2.1 国家间政治意愿
有几个因素可用来增强国家间在跨界河流流域合作的政治意愿。下面通过几个实例来说明国家间开展水资源管理合作的各种驱动力。
2.1.1 特定挑战和共同目标
■ 由几个沿岸国在特定地区共同实施的研究或项目（例如：莱茵河或刚果河的航运；瓜迪亚纳河流域湿地和生态利益的维持和保护研究），能够促进流域层面的跨界合作。
实例1：瓜迪亚纳河流域的综合和参与式方法
瓜迪亚纳河流域位于伊比利亚半岛的西部和南部，流域面积67147km2，属地中海大陆性气候，水资源可利用量时间分布极不均匀。除葡萄牙管辖区外还涉及西班牙的三个自治区（安达卢西亚、卡斯蒂利亚和埃斯特雷马杜拉），并拥有维持高环境价值湿地的重要生态区域。
根据《阿尔布费拉协定》，西班牙和葡萄牙联合开展了大量的活动和研究。关于官方参与水文计划的进程，西班牙部分始于2011年5月，葡萄牙地区始于2011年7月。
然而，关于技术信息的活动从2007年就开始通过会议、公众意识宣传和持续进行的协调对话进行了推动。在共享水域的划界、分类、生态状况及相关压力、保护区、监测网络、流域管理规划的措施计划及环境目标等跨境合作方面取得了进展，并签署了重要协议。作为《阿尔布费拉协定》的部分内容，2007—2011年期间除了召开了7次瓜迪亚纳流域专门会议外，还举行了几次欧盟《水框架指令》工作组会议。
除了这些联合活动，西班牙—葡萄牙2007—2013年跨界合作计划（欧盟团结基金共同资助）还包含了与Alqueva水库（位于葡萄牙境内，但靠近西班牙边界）环境和休闲划船等有关的活动。一些环保措施能够促进流域内城市的经济发展，并通过植树造林、生态修复和建设生态走廊或能提升景观和旅游价值的休闲长廊，改善瓜迪亚纳流域生态状况。
更多信息请参考：www.chguadiana.es；
www.arhalentejo.pt/index.php? option=com_content&view=article&id=186
■ 国际协会能够促进国家间增强在同一流域开展合作的政治意愿，这通常围绕该协会所强调的特定问题，如普雷斯帕湖实例所示。
实例2：普雷斯帕湖三方合作
普雷斯帕湖坐落在阿尔巴尼亚、希腊和前南斯拉夫马其顿共和国之间。这是一个具有独特自然和人文美景的地区。2000年2月2日，阿尔巴尼亚、希腊和前南斯拉夫马其顿共和国总理签署了保护普雷斯帕公园的共同宣言，提出了下述最终目标：
■ 通过保护普雷斯帕湖的自然和文化价值，可持续利用其资源，提高普雷斯帕湖居民的生活标准；
■ 三国间的和平与合作。
在《国际重要湿地公约》（《拉姆萨湿地公约》），特别是水禽栖息地及其地中海湿地倡议的支持下，普雷斯帕公园三方协调委员会（PPCC）于2001年成立。联合活动包括制定保护和开发该地区的战略行动计划，为制定和提交全球环境基金（GEF）普雷斯帕公园项目建议书作出贡献，该建议书已于2005年获GEF秘书处批准。
在实施“阿尔巴尼亚、前南斯拉夫马其顿共和国和希腊普雷斯帕湖生态系统综合管理”项目的过程中，三方继续进行合作，开展了许多活动，制定了各种规划文件。
2010年，三国环境部长和欧盟环境专员签署了《保护和可持续开发普雷斯帕公园的协定》，确定了跨界合作的具体原则和机制。
■ 增强开展跨界水合作的政治意愿需要在协议中规定清晰和明确的行动目标。
实例3：大湖—圣劳伦斯河地区水资源组织
通过大湖—圣劳伦斯河地区水资源组织，大湖地区的伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州和威斯康星州的州长以及安大略省和魁北克省的省长牵头保护世界上最大的地表淡水资源——大湖—圣劳伦斯河流域。通过签署《大湖—圣劳伦斯河流域可持续水资源协定》（简称《协定》），他们于2005年12月13日建立了地区水资源组织，同时《大湖—圣劳伦斯河流域水资源协议》（简称《协议》）也获得通过。
