第二章 社区治理转型的理论框架

一 西方国家现代化转型及其社会治理策略的重构

前面我们回顾评论了社区治理和国家治理的不同理论流派，下面我们就西方国家的现代化转型过程，来阐释社区治理和国家治理之间的辩证关系。我们借鉴吉登斯的理论模式，把社会治理模式的现代化转变分成三个阶段，首先是传统社会的帝国治理模式，其次是绝对主义专制国家时期的治理模式，最后是现代民族国家的治理模式。由传统社会的帝国治理模式向现代民族国家治理模式的转变过程中，核心问题就是处理和社区治理的关系问题，所以我们会单独分析传统社区现代化转型中三种不同的转变趋势。

（一）传统社会的政治结构和治理模式

不管是吉登斯还是沃勒斯坦等人，在阐释现代民族国家构成的世界体系形成过程时，都从阐释传统社会的政治结构和治理模式开始。毫无疑问，传统帝国已经是一个阶级分化的社会，但是传统社会的阶级划分不一定是按照马克思所说的生产资料所有制类型来划分，而是加入了吉登斯所谓的权威性资源的掌握程度。甚至，吉登斯认为，传统帝国的统治阶级主要不是因为先掌握了配置型资源而成为统治阶级，而是因为他们掌握着权威性资源然后去掠夺配置型资源的。因此，传统帝国的阶级分化其实主要是根据掌握和实施权威性资源的程度和能力。而在传统帝国，统治阶级掌握权威性资源的方式一般是和某种社会空间联系起来的，也就是它是通过把军事和武力集中在城市里边，来掌握权威性资源的。所以，城市在传统社会主要是一个权力集中装置，而不是生产和贸易中心。他说：“在斯沃伯格看来，非现代的城市几乎总会呈现出一定的特性。它是有城墙的，而且城墙几乎总会是一系列更为全面的防御设施的一部分……精英们的居所也倾向于位于这些城市的中心地带，而那些贫困群体则居于离主要区域最偏远的地带。”（安东尼·吉登斯，1998: 44）这样在传统帝国社会就形成了一个阶级分化的三位一体的模式：掌握着权威性资源的统治精英，居住在城市里，然后对周边的广大乡村社区进行压迫和剥削，通过汲取丰富的配置型资源供其奢华生活需求。

尽管帝国权威都是靠军事征服建立的，但是一旦建立了国家，统治者对军事力量的担心就会超过了对于地方反叛的担心，所以在部分统治时间，中央权威都要削弱地方武装，依靠行政力量进行统治。然而，在传统社会里，即使发展得如中国这么庞大系统的官僚帝国，要想对其广大的乡村社区实行连续而全面的监控管理，也是力不从心的。传统帝国划定的领土边界与其实际行政管理的有效范围是不一致的，随着其统治中心在管辖范围的地理延伸，其统治效力是衰减的，形成了一种“中心-边陲模式”。“不管怎么说，边陲均指某国家的边远地区（不必然与另一国家比邻），中心的政治权威会波及或者只是脆弱地控制着这些地区”（安东尼·吉登斯，1998: 60）。面对着渐渐遥远的边陲地区，中央权威只能采取多样化的、形式化的统治形式，也就是边陲地区的农民只要完成税赋和纳贡，就能保持其原来的行为模式。所以，吉登斯认为，“传统国家本质上是裂变性的，其国家机器可以维持的行政权威非常有限……传统国家有边陲（包括次位聚落边陲）而无国界……大型传统国家内部存在异质性，因而我们可以认为，它们是由‘众多社会组成’的”（安东尼·吉登斯，1998：63）。

在传统社会里，国家权威的行政监控体系非常有限，这就导致广大边远的乡村社区主要依靠地方社区文化和权威资源高度自治。有关14世纪法国南部山区蒙塔尤村民社区生活的历史考察，为我们揭示了在传统社会里，农村社区的自治状况。蒙塔尤地区存在着宗教裁判所和贵族派出的城堡主以及领地法官等统治精英，而且宗教势力对异教徒的惩治极为严厉，但是这并不能阻止蒙塔尤地区的牧民们借助于流动的转场放牧生活，而半公开地传播纯洁教派的异端邪说，原因是这些异教徒的宗教活动和牧民的生活联系得更加紧密，而正统天主教堂仅仅是一种支配和掠夺工具而已。甚至在蒙塔尤地区，人民的民间信仰中有一整套有关命运、灵魂拯救、巫术和魔术、彼岸世界的文化表达，这些文化表征和正统的基督教学说并不完全一致，甚至发生竞争，但是它们笼罩在当地农民和牧民的生活，维持着社区自治的秩序。除此之外，大家族势力和社会关系网络成为当地居民的解困济难的社会资源。这些大家族往往是通过担当贵族任命的领地法官或者天主教堂主而获得特权和声望的，他们也会和村民们形成紧密的社会关系，需要通过保护村民免受过度严格的惩罚来获得村民的拥戴。这样，“在统治者和被统治者之间还有一个由领主、有地位的贵族、有脸面的人物构成的说情人和中介人层次”（埃马纽埃尔·勒华拉杜里，1997: 28）。而且艰难的生活环境和有限的经济剩余，使得名门贵族和乡村平民这一主要的基层划分在社区内并不存在。“在这种条件下，贵族与非贵族的关系在日常生活中，以及在男人之间、男女之间，尤其是女人之间的交往方面往往充满着微笑和轻松的气氛。”（埃马纽埃尔·勒华拉杜里，1997: 30）这样，“老百姓很乐于接受贵族在人际交往和乡村社交活动方面所起的主导作用，他们没有许多理由对这类主导作用发出埋怨”（安东尼·吉登斯，1998: 34）。

