二 变通：一种独特的制度运作方式

1．制度变通的运作特征

变通一词，初见于《易·系辞下》: “变通者，趣时者也。”含有顺应时势之意。在现代日常使用中，多指对事务不拘常规，灵活处置。在中国实行改革政策以来，该词的使用率大大提高，并常常用于制度运作方面。本文不拟对变通的一般性含义展开讨论，而仅仅关注制度运作中的变通，即制度变通。我们将它定义为：在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。定义中所指的制度，是典章化的制度。为行文方便起见，我们有时将制度变通简称为变通，而不再做特别说明。

变通是相对于原制度而言的。它并不是对原制度的全部改变，而只是一种部分的，至少在形式上仍与原制度保持一致的改变。在这里，形式的一致并无一定的标准，它依赖于当事者在当时当地特定条件下对原制度的理解，因而是相对的，并常常是模糊的。形式上的一致有时包含着操作性内容，有时则仅仅使用与原制度相同的话语系统。

更具体而言，一个典型的制度变通包含如下几个部分。

（1）对原制度的原则和目标规定性的形式上的遵从，包括使用一套与原制度规定相同的话语。但在保持遵从的同时，将有意地突出某些可以和新的制度内容相衔接的部分。这样做一方面是为了对变通制度加以保护，减少被干预的可能性；另一方面则是通过与原制度的衔接，减少变通制度推行中的摩擦，降低组织运作和动员的成本。

（2）与原制度安排不同的变通制度安排。对制度安排的这一新目标的设定，通常是在对原制度安排的细化和具体化的形式下完成的。对于原制度制定者来说，由于信息不完全，在做出制度安排及下达运作指令时，常常是粗线条的。这为变通主体提供了实施变通性制度安排的机会。

（3）关于变通制度形成程序的合法性的说明或象征。比如，标明经过党委会讨论决定并形成文件等，这样做除了是遵循现行体制下的常规做法以外，更重要的目的是加强变通制度的合法地位并减少变通者的风险。虽然从整个制度运作的角度来看，变通并非一种完全正式的运作方式，但是在变通主体管辖的范围内，由于变通主体在体制结构中的正式地位，变通制度可以以正式程序通过并运作。这是非正式程序中的正式程序。

变通的最微妙之处在于它对原制度的似是而非全是。也就是说，从表面上来看，它所遵循的原则及试图实现的目标是与原制度一致的，但变通后的目标就其更深刻的内涵来看则与原制度目标不尽相同甚至背道而驰。当然在一般情况下，变通制度的直接目标与原制度的目标并不严重冲突，在有的情况下，原制度目标是作为变通制度的副产物实现的。这也是原制度的监督执行者对变通行为能够容忍的一个很重要的原因。而大多数变通者也清楚地知道，如果过于偏离原制度目标，将会导致对变通行为的干涉。

变通是以制度的制定和监督执行者所掌握的信息大量残缺为条件的。然而在信息残缺的条件下，还存在着另外一种与变通相近的制度运作方式，即相机处置。一般地说，由于制度制定者掌握信息的不完全性，下达的制度（政策）指令中就必然会存在着粗略的部分。这些粗略的部分不是表现为清晰的约束边界，而是表现为一段约束区间。在此区间内，制度执行者被允许甚至要求根据具体情况相机处置。这种情况几乎在任何社会的制度运作中都是存在的，而在1949年以后中国的制度运作中是十分普遍的形态（1949年以前的情况本文不讨论）。按照我们的理解，一般的相机处置和制度变通尽管有近似之处，但也存在差别。他们的根本区别在于，相机处置是使原制度更加具体化、更加操作化的一种机制，它始终运作于原制度约束区间的范围内，对原制度的基本目标没有任何超越。而制度变通则是部分地改变了原制度的某些安排，也部分地改变了原制度的目标。虽然它们之间有所不同，不过，相机处置的确在一定程度上打开了通向制度变通的大门，有时只有一步之遥，它的普遍采用成了培育制度变通的土壤。相机处置的普遍存在以及对制度变通的孕育，是理解中国的改革何以似乎自然地走上一条渐进的道路，并通过一个个局部的改变积累成巨大变化的关键点之一。