《协定》的目标包括：
■ 共同保护、保存和恢复流域水资源；
■ 促进全流域水资源管理的合作；
■ 推动缔约方的合作；
■ 建立水资源管理方面的合作安排；
■ 维持州和省在流域内的权威；
■ 促进数据交换，强化信息的科学性，参与取水及损耗潜在影响的磋商；
■ 防止取水及损耗造成重大不利影响；
■ 促进采用适应性管理方法，以保护和管理流域水资源。
在美国，《协议》经8个州立法机构和国会批准，总统签字后于2008年成为法律。根据加拿大宪法，各省在其管辖权内签署的协议不需要联邦的批准。2006年11月30日，魁北克省国民议会批准了《协定》，2007年6月4日，安大略省议会批准了《协定》。
2.1.2 区域动力和共同体组织
■ 欧盟《水框架指令》（EU WFD）、南部非洲发展共同体（SADC）《关于共享水道的修订议定书》，作为两个区域性框架的实例，提供了跨界水资源管理的平台。下面对每个实例进行更深入的探讨。
欧盟《水框架指令》鼓励同一流域的沿岸国寻求对话，制定流域政策。WFD方法是基于对流域进行分类和报告的方法，包括描述初始状况、压力和影响、国内和国际流域层面综合管理的特征，制定可衡量的目标及实现目标的严格时间，起草流域管理规划和制定措施计划，使用信息系统、报告和监测、经济分析及公众参与等方法。
■ 适用于欧盟成员国的《水框架指令》对邻近欧盟的国家也发挥了作用，尤其是与欧盟成员国存在共享水的国家。尽管实践中受到一些限制（数据获取、资金筹集等），区域框架仍然能够给予合作一种政治推动力，引导项目的实施，同样有利于非欧盟成员国。
实例4：关于《多瑙河总体报告》的合作
自2000年以来，欧盟《水框架指令》（EU WFD）已成为规范欧盟成员国水资源管理的基本法律文件。因为欧盟《水框架指令》规定“如果一个国际河流流域区超过欧共体边界，成员国应努力制定一个单一的流域管理规划”，共享多瑙河流域的欧盟成员国与其他《多瑙河保护公约》的缔约国一致同意，指定多瑙河保护国际委员会（ICPDR）作为制定该规划的协调机构。
《多瑙河保护公约》于1994年6月29日在索非亚签署，1998年10月生效。在多瑙河流域内的面积超过2000km2的所有国家（8个欧盟成员国、1个申请加盟国、5个非欧盟成员国）及欧洲委员会都是《多瑙河保护公约》的缔约方。
乌克兰、摩尔多瓦、波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚不是欧盟成员国，但作为ICPDR的成员国，已同意参与多瑙河流域分析（DRBA）的准备工作。
尽管非欧盟成员国不能保证所有数据的收集和加工，但他们可以在多方面从该过程中显著获益。首先，ICPDR和其他捐助方给予开展多瑙河流域分析所必需的项目资金支持。其次，非欧盟成员国逐渐熟悉欧盟的新法规。最后，该过程促进了来自其他国家的水资源管理专家之间的交流。另一个重要获益是能够详细了解在塞尔维亚实施欧盟《水框架指令》的各种影响（尤其是财政方面）。
■ 政治意愿的形成也可产生于区域经济共同体的行动，正如联合国欧洲经济委员会（UNECE）实例所示。UNECE倡议进行流域评价，要求相关国家管理部门进行深入的合作。此项倡议激励了各国政府改进国家监测系统，更好地与邻国的监测系统相协调。除了南部非洲和南部非洲发展共同体（SADC）的实例，还有西非的西非国家经济共同体（ECOWAS）实例。
实例5：新的评价促进了泛欧洲地区的跨界合作及共享水资源状况的改善
