第一章 应急预案管理
第一节 应急预案概述
应急预案管理是各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。加强应急预案管理工作，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。《中华人民共和国安全生产法》颁布实施以来，我国加强了安全生产领域的应急救援、应急管理的机制和法制建设，初步形成了应急预案体系，制订了应急救援规划，组建了国家安全生产应急救援指挥中心，应急管理工作不断向前推进，形成了应急管理的“一案三制”体系。
“一案”为国家突发公共事件应急预案体系；“三制”为体制、机制、法制，即要建立健全应急工作的管理体制、运行机制和相关法律制度。在应急管理体制方面，主要是要建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；在运行机制方面，主要是建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；在法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。
我国应急预案管理经历不断丰富、完善、发展的阶段。
2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》；同年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。
2003年10月，党的十六届三中全会提出，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。
2004年5月，国务院办公厅将《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案。
2004年9月，党的十六届四中全会进一步明确提出：要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。按照党中央、国务院的决策部署，全国的突发公共事件应急预案编制工作有条不紊地展开：国务院在安排2004年工作时，把加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务做出了部署。
2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。
2005年4月，国务院做出关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定；同年5—6月，国务院印发4大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。
2005年7月下旬，国务院召开全国应急管理工作会议，加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。这标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。
2006年1月6日，国务院授权新华社全文播发了《国家自然灾害救助应急预案》。
2006年1月8日，国务院授权新华社全文播发了《国家突发公共事件总体应急预案》；总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
2006年1月10日起，国务院授权新华社陆续摘要播发5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案和9件事故灾难类突发公共事件专项应急预案。
按国务院的总体部署和要求，国家安全生产监督管理总局负责起草了《国家安全生产事故灾难应急预案》，经国务院批准，国务院办公厅颁布实施。2006年1月23日新华社发布《国家安全生产事故灾难应急预案》。2006年6月15日，新华社发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）。
2006年8月31日在北京召开全国安全生产应急管理工作会议。
2006年9月19日国家安全生产监督管理总局发布《关于加强安全生产应急管理工作的意见》（安监总应急〔2006〕196号）。
2007年2月28日国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于加强企业应急管理工作意见的通知（国办发〔2007〕13号）。
2007年4月9日国务院发布《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号），执行日期2007年6月1日。
2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，《中华人民共和国突发事件应对法》（第六十九号主席令），自2007年11月1日起施行。
2007年9月27日第一届中国国际安全生产应急管理和应急救援论坛在北京召开。
2010年7月《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）要求企业应急预案要与当地政府应急预案保持衔接，并定期进行演练。赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情时第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。因撤离不及时导致人身伤亡事故的，要从重追究相关人员的法律责任。
2010年11月《国务院安委会办公室关于贯彻落实国务院〔通知〕精神 进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》（安委办〔2010〕25号）对加快建设更加高效的安全生产应急救援体系，提出国家矿山应急救援队依托黑龙江鹤岗、山西大同、河北开滦、安徽淮南、河南平顶山、四川芙蓉、甘肃靖远等7个国家矿山应急救援队，力争到2011年年底前全部建成；依托现有国家石化、石油企业的应急救援队，建设6个国家危险化学品应急救援队、14个区域危险化学品应急救援队、7个区域油气田应急救援队和1个危险化学品应急救援技术咨询中心。企业要全面建立健全安全生产动态监控及预报预警机制，做好安全生产事故防范和预报预警工作，做到早防御、早响应、早处置。
我国经济建设步入工业化进程，不可避免会发生经济快速发展与安全生产基础薄弱的矛盾，并处于安全生产事故的“易发期”。近年来，国家高度重视和进一步加强了对安全生产应急预案管理，不断进行完善应急预案的管理水平。
2015年2月《企业安全生产应急管理九条规定》（安监总局令第74号）对企业做好应急管理工作提出九条规定。
2015年7月《关于进一步加强安全生产应急预案管理的通知》（安委办〔2015〕11号）文件要求各地区、各有关部门和生产经营单位要进一步加强应急预案工作的组织领导，坚持以习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志系列重要讲话和指示批示精神为指导，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，强化红线意识，坚持问题导向，树立“预案不完善就是隐患、培训不到位就是隐患、演练不到位就是隐患”的理念，落实责任、深化管理、加强执法，通过强化风险评估、预案修订、培训演练、监督检查等工作，深入开展应急预案优化工作，推动应急预案专业化、简明化、卡片化，完善体系、提升质量，实现应急预案科学、易记、好用。
2015年11月《国务院办公厅关于印发国家大面积停电事件应急预案的通知》（国办函〔2015〕134号）文件，对大面积停电事件应急预案按照事件严重性和受影响程度分为特别重大、重大、较大和一般等四级。同时，提出坚持“统一领导、综合协调，属地为主、分工负责，保障民生、维护安全，全社会共同参与”原则。明确地方人民政府及其有关部门、能源局相关派出机构、电力企业、重要电力用户的职责分工和相关预案开展处置工作。
2016年3月《国务院国家自然灾害救助应急预案》（国办函〔2016〕25号）对建立健全应对突发重大自然灾害救助体系和运行机制，规范应急救助行为，提高应急救助能力等提出要求。
2016年5月财政部国家安全生产监督管理总局《安全生产预防及应急专项资金管理办法》（财建〔2016〕280号）明确安全生产预防及应急专项资金为中央财政通过一般公共预算和国有资本经营预算安排，专门用于支持全国性的安全生产预防工作和国家级安全生产应急能力建设等方面的资金。
2016年6月修订后的《生产安全事故应急预案管理办法》（安监总局令第88号）自2016年7月1日起施行，新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》重点强化部门监管责任和企业主体责任的落实，规范了应急预案编制程序，严格了应急预案动态管理，对提高应急预案的针对性和实用性，充分发挥应急预案核心作用具有重要指导意义。
2016年8月《关于加强安全生产应急管理执法检查工作的意见》（安监总厅应急〔2016〕74号）明确对安全生产应急管理执法检查对象、主要内容、实施主体、检查方式等基本要素和执法检查组织实施要求等责任，同时，制定了《安全生产应急管理执法检查清单》。
2016年8月《2016年度省级政府安全生产工作考核细则》（安委〔2016〕8号）将健全省、市、县安全生产应急救援管理体系；制定实施矿山、危险化学品、油气输送管道等专业化应急救援队伍和基地建设规划；建立应急物资储备制度；完善安全生产应急预案，实现政府和企业间预案的有效衔接；建立应急处置评估和专家技术支撑制度等内容纳入考核主要内容。