第二节 政府公务人员依法行政意识和能力的现状

当下，我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况、新问题层出不穷。在这种背景下，只有准确把握我国政府公务人员依法行政意识和能力的现状，才能有的放矢地为提高政府公务人员依法行政意识和能力采取切实可行的措施，才能保证全面推进依法行政、建设法治政府工作的顺利进行。

一、政府公务人员对依法行政的认知

政府公务人员对依法行政认知水平的高低直接影响到其依法行政的意识和能力的提高，同时也影响全面推进依法行政的进程。我们选取湖北、宁夏两地的调研情况作分析，反映政府公务人员对依法行政的认知。湖北行政学院课题组采取收集资料、召开座谈会和问卷调查等方式对500多名来自全省各地的科级以上公务人员进行了调研。调查内容涉及政府及其公务人员在依法行政中存在的问题，行政执法人员自身素质及对依法行政的心理、态度、观念和法律素养等方面，并在调查研究的基础上，提出进一步推进依法行政的若干建议。宁夏行政学院课题组以发放问卷、调研、座谈等方式，选取宁夏全区五个地级市的各级公务人员作为调查对象，对政府公务人员依法行政的认知现状进行调研。调研虽然仅在湖北、宁夏两地针对政府公务人员群体进行，但选取的对象有一定的代表性，从侧面可以反映湖北、宁夏，乃至全国的政府公务人员对依法行政的认知。

（一）多数公务人员能够掌握法治的内涵

调查显示，52.4%的被调查者选择了“法治的含义是多层次的，包括法律至上、良法之治、人权保障、司法公正等”，29.1%的被调查者选择“遵守法律，依法办事”，13.2%的被调查者选择了“国家机关及其官员用法律手段管理各项事务”，只有5.3%的被调查者选择“法治即法制”。由此表明，经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，对法治的认识也日趋理性。

（二）多数公务人员对依法行政的意义和目的有正确认识

“徒法不足以自行”，法治贵在法律的实现。我国绝大部分法律由行政机关执行，行政行为一般直接影响公民、法人或其他组织的权益。行政机关拥有大量的自由裁量权，致使对行政行为的监督难度增大。因此，依法行政是依法治国的关键和难点。调查显示，有97.65%的被调查者认为“依法行政是依法治国的核心环节”，有73.3%的被调查者认为依法行政的出发点和归宿应该是“维护公民、法人和其他组织的合法权益。”

（三）多数公务人员能够理解依法行政的基本要求

《依法行政纲要》对依法行政的基本要求作了明确规定，多数公务人员对基本要求的内涵有明确的认识。有63.38%的被调查者认为“没有法律法规或规章的规定，行政机关不能作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”，有89.2%的被调查者认为依法行政的“法”应当包括法的精神。但有32.86%的被调查者认为没有法律法规或规章的规定，行政机关也能够作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定，则反映出“人治”观念仍影响着少数公务人员的思维。

（四）普遍知道行政程序的最基本要求

《依法行政纲要》指出：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”有99.53%的被调查者认为，“行政机关在执法过程中应当告诉相对人享有陈述、申辩、申请举行听证等项权利”，只有0.47%的被调查者认为“不应当”，则反映出公务人员普遍知晓行政程序的最基本要求。

