第二节 用途管制与农地保护

一、美国

美国的农地保护始于20世纪30年代。到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制。美国还采取推行建立植被、防护林、草地等生态保护缓冲带的做法，大大改善了农业生产环境，防止了水土流失。

二、英国

英国的土地用途管制制度的核心是土地开发许可制度。英国的土地开发许可制度规定：土地所有权人或土地开发者欲从事地中、地表、地下及地上建筑、土木工程、采矿或其他工程，或土地、建筑物任何使用作实质性改变的土地开发行为，均必须向地方规划机关申请开发许可；地方规划机关根据相关政策和对公共利益的影响程度决定是准许开发还是有限制条件的准许开发，或是不准许开发。这种先审查后开发的土地开发许可制度，是为了确保把开发建设活动对环境的影响降到最低，更加有效地利用土地资源。英国的城乡规划虽然也对不同地块进行功能分区，但是土地所有权人或土地开发者要改变土地的用途即使与发展计划不冲突，也必须得到规划机关的开发许可。另外还规定，土地开发者接到市镇村规划机关的开发许可后，必须在5年内着手开发，以确保规划的实施。例如某土地所有者要在一规划住宅区自己所有的土地上建一住宅，也必须取得规划机关的开发许可。英国的土地用途管制不是通过规划限制来实施的，而是通过是否授予开发者以发展权来进行管制的。另外，英国还在程序和权力上对农地转用地进行了限制，规划机关在审批开发申请时若是对农地的用途变更利用，应向农业部部长咨询，但农业部只是陈述其主张，不得有任何指示；因开发而损失过多农地的，环境大臣有权收回地方规划机关的申请核准权，以限制开发活动对农地的过度侵占。

三、日本

日本可以利用的土地中，私有土地占很高的比重。为了保护优良农地，日本对农地的购买转用都做出了严格的管制。一方面，依法划定农业振兴区域范围，在农业振兴区域范围内的优良农地不准任意转用；另一方面，凡进行以农地转用为目的的土地买卖，必须得到都道府县知事或农林水产大臣的许可。

日本的农地一般被分为一、二、三类，不同类别的土地有不同的限制规定，一类农地主要包括生产力高的农地以及公共投资进行土地改良、整理的农地和集团农地，此类农地除公共用途外不得转用。二类农地则是介于一、三类之间的农地，可有条件转用。应根据农业上的保全需要程度，一宗一宗地排定等级，低等级者可以转用。三类农地原则上可以转用，主要包括土地利用区划调整内的土地、上下水道等基础设施区内的农地、铁路及码头、轨道等交通设施需占用的农地、以及宅地占40%以上的街路围绕的区域的农地。

此外，根据农地所在的区域与都市规划范围关系不同又可分为市街化地区和市街化调整地两种。在都市计划法规定的市街化区域内的农地，如进行以转用为目的的买卖，必须先向地方的农业委员会申报，但不必得到许可。还规定规划的市街内的农地，则“与宅地同等课税”，以促进其转用，缓解城市用地的压力；而在规划划定的计划调整地范围内的农地转用则采取许可制度，须经许可才能转用，同时还规定，非农民不得取得转用以外的农地。另外，又根据农地转用面积分为2公顷以上与2公顷以下两种情形，2公顷以上的农地转用由当事人备齐所需文件直接向都道府县知事提出，但须与农业委员会联络商量。当事人在契约订立之前，应向地方农政局提出事前审查申请，由农政局和有关机关审查（主要是从农业上的重要性与事业的必要性进行考虑）做出是否允许转用的决定。