所以，在传统社会里，我们可以总结那时的统治结构和治理模式如下：帝国行政权威可能会结合宗教权威一起构成对乡村的统治权力，但是这些统治权力在基层的渗透力和控制力是非常有限的，主要限于征税和反对异端；广大乡村社区主要靠一套文化伦理体系和社会交往体系来维持秩序、解决问题，社区自治才是日常生活的常态。

（二）绝对主义专制国家时期的政治结构和治理模式

吉登斯和福柯为我们描绘了16、17世纪绝对主义专制国家的政治结构、国家理性和治理模式。吉登斯认为，大约在16世纪欧洲国家通过战争和外交条约开始形成了相互承认的边界和各自的主权统治，而对内的主权控制是伴随着大规模行政管理体系发展而形成的（安东尼·吉登斯，1998: 113）。这样形成的绝对主义国家不再是一个相对封闭隔绝的帝国中心，而是一个有边界的实体国家。尽管同现代民族国家相比，绝对主义国家在地域向度和时间向度上还不是一个完整的实体，但是吉登斯认为，绝对主义国家已经具备三个相互关联的特征：①行政力量的集中与扩张；②新的法律机构的发展；③财政管理模式的交替运用（安东尼·吉登斯，1998: 118）。

实际上，正是这些国家基础性权力体系的大规模发展和运用，才促使国家权力具有社会穿透力。原来地方社会是通过分封贵族在地方进行代理管理的，而且贵族和农民形成了比较密切、随和的依从关系，地方社区是高度自治的。但是，随着绝对主义国家行政管理体系的扩张，地方自治体系开始被打破。他们直接受皇帝的御前会议的命令和指挥，关注国家税收的完成情况，贵族及其城堡主和领地法官被边缘化，国家行政官僚成为主要的收税者。当然，国家需要对贵族体系做出让步，这主要表现为给他们免税的特权，但是剥夺了他们的领主权力。同时，国家借助法律体系来加强自己的权力，“如果绝对主义只被看成权力向君主手里集中的过程，那么法律的发展就应该可以被描绘成全部政治秩序服从于暴君的意志”（安东尼·吉登斯，1998: 122）。国家开始通过法律没收地方封建贵族的制裁权力，建立统一的刑法体系和监禁组织，以维护国家秩序。国家的司法权和禁闭性技术体系就伴随着绝对主义国家的出现而被发明出来（米歇尔·福柯，2012）。

绝对主义国家之所以发明行政技术和司法技术来加强其绝对权威，当然有其真正的理由——由国家理性作为支撑。实际上从16世纪开始，就有马基雅维利等一批又一批的人来为君主们论述其主权统治的理由和艺术。最初，马基雅维利确立了君主和其领土居民的主权统治的任意性和外在性学说，强调暴力征服或家族继承对获得统治联盟策略的重要性。正因为君主和其统治领土之间是外在性和超越性关系，而不是君权神授的天然合法性关系，所以“他首要地、直接地、主要地要保护的是君主与臣民和领土之间的君权关系，而不是领土和居民”（米歇尔·福柯，2010: 78）。总之，马基雅维利开创了新的主权统治的权力学说，但是这个时候的权力还是绝对的命令性权威，而不是一种灵活多样的策略手段和艺术。

在整个17世纪，新生的欧洲专制国家主要围绕统治权而采取手段，加强自己的统治实力，治理的艺术并没有真正发展起来。而与统治权对应的国家理性是重商主义的国家财政观，其目的不是增加国家的财富，而是掠取财富，充实国库，建立军队，扩展统治权。与重商主义对应的统治手段仍然是法律、法令规章等传统的统治武器（米歇尔·福柯，2010: 86）。

绝对主义国家在对外军事扩张过程中，也通过行政和法律体系对内进行深入控制，以提高国家的财政汲取能力。这种国家建设过程导致的一个后果就是地方社区的瓦解和破坏，以及传统社会的裙带保护机制的破坏。社区成员被直接卷入国家行政体系，进而发生了两极分化，一部分人通过工商业发家致富，成为新兴资产阶级；另一部分人则成为一无所有而又缺乏保护的流浪汉。贵族们成为不负责任的特权阶层，但是除了一部分贵族能够转型和工商业阶层结合，来维持其奢华生活，其他贵族都成为没落而又难以融入社会的特殊阶层。一个现代民族国家即将喷薄而出，但是在此之前，国家建设过程对基层社区的破坏必然遭受恶果。基层社区的连带关系和保护机制的破坏，导致了社会大众之间日益缺乏公益和相互关心，尽管经济发展情况有所改善，但是难以克服日益增加的社会不满，而社会的碎片化又导致不断发生的基层骚乱迅速扩展成全国范围的革命暴力，法国大革命就是因此而发生的（托克维尔，2013）。

（三）现代民族国家的政治结构和治理模式

绝对主义国家已经为现代民族国家的形成奠定了基础，只不过现代民族国家在此基础上，进一步实现了对内的整合和绥靖，构建出一个民族实体。吉登斯说：“民族指居于拥有明确边界的领土上的集体，此集体隶属于统一的行政机构，其反思监控的源泉既有国内的国家机构又有国外的国家机构。”（安东尼·吉登斯，1998: 141）也就是说，民族是国家行政打造出来的新的集体，它不同于之前的地方文化群体，是一个行政实体。对应的民族国家是指“统治的一系列制度模式，它对已划定边界（国界）的领土实行行政垄断，它的统治靠法律以及对内外暴力工具的直接控制而得以维护”（安东尼·吉登斯，1998: 141）。