2011年9月21日在哈萨克斯坦阿斯塔纳召开的第七次“欧洲环境部长会议”发布了第二次跨界河流、湖泊和地下水评价报告。该报告是对联合国欧洲经济委员会（UNECE）地区内跨界水状况的最全面的概述。评价工作是在《跨界水道和国际湖泊保护与利用公约》缔约方会议的支持下开展的，有近50个国家的水资源和/或环境部门密切合作，并有超过250多名专家的参与。准备过程包括使用数据表收集数据，组织五个次区域研讨会支持沿岸国之间的交流和合作。
流域委员会在提供信息方面也发挥了重要作用。评价结果表明，由于努力保护水资源和环境，泛欧洲地区大部分的跨界水资源状况得到了改善。然而，由于各种原因，跨界水资源仍然面临着较大的压力，包括：管理薄弱、污染、过度开采、不可持续的生产和消费模式、水文形态压力、基础设施投资不足、用水效率低下，不同沿岸国之间各种用水竞争也是一个挑战。气候变化的影响将进一步加剧该问题。
英文和俄文版的完整报告和摘要可查阅网站：
实例6：西非国家经济共同体地区水资源协调处
西非国家经济共同体（ECOWAS）的15个国家在水资源方面相互高度依存。在该地区有25条共享的河流流域，其中6条由具体的机构管理：冈比亚河、莫诺河、尼日尔河、塞内加尔河和沃尔特河。2001年，各国元首发起了一个关于水资源的常设对话框架。
经西非国家经济共同体“农业、水资源和环境”专员授权，位于瓦加杜古的水资源协调处（WRCU）自2004年以来负责该对话机制。
在积极参与启动国家水资源综合管理（IWRW）计划后，水资源协调处开始广泛关注跨界管理，如促进建立了沃尔特河流域管理局，目前正在支持建立另外三个跨界管理局：①Bia-Comoé-Tano；②Mono；③Cavaly-Cestòs-Sassandra（见图）。
2008年，萨赫勒地区防治干旱政府间委员会（CILSS）和西非经济货币联盟（UEMOA）通过了区域水资源政策，表达了履行义务的强大政治意愿。该意愿通过超国家原则得以强化，使得西非国家经济共同体的指令能够直接在国家层面得以施行。为加强其宣传能力，水资源协调处于2012年开始负责非洲水利部长理事会（AMCOW）西非秘书处工作。
2.1.3 逐步扩大
■ 在其他一些情形下，合作扩大到全流域前，在一个大型跨界流域的部分区域或子流域采取地方层面的政治方法，也许是开始合作的比较容易的途径。
实例7：锡尔河小型跨界支流跨境合作的实施
在中亚费尔干纳河谷，由于塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦之间的边界划分，在这里有许多流向锡尔河干流的小型跨界支流。在几个因素共同作用下（例如灌溉计划的扩大、地方层面的机构空缺、人口增长等），该地区小型跨界支流的冲突风险不断升高。在这种背景下，由瑞士发展合作署（SDC）资助的费尔干纳河谷水资源综合管理项目在费尔干纳河谷两个小型跨界支流进行了基层跨界组织试点。
该项目由国际水资源管理研究所（IWMI）和国家间水合作委员会（ICWC）科学信息中心合作，从2002年开始实施。其目的是通过水资源综合管理（IWRM）驱动管理体制改变，改善费尔干纳河谷水资源的管理。在主要试点区成功应用水资源综合管理方法后，该项目在2007年通过改革两个试点小型跨界支流（Shahimardansai河和Khojabakirgansai河，见图）的体制机构扩大了范围。总体而言，经调整适应当地条件后，水资源综合管理方法的目标确定为：
■ 促进流域用水者联盟的建立；
■ 根据水文边界对已运行的水管理机构进行调整；
■ 通过建立一个系统水资源委员会，确定国家间联合治理安排。
■ 类似地，同一个流域国家间合作的政治意愿可能是逐渐增强的。起初，合作可能仅限于被某一需要解决的问题严重影响的部分河段，然后，通过利用类似举措，将合作扩展到整个流域。莱茵河流域合作的实例就采用了这样的方法，其趋势是在国家立法的基础上建立超国家的跨境合作制度。
