第三节 卫生法律救济

在卫生行政管理活动中，卫生行政机关或法律法规授权的组织采取的卫生行政行为可能会引起卫生行政管理相对人的不服，相对人就此行政行为要求法律救济，即卫生行政救济。当前，我国卫生行政救济的主要途径是卫生行政复议、卫生行政诉讼和卫生行政赔偿。

一、卫生行政复议

（一）卫生行政复议的概念和特征

卫生行政复议是指卫生行政机关在行使其卫生行政管理职权时与作为被管理对象的相对方发生争议，认为卫生行政执法机关的具体行政行为侵犯其合法权益，根据行政相对方依照法定条件和程序提出的申请，由上一级卫生行政机关或者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并做出决定的一种法律制度。卫生行政复议是国家的一项非常重要的行政救济制度，是解决行政争议案件的重要途径之一。

卫生行政复议除了具有行政性、职权性、程序性和救济性等一般特征外，还具有以下特征：

（1）卫生行政复议的双方主体是卫生行政机关和卫生行政管理相对人，卫生行政复议必须以卫生行政管理相对人的申请为前提。

（2）卫生行政复议是卫生行政机关内部的活动，是上级卫生行政机关对下级卫生行政机关的监督管理活动。

（3）卫生管理相对方提出复议申请只能是因不服行政机关的具体卫生行政行为而产生的，申请人只能是与具体卫生行政行为有利害关系的相对人。

（4）卫生行政复议是对原具体卫生行政行为进行审查，并做出裁决的新的具体行政行为，行政复议的结果以卫生行政机关的决定表现出来。

（5）卫生行政复议的依据具有多层次性、专业性。卫生行政复议机关在审查原具体卫生行政行为是否合法时，不仅要依据法律，还要依据有关卫生法规、规章以及上级卫生行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令等。同时由于卫生领域的专业技术性，要求卫生行政复议人员也要了解和掌握相关专业知识。

（二）卫生行政复议的原则

卫生行政复议的原则是指反映卫生行政复议性质的，对行政复议过程具有普遍意义的基本原则。它贯穿于行政复议的全过程，是卫生行政复议机关履行行政复议职责必须遵循的原则。根据《行政复议条例》的规定，卫生行政复议应遵循以下原则：

1．合法原则

这一原则要求卫生行政复议机关必须严格按照法律、法规规定的职责和权限对卫生行政管理相对人申请复议的具体卫生行政行为进行审查并做出行政复议的决定。具体指履行复议职责的主体及职权必须合法，具有承担卫生行政复议的法定资格；审理复议案件的依据必须合法；审理复议案件的程序必须合法，不能违反行政复议条例规定的步骤、形式和顺序。

2．公正、公开、及时、便民原则

（1）公正性。公正性是指卫生行政复议机关在行使行政复议权时要充分考虑双方主体的合法权益，不偏袒任何一方，严格依法办事。在卫生行政复议过程中，始终坚持申请人与被申请人依法平等参与的原则，任何一方在行政复议过程中都不应当享有法律、法规所未予规定的特权。

（2）公开性。公开性是指卫生行政复议活动应当公开进行。从案件的受理、审理到决定都应公开，使当事人充分了解行政复议活动的具体情况。

（3）及时性。卫生行政复议是卫生行政机关内部监督的一种方式，按现有的卫生法规的规定，并不是实体上的终局决定，还可能受到法院的司法审查（法律另行规定为最终裁决的除外）。因此，要求复议机关既要维持公正性，又要保证行政效率，在法定期限内迅速、公正、有效地完成复议工作。及时原则包括：①受理申请应当及时；②做出决定应当及时；③执行决定应当及时。

（4）便民性。便民性指复议机关应当尽可能为复议申请人提供便利条件，以保障其行使复议申请权，避免复议申请人耗费不必要的时间、费用和精力。

3．依法独立行使复议权原则

该原则是指国家卫生行政机关依法独立享有卫生行政复议权，不受任何机关、团体和个人的非法干涉。但其他国家政权机关可以对其行使复议权行为的合法性进行各种形式的监督。

4．一级复议原则

根据我国行政复议法的规定，除法律、法规另有规定的以外，行政复议实行一级复议制。即卫生行政管理相对人对卫生行政机关的具体卫生行政行为不服，可以向上一级卫生行政机关申请复议。复议机关所做出的复议决定为终局决定，复议决定书下达后，行政管理相对方不得再向复议机关的上级机关再申请复议，但可以依照法规的规定，向法院起诉。

5．不适用调解的原则

根据行政复议法的规定，复议机关审理复议案件，不适用调解。因为卫生行政争议的被申请人是依法行使卫生监督职权的卫生行政机关或法律、法规授权的组织，他们没有随意处分国家行政权的权利，因此行政复议不能以调解方式解决。