谁都不能否认，民族国家相比绝对主义国家发生了社会实体和治理模式的转变。绝对主义国家时期，已经通过行政力量打破了地方社区认同和自治，但是还没有把流落出来的居民整合到民族实体中来。而到了18世纪发生工业革命之后，这些四处漂泊的游民才真正能够在城市定居下来，被吸纳到劳动力市场进入工业组织，形成资本主义经济体系和资产阶级市民社会（卡尔·波兰尼，2007）。而且，最初赋予资产阶级的市民权利也随着工人阶级的抗争，而逐步普及到所有工人阶级成员，形成了普遍的公民资格（T. H．马歇尔，2008）。随着市民社会的形成，国家与社会的关系问题就成了西方政治社会学的核心问题。自由主义强调市民社会的独立性，而国家主义则强调国家整合的意义所在。但是，随着讨论的深入，大家逐渐认识到，资本主义社会和资本主义国家是同义词（安东尼·吉登斯，1998: 170）。这当然不是说资本主义像后来的社会主义国家那样，国家控制着经济活动，国家和社会是完全融合的，而是承认资本主义经济活动因生产资料私有制而具有高度的独立性，政治和经济是相互分离的。但是，我们绝不可以根据这个表面的现象而认为国家对经济活动真的会采取放任自流的政策。事实上不管是最初资本主义远途贸易的建立，还是国内市场的开辟，乃至市场规则和私有财政制度的确立，都离不开国家的治理技术。

伴随着民族国家而来的是现代国民经济和市民社会的形成，原来分散自治的社区共同体逐步被国家的治理技术所取代。当然，在这个过程中，国家的治理技术也伴随着国家理性的转变而发生改变。绝对主义国家时期，国家围绕着重商主义理念而进行社会治理，而到了18世纪以后，民族国家的治理理念围绕着领土安全、人口福利和国民财富等而发生改变。尤其是随着农业发展和人口增长，18世纪以来的西方国家开始关注人口及其财富的发展变化。这样，经济学也就如卢梭在《百科全书》里表达的，不再是关于家庭内部的经济管理的艺术，而是进入国家层面，涉及整个国家领土范围之内的所有国民的经济活动，涉及国家的国民财富的增长和管理问题。这样，政治经济学就伴随着人口问题的出现而成为国家的治理技术。

随着国家理性的转变，民族国家所采取的治理技术也发生转变。福柯认为，18世纪以来国家治理的最突出转变莫过于由一种统治权转为对治理艺术的强调。福柯说：“在所有这些或明或暗反马基雅维利的论文的描绘下，马基雅维利的《君主论》实际上成为一篇关于君主保持君权的能力的文章。我认为，那些反马基雅维利的文献想用一种不同的、新的东西，即治理的艺术来代替的，正是这种本领（savoir-faire）：具备保持君权的能力并不等于掌握了治理的艺术。”（米歇尔·福柯，2010: 78）在由主权的维护能力转向治理艺术的过程中，最重要的断裂发生了：“治理的目的则存在于它治理的事物中，存在于对治理所指导的过程的完善和强化中：治理的工具不再是法，而是多种多样的策略。”（米歇尔·福柯，2010: 84）也就是说，国家理性开始关注如何管理好其主权范围内的事务，包括人口、财富、资源和经济活动等，而不仅仅是领土界限问题。“治理必须保证尽可能大量的财富被生产出来，必须保证给人民提供足够的或尽可能多的生活物质，最后必须保证人口的增长，等等。”（米歇尔·福柯，2010: 84）其中最重要的一项治理技术是围绕着人口的利益和人口安全而产生的技术，包括统计学以及有关人口生产的优生优育技术。在整个18世纪，统计学和优生优育技术，成为整个政治科学实施治理的主要手段，如何保证一国之内的人口安全流动和发展，和经济发展协调起来，以保证国民财富的增长，是国家治理的目的性，因此政治经济学就成为18世纪国家治理的重要知识基础；另外一项治理技术是围绕着主体性的规训技术，也就是“分析和分解个人、地点、时间、举止、行动和操作。规训把它们都分解为要素，使得对这些要素既可以得到观察也可以被修正……规训的规范化就是要首先提出一个模式，一个根据某一目标而确立的最优模式，规训的规范化操作就是要让人和人的举止行为都符合这个模式，正常的人就是可以与这个规范相符合的人，而不正常的人就是无法做到这一点的人”（米歇尔·福柯，2010: 46）。

这样到了19世纪，现代民族国家的治理模式就基本形成了，它由三部分构成：一部分是依然被保留下来的传统的统治权技术，也就是具体的司法技术，靠法令来惩罚、禁闭违法人员；另外两部分是17、18世纪发展出来的治理技术，一个是微观的规训技术，依靠学校、工厂和军队等制度内的具体纪律来对人进行深度和细节上的驯服；另一个是宏观的治理技术，围绕着人口的福利和安全而进行。福柯说：“我们绝对不应该把这个问题理解为：规训社会代替了主权社会，然后治理社会随之又代替了规训社会。绝非如此。实际上有一个统治权—规训—治理的三角，其首要目标是人口，其核心机制是安全配置。”（米歇尔·福柯，2010: 91）

（四）现代化转型过程中社区治理模式的转变

总之，我们看到，自从16世纪以来，西方国家率先发生了现代化转型，经历了16、17世纪的绝对主义君主独裁国家，和18世纪以来的民族国家转变，到19世纪西方国家已经成为一个资本主义经济体、市民社会和民族国家三位一体的现代国家。整个现代化转型过程中，原来分散的社区自治体系被纳入现代国家体系，而国家的治理技术也转为采用行政技术、规训技术和治安技术，由制裁和限制人民，转为制造、引导、调节和规范人民。那么，在这个现代化转型过程中，传统社区到底是如何融入现代民族国家的呢？难道所有的人都失去了地点归属，成为一个自由流动的无根的漂浮的个体了吗？

