七 不完全科层制

在当代经济学与社会学发生密切互动之前的一段较长时间内，市场与科层制这两种在当代人类社会中影响广泛的组织方式，分别在不同的学科中受到重视。经济学关注市场，并发展出一系列分析性概念和模型；而社会学和政治学则更多关注科层制。自20世纪70年代以后，这种分割研究的格局被打破。交易成本理论试图将市场组织和科层组织放到一个分析框架中，社会学也开始对市场进行研究，并始终保持对科层制的关注。

近年来中国社会学者中有关政府的研究，有不少涉及科层制，或以科层制作为参照。概观这一时期的研究，虽然主体多样、概念纷呈，却强有力地展现出一个有趣的取向，我们将这一取向概括为：开展不完全科层制的研究。

较早作为制度运作和变迁方式的变通研究（王汉生、刘世定、孙立平，1997），定位于集权运作失灵和讨价还价失灵并存的条件下，其不完全科层制研究指向十分明显。对“变通”的定义也明显是以不完全科层制为前提的：在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式。

运动式治理研究针对的是政府运作中一种阵发而反复出现的、呈波浪轨迹的现象（冯仕政，2011；欧阳静，2014）。从科层制运作的角度看，这类似于一种自上而下的扰动。运动式治理可能会发生在科层制尚未建立之际，但是它并不因科层制的建立而消失。若以科层制的常规运作为起点，则运动式治理出现在条件发生变化，科层制中的上级领导者预计通过常规科层制不能实现其目标，并对政府内部科层资源进行临时重组的条件下。如果科层制是完备的，那么，当出现了科层制组织不能实现的目标时，上级领导可能寻求另外的组织用以实现目标，却无法对政府内部科层资源进行临时重组，尤其无法阵发式地反复临时重组。由此反映出，运动式治理研究具有不完全科层制研究的特点。

下级政府针对上级政府的共谋研究（周雪光，2008）和检查应对研究（王汉生、王一鸽，2009；艾云，2011），预设的前提不仅是双方间的不对称信息以及激励不兼容的可能存在，而且包括上级至少在一段时间中无法观察到下级行为，以及无法制定出激励兼容的制度安排并实施之。显然，这都与不完全科层制有关。

财政拨款项目制研究是近年来取得不少成果的领域。几乎从一开始，研究者就注意到这种制度和传统科层制的财政支撑之间的张力，对二者之间的关系，大致有两种研究取向：一种关注项目制对传统科层制的超越（渠敬东，2012）；另一种关注科层制对项目制的基础性约束（史普原，2015）。不论是哪一种取向，事实上都涉及不完全科层制问题，或假设了它的存在。进一步的发问是，为什么上级政府不依托传统科层制而要运用项目制？由此引发二者的比较研究，对科层制研究来说，比较研究的成果有两方面的含义：一是发现科层制的局限，以及与此相联系的被其他制度替代的边界；二是发现科层制的不完全性，深化对该制度不完全性的理解，并由此引带科层制与其他制度的互补研究。这是两个不同的可以深化研究的方向。

我们注意到，当社会学者热心于不完全科层制研究时，事实上对完全科层制的研究却有待深入。人们可能对这种制度的特征有一些直觉式的大致把握，比如，认为它以精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠为准则，在既定的章程和规则的约束范围内，通过职务等级而形成的权威影响推进治理行动，专业化、权力等级、规章制度和非人格化是科层制组织的基本特征等（布劳、梅耶，2001）。但是，运用分析性概念建构完全科层制理论模型、该模型存在的基本条件分析、运用模型可能进行的演绎等工作，尚十分缺乏。虽然完全科层制十分抽象，其现实性也不会很强，但是要想对现实中的科层制进行深入研究，要想对不完全科层制的特点、类型有深刻的理解，对完全科层制进行清晰的理论建构是必要的。或许正是因为这个方面的基础研究不足，主要依靠经验直觉进行的不完全科层制研究虽然发掘了一些有潜力的理论生长点，但持续的理论推进却不理想。这是值得经济社会学的科层制研究反思的。