由此可见，各级领导干部日趋认同“依法治国”和“依法行政”这一根本理念，具备了一定的法治思维并形成了相应的法治能力，彰显出应有的法律素质。

（五）对依法行政的现状和发展的基本评价

1．明确肯定依法行政的进展和成绩

有88%的被调查者认为我国依法行政“取得了不少成绩，也存在一些问题”，有9%的被调查者认为目前依法行政才“刚刚开始起步”，还有3%的被调查者认为“说不清楚”。

2．对依法行政的发展有信心也有担心

有86%的被调查者对建设法治政府的前景表示“有信心也有担心”，有5%的被调查者表示缺乏信心，有7%的被调查者则“说不清楚”，还有2%的被调查者认为很有信心。

3．对当前违法行政程度的评价差异较大

有56%的被调查者认为当前违法行政的程度“较严重，难以容忍”，有43%的被调查者则表示“正常程度，可以容忍”，还有1%的被调查者认为“较少发生，较满意”。

（六）对依法行政中存在的问题有明确判断

1．认为政府立法内容不均衡，质量不高

对现行法律，有23.46%的被调查者认为缺乏有关社会管理和公共服务的内容，而且政府立法质量也不高。有39.23%的被调查者认为，政府立法存在立法部门化、部门利益化、利益法制化的现象，分别有42.12%和24.91%的被调查者认为立法过程中民主参与程度低、立法信息透明度不高，使现有行政法律的内容不够均衡和完善。

2．认为行政执法状况不理想

分别有57.99%和10.50%的被调查者认为行政执法状况“一般”和“差”，只有3.20%和28.31%的被调查者认为“好”和“较好”，有59.6%的被调查者认为我国行政管理体制存在政府职能的“越位”“错位”和“缺位”，23.20%的被调查者认为“行政机构、职能和编制没有实现法治化”。35.93%的被调查者认为“行政执法责任追究机制不健全”，25.9%的被调查者认为“行政机关法定职权存在交叉甚至冲突，致使责任不清”，19.26%的人认为“外界的干预影响了责任追究”。因此，推进依法行政，理顺行政执法体制，规范政府执法行为是当务之急。

3．认为政府职能转变不到位

在政府职能定位方面，有66.27%的被调查者认为“政府应当更重视公共服务职能”，20.39%的被调查者认为“政府应当更加重视社会管理职能”。但是，有42%的被调查者认为“招商引资”是各级政府目前比较重视的工作，说明政府职能不到位、错位的现象依旧存在，政府职能还没有真正转到市场监管、经济调控、社会管理、公共服务和环境保护上来。

4．认为对行政权的制约和监督力度不够

在权力机关对行政权的监督制约方面，有12.68%的被调查者认为人大监督依法行政工作效果“好”，分别有62.91%和21.6%的被调查者认为“一般”“不好”；在行政机关接受司法监督的自觉性方面，只有8.75%的被调查者认为“好”，而认为“一般”和“不好”的分别占69.27%和21.56%；在内部监督上，认为审计监督不力，分别有37.78%、32.22%的被调查者认为，主要是“地方干预过多”和“审计机关缺乏独立性”造成的；在社会监督的效果方面，有59.15%的被调查者认为新闻舆论对行政权的监督效果“一般”，认为效果“好”的仅占25.35%。在谈及效果“一般”的原因时，分别有33.85%和33.46%的被调查者认为主要在于“对新闻自由和舆论监督设置了过多的限制”和“新闻舆论监督的法律地位不独立”影响的结果。由此可见，在依法行政过程中，对行政权的监督效果不理想。

二、政府公务人员依法行政意识和能力不足的表现

自依法行政、建设法治政府的目标提出以来，各级政府通过不懈努力，使行政管理行为逐步规范，政府公务人员的依法行政意识有所增强，依法行政能力和水平有所提高，但仍然存在着依法行政意识和能力不足的问题，其主要表现在四个方面。

（一）行政管理的观念和方式不能适应依法行政的要求

长期以来，政府公务人员习惯了用行政手段管理国家事务，在相当程度上把行政管理简单看作行使行政治理权，是“治事”“治民”，这种行政观念和认识导致在行政管理过程中的责任意识和权力制约观念淡薄。其主要表现在以下几方面。一是认为法律是管理的“工具”，加强法治就是加强管理，就是治理“老百姓”。二是习惯于以政策等老方法、老模式办事，而不是依法办事。三是对依法行政工作的定位不够准确。一些公务人员仍把依法行政工作当作局部性和阶段性的工作，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象依然存在。四是片面认为强调依法行政不利于经济的发展，会束缚人的手脚，认为严格依法律程序办事太麻烦，行政效率不高。甚至认为，加快经济发展才是硬道理，要提升GDP，就要敢于突破法律的条条框框，以致行政不作为、乱作为的现象屡禁不止。五是认为现在搞法治太难，缺乏基础条件，有畏难情绪。六是一些公务人员处理矛盾和问题习惯于凭经验，不懂得依法解决。七是在部门利益、地区利益或个人意志与依法办事发生矛盾时，不是依法决策，而是违法行事，甚至利用手中的权力干预正常的执法活动。八是把依法行政简单化，认为依法行政就是依章办理，遵守上级下达的有关红头文件就是依法行政，而不管所奉行的“章”、所遵守的“法”的等级、效力和内容如何。