实际上，尽管总体上现代化过程伴随着传统社区的瓦解和消亡，但并不是所有人都能做到自由流动和自主发展。除了马克思主义所谈的结构分化问题，现代社会同时伴随着阶层分化的时空重组问题。也就是说，19世纪马克思看到的阶级分化是生产领域的分化，市场上平等的交易主体进入生产领域就会因为生产资料占有的差别而出现生产地位和利益的分化。但是19世纪的资本主义基本上是资本和劳动的时空一体化，也就是说大家都是在同一个时空领域进行结合和分化的。然而，伴随着20世纪而来的时空变换打破了资本和劳动的时空一体化模式，先是20世纪60年代的郊区化运动，导致城市空心化，出现了低下阶层。低下阶层是指困守在城市老城区，既没有工作机会又缺乏稳定家庭生活的下层群体，他们还不如原来的工人阶级——尽管被剥削但是存在结构化的就业和生活模式（Wilson, 1987）。后来，20世纪80年代以来的全球化运动，进一步导致资本开始脱离空间的约束，成为一个时间无限延展而空间无限压缩的时空模式；但是对应的低下阶层进一步和资本的时空模式相脱离，他们的时间停止，空间延展，被进一步甩出时空之外，成为凝固在特定地点消磨时间的人（齐格蒙特·鲍曼，2001）。这就意味着，空间对不同阶层的意义完全是不一样的，空间成为资本追逐和改造的对象，但同时资本会废弃和淘汰一些空间，作为低下阶层的居留地。因此，现代社会并没有把所有人都卷入全球化过程，纳入一体化进程，而是出现了资本主导的社会阶层分化的时空模式的脱序。全球知识资本阶层可以脱离空间的束缚而自由追逐时间的流动；但是贫困的低下阶层则只能进一步困守在特定的空间与富裕的时间为伴。这至少意味着，对于中低社会阶层，地理空间依然是他们生活的基础，围绕着特定地理空间建构自己的生活模式和生存策略依然是他们面对由全球化的产业重组带来的挑战的最可靠、也最无奈的选择（郭伟和，2010）。

当然，对于那些脱离了空间束缚的知识-资本精英阶层，也很难说他们就是自由漂浮的原子化个体。他们除了采用各种制度化的体系技术来整合资源，掠夺财富，还要通过网络化的社会资本纽带来构建社群共同体。社会资本概念尽管带有很强的功利主义味道，把人际关系网络及其蕴藏的互助信任道德内涵转化成促进个人需求满足和社会繁荣发展的资本，但是不可否认，这正是人的存在性特征之一。人不可能是完全个体理性的，而是需要归属于某个群体，获得被接纳、被尊重的心理体验（亚布拉罕·马斯洛，2007）。随着个体从特定的地域空间的镶嵌下被解脱出来，他依然需要寻找新的人群共同体进行归属，建构群体认同。格兰诺维特指出，现代人既不像传统社会那样完全被嵌在文化共同体中，成为文化的傀儡，也不完全如自由主义经济学所假定的那样处于原子化孤立状态，而是嵌在一个相对多元和宽松的社会关系网络（马克·格兰诺维特，2007）。所以，如果我们认为，地理空间只是人类社会构建集体身份的最初的一个纽带，而不是社群共同体的核心特征的话，那么，脱离了地理空间限制的人类社会依然需要而且能够更加自主地建构各种不同的社群共同体，并凭借集体身份来获得自己存在的意义、满足自己的需求和推动社会繁荣。我们甚至可以说，社区的形态发生了变化，由地理社区转变为社会网络社区。

实际上，在现代社会，地理社区和社会网络社区二者是相互结合在一起的。尽管我们说，社会分层和时空组合模式相关，中低阶层依然依赖地理空间，但是，不可否认，现代社会的地理空间中的居民并不如传统社会那么紧密和一体化，而是发生着不同的分化和重组。中低阶层群体也需要通过社会网络来获得社会支持、进行社会参与和集体行动。总之，作为和国家的治理技术相分离的社区自治形态，依然通过地理空间和社会网络等形式艰难地存在着，这是因为人在作为经济人、政治人而存在的同时，也作为社会人而存在着。

二 中国社会治理模式的现代化转变

尽管理论和现实有一定的差距，然而理论确实可以帮助我们发现世界发展的一些共同趋势，这些共同趋势对于理解中国社会治理的现代化转变有一定的指导意义。我们承认世界文化是多元的、中国有自己独特的发展道路，然而作为世界体系的一部分、作为全球化进程的一部分，中国特色的现代化道路又处处让人看到世界进程的一些影响。其中对中国社会治理模式转变影响最深的莫过于民族国家建构对地方社区的打破与重组。

（一）传统中国的政治/社会结构及社区治理模式

传统中国社会是一个比较笼统的说法，我们承认中国从东周开始进入了封建诸侯的制度，而到了秦汉则确立了官僚专制，到了宋朝，魏晋时期的门阀也渐渐消失。自明清以来，中国基层社会基本上是以小农经济为基础的社会形态，缺乏世袭的大型门阀，偶尔出现的地主也多富不过三代，但是上层统治结构却是一个官僚君主制。所谓官僚君主制，“听起来是自相矛盾的。就其是官僚制而言，它给君主留下了多大的余地？就其是君主制而言，它又如何才能使个人的专制权力与普遍规则的体系共存？在这里，君主和官僚都陷入了一种两难境地，并都对已经形式化的行政程序抱一种模棱两可的态度”（孔飞力，2012: 236）。

