分工协作和转移，并在此基础上，统筹制定和落实崇明作为世界级生态岛所涉及的相关政策和具体方案。另一方面，作为长江经济带上最发达、配置资源能力最强的国际化大都市，上海更有义务和责任成为长江生态保护、流域绿色发展的推动者和贡献者。上海应主动牵头协调相关部门、行业、区域，成立由企业、行业和产业组织等市场主体为主导搭建的资源开发与环境保护合作平台，建立长江流域资源开发与生态保护市场化机制，推进长江流域资源开发与环境保护的市场化运作。
（四）强调以人为本，探索新型城镇化转型发展模式
1．推进农村城镇化进程，形成结构合理、集约高效、绿色低碳的新型城镇化格局。提高居民生活水平，实现基本公共服务覆盖。推进农业转移人口市民化和技术扩散、产业扩散、公共服务扩散、就业扩大，促进人口流动、产业转移。
2．创新城镇规划发展，体现中国江南海岛文化特色。上海应促进城镇发展与当地的自然特点相融合，延续历史文脉，保护民族风格和传统风貌。建筑设计上要体现中国肌理、江南韵味、海岛特色，建设和谐宜居、充满活力的新型城镇。在乡村旅游方面，充分表现和突出崇明区域特色，重点推进精品特色民宿的发展，回归农村原始风貌，充分挖掘和利用当地的民族文化元素，赋予旅游项目以持久生命力。
3．处理好生态开发与民生建设的关系，重视提升居民的“获得感”。在新型城镇化过程中，要注意立足当地实情，防范发展风险，处理好生态保护与经济发展的关系。加强农村青年技能知识培训，增加当地居民的就业机会。在开发建设过程中，崇明区通过针对性举措增强当地居民的“获得感”，从而释放生态红利，努力把生态优势转化为经济优势，力争实现生态惠民、经济惠民的双赢。
（五）强化生态环境综合整治，科学核算生态承载力
要结合崇明产业发展现状，加大产业结构调整力度，严格控制污染物排放总量。抓好重点流域水污染防治和城镇污水垃圾处理设施建设。推动农村水环境综合整治。加强废水污水的处理净化率，做到全部达标排放。加大环境保护宣传和培训力度，提高广大农村居民的环保意识。推广适合崇明本地的秸秆综合利用新机具、新技术，充分调动农民进行秸秆还田的积极性。同时，开展清洁生产，逐步减少使用直至弃用化肥、农药。
聘请科研机构、高等院校的专家，对崇明的生态环境承载力进行科学核算；完善生态环境预警监测评估机制，构建环境管理框架，评估发布环境监测信息。尽快出台生态环境保护、生态文化体系建设、生态文明建设制度的配套方案。
（六）全面创新人才引进机制，集聚用好高端人才
加强财政资金支持，大力提升地区文化软实力，建立全方位的高端人才保障机制，从人才引进、制度建设等配套环节加以保障，确保“引得来、留得住、用得好”。
（七）加快交通基础设施建设，提高公共交通服务能力
借助融入长三角大交通圈的新机遇，进一步完善交通运输体系，力争成为上海大交通格局中内接外联的基础支撑，全面提升崇明区位优势。建议将崇明岛到上海市区长江隧桥收费站外移，减少崇明岛企事业单位和居民的办事出行成本。