第二节 研究思路与内容

对轨道交通公益性与经营性平衡机制的研究基于以下思路：①从轨道交通的属性和身份入手，厘清轨道交通公益性与经营性的内涵；②对轨道交通的公益性与经营性进行界定和测算；③研究轨道交通公益性与经营性的平衡机制与手段。

轨道交通等交通基础设施是社会经济发展的先行资本，其发展的完备程度对国民经济和社会生产力发挥着基础性的作用。在经济高速增长期，交通基础设施不仅要在路网规模上适应经济发展，而且要在运输效率和结构等高端服务供给中发挥促进经济集约的作用；在经济低迷期，交通基础设施又进一步成为政府干预经济确保经济平稳持续发展的重要杠杆和手段。基于此，交通基础设施的身份是双重的：一是作为运输服务提供者的运输系统；二是作为社会经济发展重要投入要素的经济基础系统。

第一重身份，作为运输系统，属微观层面，轨道交通运输服务生产者即轨道交通运输企业以政府管制的价格水平实现运输收入，这是其财务收益的主要构成；轨道交通运输服务使用者即消费者付出政府管制票价水平的费用实现位移，其收益是到达目的地的地点效用（Place Utility, PU）, PU是决定消费者运输服务支付意愿的主要因素。因此，就轨道交通运输系统的第一重身份来说，轨道交通运输服务生产者的净收益是财务收益与财务成本之差，即轨道交通企业利润；轨道交通运输服务使用者的净收益则是其支付意愿与票价之差，即消费者剩余。消费者剩余属于轨道交通运输系统的公益性。

第二重身份，作为经济基础系统，属于区域和宏观层面，轨道交通等交通基础设施是社会经济发展重要的投入要素，这是其作为产业链中关键基础环节的根本，即其本源的外部效益。这部分外部效益通常以GDP的形式为社会所认可，因此，GDP视角的轨道交通外部效益计量是多年来的主导思路，成果丰富，模型众多。

关于轨道交通基础设施的第二重身份，因其产生的公益性与经营性的计量，可以按照两个思路来厘清。

一是受益主体的思路。其理论基础源于公共物品开发利益公共还原理论，该理论已被发达国家和地区多个成功案例予以检验。鉴于我国最新颁布的新型城镇化规划以及轨道交通土地综合开发等国家政策的出台，“土地价值捕获”（Land Value Capture, LVC）和“交通主导开发”（Transit Oriented Development, TOD）等理念有望推动未来的轨道交通发展，并在城市发展领域中发挥主导作用。这些理念的实现需要以产权明晰为前提的完整发展权的具体落实，受益主体法无疑是可行的抓手。具体来讲，为了实现平行、独立、可加等原则，本书将轨道交通的受益主体分为社会受益主体（政府）、轨道交通站点辐射区厂商（生产者）、消费者三类，含宏观、区域、微观三个层面的主体（见表1－1）。

表1-1 受益主体视角下轨道交通的公益性

二是土地增值的思路。其理论基础主要是土地价值理论，体系完整丰富。其本质思想是，轨道交通等交通基础设施从其概念规划之日起就已经成为影响土地价值的重要的区位因素，随着轨道交通设施的规划—建设—运营等时间轴的延伸，这种区位因素对土地价值的影响不仅必然成为内生变量，而且与区位可达性等其他时空因素融合成为主导的内生变量，累积叠加效应显著。因此，轨道交通等交通基础设施辐射区域范围内的土地价值是运输系统全部公益性（甚至包含要剔除的负外部性）的集化指标。

无论从何种视角看，轨道交通的公益性都是客观存在的。上述的公益性都可以直接或间接地归纳为轨道交通建设项目用地与场站周边土地统筹开发以及相关收益的分配，这是公益性与经营性平衡机制的前提。轨道交通沿线土地的自身价值会随着土地综合开发强度的变大而逐步提高。20世纪之后，在轨道交通领域由于开发利益分配中的社会公平问题越发凸显，因而“受益者负担”理论开始逐步形成，也就是产权人的分担成本依据其受益程度而定，使轨道交通项目的成本分担合理性和收益分配公平性相关联，以实现开发利益的公共还原。因此，从开发利益公共还原理论入手，实现PPP模式下轨道交通运输企业公益性与经营性的平衡。本书的研究框架见图1－1。

图1-1 本书的研究框架

全书共分为三篇，具体如下。

第一篇，公益性与经营性平衡机制的理论基础。第一章为导论。第二章介绍了PPP的发展与相关政策背景。第三章为平衡机制的理论基础，对已有研究，包括轨道交通公益性与经营性的界定、轨道交通的属性、轨道交通的公益性、轨道交通外部效益的分配以及目前热门的运输方式——高速铁路的外部效益进行综述。依据对轨道交通公益性与经营性的界定，以铁路为例，通过三个视角来计算：①GDP视角；②受益主体视角；③土地增值视角。第四章为平衡机制下的广义补贴框架，从外部补贴机制、内部补贴机制和价格机制三个方面实现轨道交通公益性与经营性的平衡。

第二篇，公益性与经营性平衡机制的计量与设计。在轨道交通公益性与经营性界定的基础上，解析适合轨道交通公益性与经营性评估和平衡机制的路径。第五章为GDP视角下轨道交通公益性计量。第六章为受益主体视角下轨道交通公益性与经营性计量，以京沪高铁、京广客专、京津城际等线路为例计算了高速铁路的公益性与经营性，为相关政策的制定提供参考。第七章为轨道交通对沿线土地增值的影响，利用地价函数法，分别计算了京沪高铁沿线在线路开通后的土地溢价。第八章为基于财政补贴和税费的平衡模式，从轨道交通作为准公共物品的属性入手，根据补偿理论的税费模式，提出经营性与公益性平衡的外部补贴配套措施。第九章为基于开发的平衡模式，引入溢价回收的思想，以土地所有权为研究视角，依据铁路土地综合开发的不同模式，来确定外部效益的相应分配方式。第十章为基于价格机制的平衡模式，根据轨道交通PPP项目的特点，进行合理的总成本补偿、可负担成本、利润回报机制和具有上限的动态调价。

第三篇，公益性与经营性平衡机制的保障与实施。采用案例分析方法对英国、韩国、日本、中国香港等国家或地区的铁路、地铁、高速公路等的外部效益内部化思路、土地联合开发模式以及公益性与经营性平衡模式进行经验总结，以期起到“他山之石，可以攻玉”的借鉴作用。具体如下：第十一章为轨道交通PPP制度环境优化；第十二章为外部补贴机制实践；第十三章为内部补贴机制实践；第十四章为价格机制实践；第十五章为高速公路公益性与经营性平衡案例。