（二）行政执法队伍综合素质和执法水平不高

少数政府公务人员和领导干部缺乏必备的法律知识，学法、用法的意识不浓，行政执法的水平和质量不高，甚至违法执法。一些执法人员不按法定程序执法，执法方式简单粗暴，出现了抢夺式执法、毁损式执法、隐蔽式执法、“钓鱼执法”等，使执法的社会效果大打折扣。

（三）大部分领导干部都存在“本领恐慌”

对如何评价国家工作人员运用法治思维和法治方式处理问题的能力，被调查者的总体评价趋于一致。64%的乡镇书记、72%的处级干部，73%的厅级干部认为“能力一般”。而且干部级别越高，危机意识越强，突出表现则在对突发事件的处理上。在当前社会转型期和矛盾凸显期，征地拆迁、城市管理、劳动就业、事故灾害等方面暴露出的社会矛盾，呈现出多发群发态势，容易演化为突发事件，使社会关注度极高。突发事件处置需要大规模、集中行使权力，既要坚持权力法定原则，又要避免公权力与私权利的短期激烈对抗；既要坚持效率原则，快速处理，又要避免出现“应急不顾一切，应急不惜一切”的现象；既要做到信息公开，又要避免侵犯隐私的现象。各级公务员虽然已具备了一定的法律知识，但相对于经济、金融等领域来说，法律知识的储备明显不足，运用法律武器解决复杂的社会矛盾还不能得心应手。

（四）遇到以权压法的情况时，领导干部依法办事的坚定性将大打折扣

调查显示，在遇到权势的压力时，较多的被调查者表示会坚持依法办事，但准备迎合领导意图或为了给领导个面子而办事时违心地打点折扣的占到了乡镇书记的26%、处级干部的28%、厅级干部的21%。

（五）少数领导干部在行政诉讼中的应诉能力不足

在“民告官”这个较为敏感的问题上，大多数领导干部已经具有了一种平等、平和的诉讼心理。当被问到“某公民将您所领导的行政机关起诉到法庭，法庭通知您到庭应诉，您采取什么态度”时，有80%的受调查者选择了“这很正常，该应诉就应诉”，14%的被调查者选择“让其他领导人员应诉”，4.6%的被调查者选择“找法官通融”，1.4%的被调查者表示“拒绝出庭应诉”。这说明少数领导干部还缺乏一种平等、平和的诉讼心理，受惧讼厌讼传统法律文化的影响，或是迷信权力，不重视法律。

（六）行政管理活动中有法不依、执法不严、违法不究的现象仍比较普遍

（1）表现为行政不作为形式的有法不依。行政不作为，即政府有关部门有依法主动实施或依公民、法人或其他组织申请实施行政行为的义务，且能够履行而未履行或者拖延履行的行为。它与滥用职权和渎职不同，行政不作为是不做或少做权限内该做的事，或推诿扯皮，或做表面文章，可以说行政不作为是有意识的、自觉的行为选择。这些行为导致的结果表面上看不如玩忽职守所造成的损失严重，也不会上级领导层和舆论界的关注，但它所带来的消极后果是相当严重的，某些时候这种行政不作为会给国家和人民造成惨重的损失。

（2）执法不严和违法不究也是当前依法行政中不可忽视的问题。其主要表现在两个方面：一方面是执法不到位，执法走样，失察失管的现象比较普遍；另一方面是执法行为不规范，随意性大，滥用权力，乱处罚，乱收费。有些公务人员不按法律程序行事，侵犯了公民的合法权益，比如，当前有些地方政府在征地过程中出现的干群矛盾激化问题，就是我们有些公务人员不遵循法定程序和法定标准执法引起的，这些问题严重影响了法律法规正确有效地实施，同时也有损法律的尊严和政府的形象。