实际上，韦伯在分析中华帝国的统治类型时，就指出了中国传统的世袭官僚体制是最有可能背离原来世袭官员而建立在个人宠幸和恩惠之上的任命职位的办法（马克斯·韦伯，1997: 372）。因为中国的官僚体制从隋唐时期就已经建立在通过科举考试来选拔后任官僚的制度上，从而在官僚体系建立了一种相对独立的文化，韦伯说：“只有在中国，一种官僚体制的生活智慧即儒学才得到系统的完善和原则的统一。”（马克斯·韦伯，1997: 374）这样，尽管中国传统的官僚不是现代技术官僚而是一种特殊文化人格的群体，但是他们毕竟有了自己的文化类型和制度保障，从而形成对抗世袭的王公贵族的权力基础。韦伯甚至已经指出，“对于纯粹官僚体制的世袭机构来说，一般也仍然存在着山高皇帝远的情况，政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响；行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生”（马科斯·韦伯，1997: 375）。

也就是说，如果我们选取明清时期为传统社会结构及制度的鼎盛时期，那么其制度结构可以说由三部分组成：首先是上层皇权及其朝廷官僚体制；其次是广大乡村社区的士绅治理；最后则是皇权和朝廷官僚之间的矛盾关系。费孝通先生首先注意到皇权和绅权之间的冲突，提出了双规政治的概念，他认为皇权及其朝廷代理机构是一种自上而下的权力，到县里就停止了；而从下而上的社区自治权力主要以士绅阶层为代表，他们和县级官僚打交道，这样，一方面，皇权可以实行有限度的落实，向基层社区收税和征丁；另一方面，广大社区是高度自治的，对于那些不合理的命令可以打回去（费孝通，2006: 48～52）。在这里，似乎士绅阶层是和广大乡村社区的利益一体化的，他们是乡村社会的代理人和经纪人，忽视了士绅阶层自己的特权利益。尽管关于皇权和绅权费孝通和吴晗存在纷争，但是他们都是把绅权作为整体，来讨论绅权和皇权的关系。费孝通认为，绅权是一种依托乡村社区的权力，可以对皇权有所抵制和禁止；而吴晗则认为绅权就是皇权的依附，而不是皇权的约束，他认为皇权的防线是不存在的，即使有也常常是无效的（费孝通，2012: 42）。这个讨论难以深入，这是因为他们没有区分任职的官僚体系和在乡的士绅阶层的地位差别，费孝通认为官僚只是士绅阶层派出去的代表，目的是保护乡人，做到“一人得道，鸡犬升天”（费孝通，2012: 7）。

实际上，任职的官僚体系既和在乡的士绅阶层有所区别，也和世袭的王公贵族有所区别，这是中国传统社会特有的权力结构现象。孔飞力敏锐地捕捉到这个特征，他认为，中华帝国不是一个单纯的皇帝专制的国家，当然也不是受士绅集团限制的官僚体制，而是一个混合体。这样，皇帝的专制权和官僚的常规权构成了传统中华帝国权威发展的动力。官僚集团当然有自己的文化资本和治权范围，然而正如吴晗所正确指出的，官僚集团并没有独立的权威空间，而只能在一个庞大的帝国范围内根据和帝国权威的控制距离来争取一定的自治权；而皇帝则一定是借助于他的告密者体系和亲信制度来控制地方官僚的，并且保留着对朝廷官僚的考核和弹劾的绝对权威。通过江南“叫魂”事件，孔飞力看到了鼎盛时期的大清帝国光鲜的外表下面存在的权力矛盾危机，乾隆皇帝通过加强其独断专制权力，来消除内心对汉化的担心和常规化的忧虑，而另外，地方官员面对皇帝的道道密令不断地进行例行化处理，以消除皇帝对自己治理能力的怀疑（孔飞力，2012: 274～275）。

实际上，正是朝廷集团和皇帝集团的内在权力矛盾，决定了朝廷官僚不能一劳永逸、高枕无忧。他们的命运随时受到皇帝专权的关注，因此，能够安全地告老还乡，享受家族和乡民们的拥戴，是每个朝廷官员的理想归宿。而在乡的士绅阶层也就自然担负起因空间遥远，朝廷行政技术鞭长莫及而留下的自治责任。这就给了他们可以和朝廷官僚讨价还价的机会，他们也成为乡村社会的保护性经纪人（杜赞奇，2010）。也就是说，皇权及其朝廷代理人对帝国的治理，不是因为什么孔子所说的仁政，也不是因为董仲舒所说的顺天而治，而容忍地方士绅的讨价还价，而是因为治理手段和技术的不足而实行的一种简约治理（黄宗智，2008: 10～29）。

当然，从文化模式上，谁都不能否认中国传统的统治结构，无论是皇帝和臣民的关系，还是上级和下级的关系，抑或者是乡村社会的宗族内部的关系，都是一种父系家长制模式，受到儒家伦理的深刻影响。甚至梁漱溟先生提出，中国传统社会是一个文化早熟的社会，固化在家族伦理体系上而盘旋不前（梁漱溟，2005: 41）。这就导致中国传统社会的理想治理模式，处处都受到儒家伦理体系的影响。无论是乡村社会的“无讼”，还是官僚的“无为而治”，其实都试图依靠儒家所谓的礼治教化而平天下。