变通既然未经正式制度制定者的准许，那么它自然带有隐蔽性特征。也就是说，变通者传递给制度制定者有关制度执行的信息，是有一定程度扭曲的。这是在试图对原制度安排做出改变时，变通和讨价还价的不同之处。讨价还价者的意图尽管可能并不完全传递给对方，但是它总是要公开表达自己的意向，试图通过公开的利益表达来达到目的。一般而言，在下级向上级的讨价还价中，总带有对上级公开冒犯的意味。除了在某些特定的领域（如经济计划的制订），在规则化的场合，或双方有特殊的谅解关系，这种对于上级的冒犯往往会给下级带来不利的结果。这样，当讨价还价的代价太大的时候，下级就可能转而采取其他方式包括变通的方式来达到所要争取的目标。当然，变通也是有成本的，或者说也是要付出代价的。所以，变通也是选择和权衡的结果，对此，我们将在后面做进一步的分析。

2．几种主要的变通方式

在现实生活中，有许多灵活处置的制度运行方式都包含着变通的内容。概括地说，常见变通方式主要有如下诸种。

（1）重新定义政策概念边界。在中国的制度运作中，许多原则性的规定是通过带有意识形态色彩的话语做出的。这些话语与现实之间存在着模糊的对应关系。其精确化常常有赖于决策者或实际执行者在特定条件下的解释。当一个地区或一个单位产生了变通的要求时，这种运作方式就为变通提供了契机。使变通具有合法性的一种方式就是对原制度安排中的重要词语进行再定义，如对“社会主义”、“公有制”、“按劳分配”等对制度的形成有影响力的用语的含义做出重新解释，将硬性约束软化，以扩大政策约束的空间，使本地区或本单位的新的制度安排获得正统地位。

在中国的改革过程中，逐渐形成了一套新的话语系统。如“有中国特色的社会主义”、“以经济建设为中心”、“三个有利于”、“发展”、“社会主义市场经济体制”等，这些话语和老的话语相比，可解释性更强，从而给变通提供了更大的余地和更多的机会。

（2）调整制度安排的组合结构。许多制度安排是多维度的，其总体特征由各个部分的组合结构所决定。变通的一种方式是在执行形式中多维度的制度安排的条件下，有选择地、有意识地改变各个部分之间的比重及组合结构，从而改变制度安排的总体性特性。

一些地区在所有制结构问题上的制度变通，正是采用了这样一种方式。在改革后的一段时间中特别是在改革初期，来自中央的所有制结构政策是将私有制经济成分放在次要的、辅助的位置上的，起一种对公有制的补充作用。但由于中央承认了多种经济成分包括私有经济存在的合法性，一些有意以私有经济的发展来推动本地区繁荣的地方政府，便在发展多种经济成分的形式下，大力发展私有经济，从而使整个所有制结构的特征发生了根本的改变。一些地区将这种做法称为“把政策用足”。

（3）利用制度约束的空白点。中国制度运作的一个重要特点是通过中央和各级政府下达文件来推动。这些文件有时只规定目标和“精神”，而不规定手段；即使规定了手段也常常是强调应该做什么，而对不能做的边界常常只有少数规定。这样就使制度安排在“应该如何”和“不能如何”之间出现了许多空白点。当制度执行者普遍认可按照“应该”划定的道路行动时，这些空白点常常被忽略，并且不被认为是可以自主进入的领域。事实上，在改革之前，多数的制度执行者都是这样认为的。没有“红头文件”的事不做，是普遍的行为准则。但是，当把文件的规定理解为一种约束，而将未加约束的地方看作可以进入的领域时，情况就不同了。利用这些空白点来做出新的制度安排是变通的一种经常使用的方式。改革以来，许多地方政府领导经常为他们自行制定的变通政策做这样的注释：中央没有明令禁止的就是可以做的。

在有深厚的法制传统的国家中，制度未禁止的就是可以做的这种行为方式是正常现象。但在中国的制度运作中，这种行为方式在很长一段时间中是被视为违规的并要受到惩罚的，改革以后虽然越来越多地被运用，却未被正式认可，所以，我们将其归入变通的一种形式。

（4）打政策的“擦边球”。所谓“打擦边球”是指能够从政策的某些条文中找到微弱的依据而实质上实施与原政策目标在很大程度上相脱离的方案。与重新定义制度、政策边界的变通方式相比，它不仅具有离原政策更远的特征，而且在操作方式上也有不同。它并不刻意去对原政策做出重新解释，而只是把准备实行的制度安排“挂靠”到某项正式政策上面。通常的做法是，先有一套准备推行的制度（政策）安排，然后策略性地寻找原制度（政策）依据，即以实施原制度（政策）的形式来制定和实施新的制度。