三、提高政府公务人员依法行政意识和能力的障碍性因素

（一）文化因素

邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”“官本位”思想影响仍然很大。“官本位”思想即以官为本，官处于中心位置的思想。它作为中国几千年封建社会政治文化的产物，已根深蒂固。这种思想导致少数政府公务人员缺少公仆理念和服务意识，高高在上，脱离群众，法律意识淡薄，在行政过程中常带有明显的随意性和人治性，出现有法不依的现象。一些人只唯上，不唯实，只唯官，不唯民，不唯法。“官本位”导致公务人员只会依上级脸色行事，助长了官僚之习气。下属官员总是看着上级领导的脸色行事，战战兢兢，生怕得罪自己的领导，从而丢掉官帽，以致工作不敢坚持原则，尽力迎合领导。

（二）体制因素

现行依法行政体制不够完善，还不适应严格执法的客观要求。

1．行政执法权过于分散，多头执法现象严重

国务院关于集中处罚的通知下发以后，一些地方也进行了试点改革，但是并没有从根本上解决这个问题。一些地方仍然存在着“十几个大盖帽管一个破草帽”的现象。另外，行政执法过程中权责脱节的现象依然严重。在我国，政府公务人员行政执法的责任追究机制并没有完全建立起来。在实际的执法决策中，往往是领导者决策，但责任往往都不是领导者承担，而是由具体的执法人员承担。显然，这种有权无责、有责无权的现象不仅直接影响了行政执法的顺利进行，也影响了政府公务人员的执法水平。

2．依法行政保障机制不完善

行政执法机关是代表国家行使行政权力的，本应该吃“皇粮”，但从目前情况来看，有一些执法单位尤其是县、区一级设立的执法机构实行的是“自收自支”，罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩，多罚多收多得，少罚少收少得，这就势必造成有些单位为了自身的利益而乱收费、乱罚款，甚至有些单位完全靠罚款而生存。这是导致部分执法部门追逐部门和小团体利益的客观原因。

3．监督制约机制未能充分发挥效能

一是监督机制不健全。从现行法律制度来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督及行政审计监督和行政监察监督等，但却没有形成整体监督效能。同时，这些监督主要侧重于事后监督，只能是“亡羊补牢”式的监督，停留在“救火”的应急措施上，其“防微杜渐”的作用难以得到真正发挥，使其很难从源头上减少违法行政行为产生。二是行政监督缺乏权威。在实际工作中，有些政府和部门尚能足够重视和很好地落实监督措施，导致监督措施流于形式。对于违法执法行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而对实施违法行为负有责任特别是负有失职等主观过错责任的部门及其责任人员却很少受到相应的惩处。

（三）人员素质因素

政府管理领域广、人员多，队伍建设是长期性的工作。行政执法部门作为执法主体，部门的编制复杂，有行政编制、事业编制，还有企业编制；经费来源复杂，有财政核拨的、财政拨补的，还有自收自支的。执法机构编制和经费来源的复杂，造成进人渠道多，从而影响了整个执法队伍的素质。

（四）社会环境因素

受片面政绩观的影响，近年来，一些领导干部在追求政绩过程中，片面理解“政绩”，将政绩视为经济增长、等同于城市发展，尤其是等同于GDP增长，只注重GDP增长数字、招商引资的完成数额、财税报表的上缴数据等指标，轻视反映经济运行成本、经济结构优化的指标，而把教育、文化、卫生、环境、社会保障和社会治安等指标当成软指标。有的扭曲“发展是硬道理”的科学含义，错误地认为既然“不发展没道理”，那么只要是“发展”，即使是破坏性发展也要“发展”，从而不惜牺牲生态、破坏环境，甚至为了追求所谓的“发展”，不顾安全生产条件，疏于安全监管责任，致使矿难频发。有的为了追求GDP和财政收入的高速增长，置法律于不顾，不惜损害农民利益，以强占耕地、随意拆迁或强制拆迁的方式搞所谓“城镇化”“工业化”。