这当然不是说中国历史上没有司法措施，而是说在凭借严厉的司法措施惩治不轨者时，中国传统社会的官僚集团自汉代以后就通过以礼入法的手段悄悄篡改了当初法家强调的“法不阿贵、绳不绕曲”的同一的法律精神，实现了明刑弼教的司法模式（瞿同祖，2003）。这样的一种儒家化的司法模式导致“法律对身份的极端重视，结果是产生了大量关于亲属及社会身份的特殊规定，与一般的规定并存于法典中。其运用的原则是特殊的规定优先于一般的规定，当不适用特殊的规定时才适用一般的规定”（瞿同祖，2003: 353）。

（二）民族国家形成过程中传统社区治理模式的瓦解

中国的现代化历程也始于民族国家的建设，自晚清公车上书、戊戌变法，一直到辛亥革命，无不把富国强兵作为现代化建设的目标。当然，由维新变法到辛亥革命，这里不乏大汉族主义的情绪。但是，一旦进入民国时期，就开始把狭隘的大汉族主义转变成中华民族的再造。由此，我们看到，吉登斯所讲的民族再造和国家治理的内在一致性是在中国现代化进程中的体现。这是现代化转型的内在特征，靠国家建设来促进民族融合，二者一起逐步消除地方社区的自治传统，实现民族国家的一体化。实际上，当年费孝通先生在论述中国乡村社会的基本权力结构时就已经发现，随着民国时推行保甲制度，中国传统社会的双规政治格局开始受到破坏。他说：“保甲体系不仅破坏了传统的社区组织，而且也阻碍了提高人民的生活。它已经摧毁了传统政治体系的安全阀。……从上而下的轨道的延伸是企图有利于执行政府的命令。通过保甲体系，一个权力更加集中的行政当局的确是实现了，但也仅仅实现了形式上的更高效率。”（费孝通，2006：56）

有关民国时期国家政权建设对基层社区自治的破坏最为系统的论述当为杜赞奇的《文化、权力与国家》。杜赞奇继续费孝通的议题，研究内容是1900～1942年华北地区乡村社区的自治模式如何被国家政权建设所破坏的。杜赞奇认为，晚清时期的华北乡村社会并不是一个封闭的乡村社区，而是施坚雅所说的地方市场网络。但是杜赞奇又认为，这个地方市场网络所发挥的作用主要不是经济作用，而是社会作用，也就是说人们通过各种市场网络结成一个社会关系网络，当中流行的是一种文化权力形态，发挥着民间自治作用。比如华北地区的水会、庙会和家族网络等都可以起到民间自治的作用。杜赞奇突破了中国学者所说的地方士绅的社区自治权限，扩大到地方文化网络。然后，杜赞奇开始分析，伴随着现代民族国家的构建，国家政权开始向基层延伸，导致地方文化网络瓦解。他认为，现代化过程导致许多原来在村的地主乡绅纷纷离开农村，移到市镇里边，成为不在村的地主，追求现代文明生活。他们和乡村社会的联系日益减少，不会成为乡村社会的利益代言人。同时，国家现代化建设需要更大规模的税收和人员，因而只有通过保甲体系增加自己在乡村社会的代理人。这种现代文明的拉力和国家建设的压力，导致农村社区日益瓦解，农民的负担日益沉重。可是，因为国家的行政技术并没有实现现代化，依然采取传统的包税制，这就导致其基层代理人在完成国家以及各路军阀的层层摊派时，有了中间抽税的空间，进一步加大了国家建设的成本。所以，杜赞奇认为，总体上国家现代化建设从农民身上抽取的资源净收益出现了递减现象，导致基层政权的内卷化现象（杜赞奇，2010）。

（三）革命根据地时期形成的以群众动员为特征的社区治理传统

与民国时期的基层政权建设道路不同，中国共产党的革命道路走的则是一条农村包围城市的独特道路。其间经历了由城市暴动的冒进思路向农村革命根据地建设的痛苦转变。如果说井冈山模式处在一种转变期的话，那么到了延安之后，则标志着农村革命根据地的确立。延安道路的一个基本方针就是“民众参与、简政放权和社区自治”（马克·塞尔登，2002: 202），通过整风运动让革命队伍的思想更加统一，同时把各个工作组派到农村，深入农民群众中改造作风和学风，去组织群众，推行大生产运动和合作化运动。毛泽东在1943年的一次劳动英雄大会上提出，把群众力量组织起来，这是一个方针。这样，通过战争和革命过程形成的动员型领导方式被归结为群众路线（马克·塞尔登，2002: 203）。

通过各种运动，中国共产党更加深入基层农村社会，打破了农村社会原来的社会结构和伦理秩序，把一个日益瓦解和破碎的乡村社会重新整合、组织起来。土改运动是伴随着解放区的扩大而开展的一项农村社区重组运动。尽管在华北地区的农村社区已经没有多少大地主、大富豪，但是传统社会的伦理秩序是存在的。土改运动对于土地分配的意义远没有对于农民心态改造的意义突出。土改运动，不仅仅是一场翻身战（韩丁，1980），更重要的是让农民实现了“翻心”（李放春，2010）。通过土改运动过程的访苦和诉苦，农民改变了认识，由对旧地主、旧政权的认同，实现了憎恨地主、打倒国民党反动派的思想转变。同时，通过建立农会和基层党组织，中国共产党实现了对农村社会的重新组织。