“打擦边球”的一个实例是在某些地方的乡镇企业中实行的“两本账”的财务变通制度，对这一变通案例，本文将在后面专门进行分析和说明。一般说来，“打擦边球”这种变通方式带有很大的试探性，如果阻力过大或上级追究，就暂时放弃或退回到原政策界定的范围内。

3．制度变通产生的结构性条件

制度变通的产生，与以下结构性条件有密切关系。

首先是正式制度制定权的高度集中。由此直接导致两个结果：一是在制度的正式制定中信息大量缺失和扭曲，从而通过正式程序制定的正式制度常常是粗线条的，需要执行者在执行中细化和具体化；二是制度的有效监督执行成本很高，这使制度制定者和监督者难以判断和约束执行者的自主行动范围。这就为变通的产生提供了可能。

在中国，从1949年到改革后的今天，一系列基本的制度运作是通过等级结构进行的，按等级结构下发文件再配合以各级组织和各级政府的决议，成为制度运作的典型形式。在等级结构中，正式制度（常常以政策的形式出现）的制定权集中在中央，由于层级多、情况复杂，正式制度（政策）通常是原则性的。一个典型的原正式制度（政策）常常包括以下内容。

（1）有关制度（政策）宗旨、原则的说明通常带有意识形态色彩。事实上，意识形态是一种有解释弹性的约束机制。

（2）通过该项制度安排（政策）所力求达到的经济、社会目标。目标通常不是单一的，它们可能包括：收入提高、生产能力增长、增加就业机会、收入平等、社会稳定、理想的道德水准等。

（3）制度安排，其中包括原则性的规定以及某些更具体的安排。

（4）一些隐含的制度安排信息。在依靠各种下发的文件传递信息实现制度运作的程序中，话语起着重要的作用。措辞的细微变化，可能表示着上级领导者的某种意向。解读文件话语，甚至成为干部的一种特殊技能。

正式制度的粗略性通常给执行者留有灵活处置的余地，在制度执行的过程中，目标需要执行者不断地具体化，方式需要执行者不断地加以丰富。由于正式制度制定者拥有制度解释权，同时掌握着执行者的提升、罢免权，因此通常他们并不害怕执行者的一定的灵活性，有时甚至默许变通。如果执行者的灵活性乃至变通所带来的是正面的结果，上级正如所愿并可以将其归之于自己领导的正确，如果带来的是负面的或不令人满意的结果，则可以予以制止直至由执行者来承担责任。

与变通的产生有关的另一个结构性条件是正式制度和社会认知的规范间的差距，差距越大则正式制度执行中面临的阻力越大，从而变通产生的可能性越大。而此种差距取决于正式制度的制定规则和程序。如果正式制度的制定没有或缺乏保障民意表达的规则程序，那么便很难保证正式制度和社会认知的规范间最大限度地吻合。

制度执行者的地位也是变通产生的重要条件之一。从前面的论述可以看到，变通主体在变通过程之中具有双重身份：一方面，他们是原正式制度的执行者；另一方面，他们又是变通的准正式制度的制定者。他们的这种双重身份是由决定其地位和利益的双重力量所赋予的：一方面他们接受正式制度制定者的任命或委托，必须对之负责；另一方面，他们的地位和利益又和他们所管理的地区或单位的运行与发展状况有密切的关系，这就促使他们成为这些地区和单位的特殊利益的代言人。他们必须在二者之间寻求平衡。变通就是力求实现这种平衡的一种手段。

4．变通者的行为

上述结构性条件，并不必然产生变通这种运作方式。变通的出现与否，还取决于原制度执行者的抉择与权衡。这一点在中国的改革过程中特别是改革的初期可以非常清楚地观察到：相同的原制度，相近的其他条件，但在有的地方实行了制度变通，有的地方则没有。因此，变通不仅是一种结构特征，而且是一种行为特征，结构与行为之间存在着相互作用的关系。

对于制度执行者来说，实行变通是要付出代价的。因此，如果他是一个理性的决策者（在面临是否实行变通的场合，通常是这样），那么他将权衡利弊，即进行变通成本与收益的估量。他需要考虑的主要因素包括：

