序

近年来，在改革创新的强力推动下，国家下放行政审批权限，鼓励社会资本投资基础设施建设，取得了可喜进展。我国轨道交通打破了以往政府独家投资的传统模式，倡导投资主体多元化、投资来源多渠道，加快企业转型升级，开创了良性发展的新模式。

我国轨道交通的实践表明，改革是发展的必由之路，创新是发展的第一动力。在公共服务领域，国务院及有关部委大力推广政府和社会资本合作（PPP）。所谓社会资本，不仅仅指民营企业，还包括国有企业。这种公私合作制，创造了由政府和社会资本合作提供公共服务的新模式，其本质是合作共治，核心是风险共担、利益共享的平等互利伙伴关系。

轨道交通项目具有投资多、周期长、回收慢、风险大等特征。只有部分项目属于纯经营性或纯公益性，大部分项目属于准经营性。项目建成之后，除项目自身有一定的经济效益外，还带来显著的社会效益和环境效益。不仅为百姓出行和物资流通提供了便捷高效的运输服务，而且对地区经济和城市发展发挥着基础性和引导性作用。如何兼顾项目的经营性与公益性，是投资主体多元化情况下需要研究解决的一个重要问题。

轨道交通传统的融资模式，实质上都是政府资信融资，其中各级政府源于轨道交通显著的公益性给予的资信支持是重要保障。各方投资主体对轨道交通的投资偏好，主要源于对轨道交通资产未来可预期的稳定现金流的信任度。这里的现金流不仅包含财务现金流，而且包含社会经济系统和土地资源系统因轨道交通资产区位资源性质而产生的经济现金流。前者可理解为轨道交通的经营性表现，而后者则是其公益性的表现。项目公益性与经营性的平衡，不仅关系到对投资主体的有效激励，而且关系到关联产业及政府财税体系的可持续发展。对轨道交通公益性与经营性平衡问题进行深入探讨，有助于发展公私合作理论，指导制定相关政策，促进规划项目落地实施并取得良好效果。

北京交通大学林晓言教授等多年从事轨道交通经济研究工作，取得了许多重要成果。《轨道交通公益性与经营性平衡新模式》一书，汇集了她和她的团队多年来在这方面的研究成果，是持续辛勤耕耘的又一结晶。本书重点研究了基于激励性规制和开发利益公共还原的轨道交通公益性与经营性平衡机制的现实意义和理论基础，提出了GDP、受益主体、土地增值三个视角的公益性计量方法，构建了财税、开发、价格三个维度的公益性与经营性平衡新框架，探讨了多种平衡新模式，并附大量案例分析。既有系统深入的论述，又有精辟独到的见解，不乏闪光亮点。第一，首次提出“广义补贴”的概念。广义补贴具有广义再分配的性质，包括以税费为主要形式的外部补贴机制、以综合开发为主要形式的内部补贴机制以及价格机制。第二，首次提出“有限公益性”的观点。轨道交通公益性边界的划分标准，应以轨道交通自身属性为内界，以轨道交通经营活动影响区域或影响群体为外界，以轨道交通运营期为考察期。第三，构建了公益性与经营性平衡机制三维度理论框架。基于“广义补贴”和“有限公益性”，在轨道交通外部补贴机制、内部补贴机制以及价格机制设计的基础上，提出了项目公益性与经营性平衡的具体方案。本书的研究成果，为从根本上解决我国轨道交通发展中运营企业亏损严重、政府财政补贴负担沉重等问题提供了理论依据，为破解项目公益性与经营性平衡难题规划了可行路径，对深化轨道交通投融资体制改革、促进可持续发展具有重要指导意义。

当前，我国轨道交通领域推行PPP已进入活跃期。从成功经验和失败教训中，深感需要针对存在的问题系统研究并采取有效措施。政府要有所作为，下功夫搞好项目策划、物有所值（VFM）评估，提供税费政策支持和金融支持，履行监督职责。政府应当守信，不能因换届而出现脱节或变故。政府为项目提供部分投资，有利于增强社会资本的投资信心，能够产生带动效应，值得提倡和推广，但不要设置过高的准入门槛。企业是投资主体，在获得公开透明的信息披露的情况下，与有关方面确定运价形成机制和运输收入清算机制。采取多种措施，实现轨道交通建设与当地综合发展深度融合，包括“轨道交通+土地开发”“轨道交通+物业”“PPP+资产证券化（ABS）”新模式等。企业要增强投资风险意识，通过咨询科学确定投资前景预期，切忌盲目性。促进制定《政府和社会资本合作法》等相关法律，在完善的法律规范保障下，遵循市场规律合法运作。建立行之有效的沟通和协调机制，实现风险合理分担、冲突友好解决。期望携手持续开展理论和实践探索，形成具有中国特色的政府和社会资本合作新体系，开拓政府和社会资本合作共赢新路子，推动轨道交通高质量健康发展。

中国工程院院士

原铁道部党组副书记、常务副部长

2018年5月1日