（四）新中国成立后群众动员式社区治理模式的延续与变革

实际上，在革命战争年代形成的运动式动员和组织化动员、参与式动员等组织群众的方针一直延续到新中国成立之后的社会主义建设活动（孙立平，1999）。所有这些动员群众参加国家生产建设和政治运动的策略，成为新中国成立后中国共产党社会治理的核心方式。支撑这一组织化、运动式群众动员治理方针的是革命教化体制，为了革命理想和赶超战略，中国共产党需要以一种超凡的革命理想来教化群众和动员群众，打破常规，超常发展（冯仕政，2011）。

新中国成立后，组织化动员构成了中国社会治理的常态模式，通过集中分配的资源配置体制，中国共产党确立了高度组织化的社会结构。首先是城乡二元社会被户籍制度所分割，然后在农村社区确立了人民公社体制，在城市确立了单位制和街居制。实际上，不管是农村社区的人民公社体制，还是城市单位制和街居制，都是国家再分配体制的基层单元。所有社会成员都被分配到一个基层单位，围绕着上级政府部门分配的资源和布置的任务进行生产劳动，社会上缺乏自由流动的资源和机会。各个单位之间缺乏横向的联系，只有纵向的联系，整个社会组织高度严密而封闭（Shue, 1988）。然而，单位内部和基层社区的组织机制却又围绕着基层领袖形成了一种有组织的依附模式，在共产主义的革命体制内慢慢蜕变成领导派系之间的分裂和派系内部的庇护关系（华尔德，1996）。

为了对基层组织和社区单元的官僚化、堕落倾向进行修正，中央高层领导就需要不断地发动各种运动，来打破这种趋势。这甚至被看成是科层组织的内在固有的弊端。作为一种巨型科层组织，计划经济时期的中国基层社会不可避免地要陷入这个常规治理模式的退化过程。基层单位的退化必然导致革命领袖的理想和意志难以实现，所以理想主义革命领袖就必须通过非常规的手段，发动运动打破常规的权力结构，依靠群众，去冲破基层官僚的退化趋势。这样，在巨型科层组织内部，一个缺乏横向的权力结构分化和制衡的组织结构，就只能在常规化治理机制和运动式治理机制之间摇摆（周雪光，2012）。

（五）国家与社会关系调整中的社区治理模式变革

改革开放以来，中国的社会结构发生的一个明显的变化就是自由流动资源和机会的增多（孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华，1994:52～53），原来的总体性单位制组织模式发生分化，人们可以进行横向的联系，自由地参与市场交易和志愿活动。随着体制外增量资源的发展，到20世纪90年代末期，原来的国有集体单位也随着改革攻坚战而彻底被分化，由单位制转向社区制，是中国20世纪末期城市社会治理模式转变的一个首要特征（郭伟和，2012）。伴随着社区治理体制的兴起，民间社会组织发育，志愿活动活跃，通过社会组织提供志愿服务和活动也是中国社会治理方式发生转变的结构性特征之一（俞可平，2000）。总体上中国已经突破了国家对社会的总体性组织和动员模式，建立了一个“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新体制。

新的社会管理体制，其核心特征是突出了社会组织的协同作用和法治保障，这是我国改革开放40年发生的巨大变化。原来的社会组织基本上都是隶属党和政府的，国家和社会是一体化的。而随着市场经济发展的深入，不得不承认的一个事实是社会利益格局发生了分化，围绕着利益格局变动形成了多元社会组织要求自主地维护自己的权益、表达自己的诉求、协调利益矛盾的局面。这样，如果一切社会事务和问题都仍然由各级党和政府直接管理和面对，那么势必导致各项矛盾的焦点集中到党和政府那里。所以，彻底改变以消极稳定为核心的社会管理体制，在党委领导、政府负责下，发挥社会组织的协同作用，让公众通过民主法治的渠道来合理合法地表达诉求、维护权益，协调利益矛盾，才是实现社会公正、和谐的根本机制。

然而实际上，当前我国的具体治理手段和方法并没有体现出民主协商、法治保障的特征，而是日益走向了行政吸纳政治的技术化治理方向（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。这主要表现在如下几个方面。

首先，各级政府部门仍然没有改变自上而下的压力型体制，对上负责而不是对群众负责依然是各级政府的权力来源特征。但是上级政府对下级政府的管理由原来的政治和出勤考核转向了更为全面、细致的多重目标考核。这一行政技术的采用尽管提高了中国各级行政部门的效率，但是却导致地方各级政府进一步的相互竞争的锦标赛体制（周黎安，2008）。在地方政府的锦标赛体制下，地方政府的公共决策日益脱离群众的需求和呼声。

其次，国家财政支出的项目化运作，要求对各项专项资金进行绩效考核，提高项目的执行效果。项目制资金管理模式采取了西方新公共管理运动的措施，大大提高了资金的管理安全和效果，但是导致下级政府和基层预算执行单位更加没有自主权利。在一个缺乏地方和基层自主权限、主动性的公共资金管理体制下，项目的设计和执行逐渐成为投领导和专家所好的报告技术。

再次，上述两项治理技术导致现在的基层社区体制是高度行政化、缺乏自治属性的社区体制。社区组织的三驾马车——党组织、社区居委会、社区服务站其实都是围绕着街道办事处的行政任务而转动，居民参与的机会日益成为接受公共服务和参与社区娱乐的表演，真正涉及居民权益维护和诉求表达的事务缺乏社区参与的平台（杨敏，2007）。

最后，中国新生的民间志愿团体和社会工作体系，由于缺乏自筹资金和自主服务的能力，基本上依附于地方政府专项资金的项目化运作的购买服务体制。尽管政府购买服务为新生的民间社会组织和社会工作服务提供了基本的生存援助，但是购买服务的考核机制和指标体系也基本上限制了民间志愿组织和专业社会工作的自主判断能力和解决社会问题的灵活性。再加上中国特有的权力寻租现象导致民间志愿组织和社会工作服务体系出现了权力-资本主导、专业价值和权威弱化的趋势。