（1）实行变通后，在所管辖范围内带来的公共利益（用B′表示）；

（2）变通成功的概率（用p′表示）；

（3）采用非变通的制度安排所提供的公共利益（用B表示）；

（4）非变通的制度安排成功的概率（用p表示），非变通的制度安排在现实中可能有多种方案，比如，严格执行原制度安排，对原制度安排作相机处置，或通过讨价还价对原制度实行某些调整等，为简单起见，可以假定非变通的制度方案只有一个。需要注意，如果实施的阻力太大的话，实施非变通的制度安排并不必然成功；

（5）决策者从变通中获得的私人收益（用I′表示），它可能是对所管地区、单位尽到责任的精神上的满足感，可能是预计变通在日后得到正式肯定所带来的地位提高，也可能是通过变通带来的物质利益等；

（6）从实行非变通制度中获得的私人利益（用I表示），如得到上级的信任和称赞，并进而得到提升等；

（7）实施变通的组织成本（用O′表示），包括形成方案，说服对变通的合法性持怀疑态度者，组织实施，应付原制度监督执行者等；

（8）实施非变通制度安排的组织成本（用O表示），如果非变通制度的可行性很低，那么其实施的组织成本必定很高；

（9）实施变通的私人成本（用C′表示），它主要是变通者可能受到的惩罚，这种惩罚并不和变通的成功成必然的相反关系，有时变通成功并被确认为完全正式制度，但变通者仍会受到惩罚；

（10）实施非变通制度安排的私人成本（用C表示），它可能是执行原制度引起的反对压力，可能是实施原制度会带来的不良后果引起的内心愧疚，也可能是执行了原制度却不能达到上级期望的目标而受到惩罚等。

以上诸项中，不论是公共的还是私人的利益和成本都不是外在的标准计量，而是由制度执行者做出的内在评价。

将上述权衡因素综合起来，我们可以用一个简化的公式来表示变通者的理性决策行为。若以R表示对原制度的变通反应，则变通反应方程式可表示如下：

只有当R＞0时，变通才会发生，或当p′（B′+ I′）-O′-C′＞p（B+I）-O-C时，即当实行变通的纯收益大于不实行变通的纯收益时，变通决策才会做出。

方程式（1）可变为：

从方程式（2）可以看到，变通决策的做出，不仅需要比较收益，而且需要比较成本。概略地说，实行变通的收益比不实行变通的收益大得越多，越有利于变通决策的做出；而不实行变通的成本越高，也越有利于变通决策做出。

变通决策中，变通成功的概率与私人成本是起关键作用的因素。在这两个因素背后，又有一系列起作用的因素。

与变通成功的概率p′有关的因素包括以下几点。首先，对变通制度的社会需要强度或可接受程度。社会需要强度越大，可接受程度越高，则变通成功的可能性越大。而对新的制度安排的社会需要强度，又和原制度安排和社会需要的差距有关，差距越大，对新制度安排的社会需要强度越高。其次，制定和贯彻变通制度的干部集团的共识程度。共识程度高，不仅可获得较低的变通运作成本，而且也可降低上级干预变通的可能性，因而将提高变通成功的概率。再次，上级乃至最高决策者对原制度的态度——是坚决贯彻，或是尝试实行，或是探索改革途径。与此相应的是对变通的容忍程度，容忍程度越高，则变通成功的可能性越大。最后，与变通的制度安排相关的制度情况。变通所连带的制度越复杂，越难改变，变通便越难进行。

变通的私人成本主要是因实行变通可能受到的惩罚，这是变通决策者要承担的风险。决定风险高低的因素包括以下几点。第一，原制度的约束硬度。硬度越高，因变通而受到惩罚的可能性越大，变通者需要承担的风险便越高，而原制度的约束硬度，又和整个社会的结构性变迁的强度和速度相关。在一个迅速变革的社会中，来自上级的制度安排的约束硬度通常会弱化，因此，在这样的条件下，制度执行者较容易做出变通决策。由此可以理解，中国在改革后的变通行为较改革之前要多得多。第二，原制度安排的粗略程度。越是粗略，相机处置的余地越大，因变通而受惩罚的可能性越小。这是因为在现实中，相机处置和变通的边界常常难以完全划分清楚，这使变通者可以有较大的为自己辩解的余地。第三，等级制中对执行者的纪律约束硬度。约束硬度越高，变通的风险越大。此外，变通决策者的风险大小还取决于他与上级领导之间的信任关系，信任度高有时会使风险降低。

总之，变通是特定社会结构条件下的一种选择。