实例8：莱茵河流域合作
莱茵河流域合作是一个很好的实例，展示了最初仅限于干流的合作能够扩展到整个流域：老版和新版《莱茵河保护公约》除了在严重影响河流的防洪和排污方面外，仅限于河流本身，不涉及支流。
因此，仅有位于莱茵河干流的国家成为《莱茵河保护公约》的缔约方。而且，出于《莱茵河保护公约》的目的，莱茵河的上游边界被定义为下塞湖（Untersee）湖口（沙士豪森瀑布，Schaffhausen），这就从《莱茵河保护公约》的地理范围上排除了更多的上游地区。
欧盟《水框架指令》于2000年生效后，在整个流域进行合作就很有必要了，即要包括莱茵河所有支流、地下水和近海水域。现行的《莱茵河保护公约》尚未修订，但是建立了与该公约执行机制平行并列的非正式机制，即协调委员会来实施欧盟《水框架指令》。
在这个新机制中，共享莱茵河流域的非《莱茵河保护公约》缔约方开展了合作，包括奥地利、意大利、列支敦士登和比利时瓦隆地区。瑞士作为非欧盟国家，不受欧盟《水框架指令》约束，但也在该新机制下开展合作。
同时，经过若干年的并行运作后，两套运行机制已经合并。现在绝大多数问题都是一起讨论，而不再关注于哪个问题应该由哪个机制来处理。当然，有些问题仅涉及《莱茵河保护公约》或是欧盟《水框架指令》；然而，更多的问题可能是重叠或者交叉的。为执行欧盟《水框架指令》，在一个已有的国际机制上建立合作具有绝对的优势，而不必白手起家。
实例9：捷克共和国水资源管理的国际合作
捷克共和国是个典型的内陆国家，几乎所有的河流和小溪都流向邻国的领土（奥地利、德国、波兰和斯洛伐克）。
有三个重要的国际河流流域跨越捷克共和国领土：易北河、奥德河和多瑙河。易北河是与德国共享，最终流入北海。奥德河是与德国和波兰共享，最终汇入波罗的海。多瑙河流经19个国家，最终流入黑海，包括捷克共和国在内的14个国家是《多瑙河保护公约》的缔约方。
对捷克共和国而言，开展水资源管理和保护的国际合作很显然是非常重要的。
捷克共和国水资源管理和保护的国际合作包括三个层次：
（1）联合国欧洲经济委员会（UNECE）下的合作；
（2）保护国际河流流域的合作；
（3）与奥地利、德国、波兰和斯洛伐克开展的水资源管理双边合作。
多边和双边条约与联合国欧洲经济委员会《水公约》有类似的目标，但合作的程度和细节更具体。因此，捷克共和国主要通过更局部层面上的国际法律文件来执行联合国欧洲经济委员会《水公约》。
■ 当制定综合的跨界流域政策时，国际协议中达成的关于跨界水资源的规则必须按国际法遵守；如果难以或者不可能遵守，则有进行报告和审查遵守情况的机制。最后，水冲突恰恰也可以成为国家间加强合作的驱动力。
实例10：蓝色和平——中东水安全
所有中东国家都面临着严重的水资源短缺问题，加上气候变化导致的水资源缺乏，可能会使冲突和政治动乱形势进一步恶化。土耳其、叙利亚、伊拉克、黎巴嫩和约旦的河流流量在1960—2010年间减少了50%～90%。
应该地区国家政治领导人的要求，瑞士和瑞典联合资助了“中东水安全”项目，通过制定地区可持续的水资源管理协作方法来应对严峻的水安全挑战。
中东水安全项目的主要成果报告见2011年2月出版的《蓝色和平：重新思考中东水资源》一书。
该报告分析了中东7个国家目前和未来的水安全形势（以色列、巴勒斯坦地区、约旦、黎巴嫩、叙利亚、伊拉克和土耳其）。“蓝色和平”提出了一种创新的方法，使政治领导人、公众和媒体都能参与到发展和完善地区水资源可持续管理的协作中来。其探索了一条地区政治和外交团体开展水资源合作的演进路径，为解决旷日持久的涉水冲突创造了新机会。