总之，改革开放以来，中国已经出现了国家与社会的分化趋势，而且国家的治理手段也由原来的群众动员模式转向了各种技术化的治理模式。然而，这个转变趋势一方面伴随着国家运动式治理的调节，另一方面导致新生的社区空间和民间社会组织对行政体系过度依附，失去了公共服务的伙伴关系中平等、协商和共治的基本品质。

三 中西方社区治理演变过程的共同趋势

从上述我们回顾的中西方国家与社区治理的历史演变过程，我们可以从如下五个方面进行归纳，得出一些共同趋势。

（一）国家与社会关系的转变趋势

由传统治理模式向现代治理模式的转变过程，都是传统社区自治被现代国家建设打破和重组，吸纳到现代民族国家体系的过程。然而，国家对现代社会的管理已经不完全是控制国民成员，构建一个超级国家体系，去追赶发展目标，而是实现国家和社会的适当分化。根据马克思主义原理，只有消灭了阶级社会，消灭了生产资料私有制和自由市场经济，才能共同消灭与之对应的市民社会和政治国家（俞可平，1993）。在社会主义初级阶段，大力发展非国有经济和实行市场调节，仍然是社会主义经济体系改革的基本方向，所以承认国家和社会利益的分化，承认社会阶层之间的利益分化是客观现实。国家与社会的适当分化意味着，要允许基层社区和民间社会组织能够自我组织、自我治理，这是整个国家治理的基础。国家治理是对基层社区和民间社会自我组织和治理的二次调节和引导，而不是通过各种手段和技术直接控制它们。

（二）国家权力配置方式和实践技术的转变趋势

传统社会的国家权力主要是一种专制权力，同时辅以教化权力，其目的是维护君主的统治权威。现代国家的基础性行政权力技术比较发达，对社会成员的反思监控能力更强，这样就提高了现代国家的治理能力。但是，现代国家关心的目标不再是领土范围内对臣民的汲取利益的最大化，而是促进领土范围的国民利益最大化。这是国家理性的一种转变，一切围绕着社会利益的增长，而不是国家财政利益的增长。这就要求正确处理国家财政和国民经济的比例关系，以及国家财政中公共服务支出的合理比例问题。在此基础上，国家的现代治理手段首先是通过各种专业知识和技术来培养和规训社会主体，其次是通过宏观的调控手段来保证人口流动的安全和福利的增长，最后才是通过司法惩戒手段来保护社会免受危害（米歇尔·福柯，2010）。

（三）社区组织模式的转变趋势

国家行政力量和专业技术力量只能导致个人主义的理性行为。然而，各种精致的个人主义，不管是功利性个人主义，还是表演性个人主义都只能导致个人发展，而不能导致社会的安全与繁荣（罗伯特·N．贝拉等，2011）。因此，尽管传统的地理社区组织已经瓦解，依靠传统的威权性社区组织已经难以起到整合社区成员、促进社区和谐稳定的作用。取而代之的是各种通过志愿结合和社会交往而组成的社会团体，这些社会团体以社会资本的形式来复兴公共精神。如果没有志愿结社和公共精神，就无法对抗各种精致的个人主义发展趋势，也就是无法构建真正的社会安全机制。地理社区瓦解之后，不是用行政化机构取而代之，而是努力发展各种志愿结合的社团来集体讨论和民主协商社区公共事务，这应该是当代社区治理的核心特征。

（四）社区公共事务的决策实施方式的转变

传统社会的社区公共事务主要由一些长老和神职人员围绕着特定的仪式和习俗来进行决策和管理。尽管这种公共决策机制蕴含着极大的权力不平等关系，甚至是社会排斥机制，但是它却构建出人与人的庇护机制和生存伦理，从而保证所有社区成员的存活。现代国家打破了传统社区机制之后，要么是把居民重新组织到国家体系之中，由国家来制定社区公共事务的决策制度；要么允许社区居民志愿结社和公共参与，以此来维护社区公共利益。随着国家全能主义的神话破灭，社区居民自觉自愿参与社区公共事务的协商讨论成为一种必然的选择。但是，如何解决集体行动中的搭便车问题，鼓励社区居民培养和学习志愿参与和集体协商，成为现代社区自治和发展的核心问题（埃莉诺·奥斯特罗姆，2012）。

（五）社区居民主体性的重塑和参与方式的转变

传统社会的社区居民是嵌在一种社区文化伦理体系或者文化网络之中的，他们在这个文化体系下，谋取生计、协调矛盾和建立声望（卡尔·波兰尼，2007）。相应地，传统社会的社区居民独立自主的程度比较低，甚至可以说是一种集体主义导向的，或者说嵌在社区共同体之中，缺乏个体独立和自主。然而，现代化发展的后果就是打破了地方社区认同，构建了民族主义认同和个体身份认同。民族主义认同因其过于抽象和宏大，对社区居民日常生活并无多大影响，然而个体化的身份认同却导致社区居民日益脱离社区公共事务，走向了个人主义。所以，如何塑造新的社区成员资格身份认同、对抗个人主义发展趋势是培养社区公共参与精神的基础。实际上，在自由市场经济条件下，对社区居民集体成员资格的培养，既不在于空洞的国家建设目标，也不在于空洞的道德说教，关键是要赋予居民参与身边公共事务的权利和机会，让他们体会到一种集体参与的效能感，这样才能逐步提升社区居民的集体参与意识和能力，并逐步培育社区集体力量（community empowerment）（Lee, 1994）。