6．书面复议原则

该原则是卫生行政复议区别于其他卫生纠纷处理手段的显著特点，是指卫生行政复议机关在审理卫生行政复议案件时，仅就案件的书面材料进行审理的制度。但同时也不排除在某些条件下运用其他的复议方式。

（三）卫生行政复议的受案范围及管辖

1．卫生行政复议的受案范围

卫生行政复议的受案范围，是指卫生行政复议机关受理卫生行政复议案件的权限范围。根据行政复议法及有关卫生法律法规的规定，有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依照本法申请行政复议：

（1）对卫生行政机关做出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。

（2）对卫生行政机关采取的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等有关强制性措施不服的。

（3）认为卫生行政机关侵犯了其合法经营自主权的。

（4）认为符合法定条件申请有关卫生许可证（照）、资格证、资质证等证书或申请卫生行政机关审批、登记有关事项，卫生行政机关没有依法办理的。

（5）对卫生行政机关做出有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤消的决定不服的。

（6）要求卫生行政机关履行其他法定职责拒不答复的。

（7）认为卫生行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。

（8）申请卫生行政机关履行保护人身权利、财产权利的法定职责，卫生行政机关没有依法履行的。

（9）认为卫生行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

2．卫生行政复议的管辖

卫生行政复议的管辖，是指卫生行政机关受理卫生行政复议案件的分工和权限，它主要规范每一件具体的卫生行政复议案件应该由哪一级卫生行政机关受理的问题。根据行政复议法，主要有以下几种规定：

（1）对县以上地方各级人民政府卫生工作部门的具体行政行为不服，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级卫生主管部门申请行政复议。

（2）对国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照行政复议法的规定做出最终裁决。

（3）对法律、法规授权组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府卫生工作部门或者国务院卫生工作部门申请行政复议。

（4）对卫生工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的卫生行政部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。

（5）对两个或两个以上卫生行政机关以共同的名义做出的具体行政行为不服的，向其共同上一级卫生行政机关申请行政复议。

（6）对被撤销的卫生行政机关在撤销前所做出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的卫生行政机关的上一级卫生行政机关申请行政复议。

（四）卫生行政复议的主体

1．卫生行政复议机构

卫生行政复议机构，是依法承担并履行卫生行政复议职责的行政机关。目前卫生行政复议工作大多交由卫生行政机关内的法制机构承担，主要负责受理申请、调查取证、审查和承办应诉事项等工作。因卫生行政复议工作的专业性、技术性要求很强，因此大部分卫生行政机关成立了复议委员会，共同完成复议工作，具体工作由复议机构完成。

2．卫生行政复议参加人

卫生行政复议参加人，是指参加卫生行政复议活动并保护自己合法权益的人，他们必须具备法律、法规所规定的资格，必须参加卫生行政复议活动的全过程。卫生行政复议参加人包括申请人、被申请人、第三人、复议代理人。

（1）申请人，即认为卫生行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义依法向卫生行政机关申请复议的公民、法人或其他组织。申请人是公民的，应当具有权利能力和行为能力；申请人是法人或者其他组织的，由其法人代表或负责人申请行政复议。

（2）被申请人，即做出引起申请人不服的具体行政行为，并由卫生行政复议机关通知参加复议的卫生行政机关或法律、法规授权行使卫生行政管理职能的组织。

（3）第三人，即与申请人复议的具体行政行为有利害关系的，为维护自己的合法权益并经卫生行政复议机关批准参加复议的公民、法人或其他组织。

（4）复议代理人，即按照法律、法规规定，以被代理人的名义，为了维护被代理人的合法权益，在代理权限内代替被代理人参加复议活动的人，其代理行为的法律后果由被代理人承担。包括法定代理人、指定代理人和委托代理人。

（五）卫生行政复议程序

卫生行政复议程序是卫生复议申请人向复议机关申请复议至卫生行政复议机关做出复议决定的各项步骤、形式、顺序和时限的总和。行政复议程序一般包括五个组成要素：行政复议的申请；行政复议的受理；行政复议的审理；做出行政复议决定；行政复议的执行。

1．卫生行政复议的申请

（1）卫生行政复议申请的概念。卫生行政复议申请是指卫生行政管理相对人认为卫生行政机关做出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向有管辖权的卫生行政复议机关要求对该具体行政行为进行审查和处理的一种要式意思表示。卫生行政复议实行“不告不理”原则，因此，行政复议申请是卫生行政复议活动开始的必要前提，没有复议申请，复议机关不能主动进行复议。但有复议申请也不一定能被受理，只有复议申请具备了法律法规所规定的条件和方式，才能进行卫生行政复议。

（2）卫生行政复议申请的条件。申请复议是卫生行政管理相对人依法享有的一项权利。但是，卫生行政管理相对人行使复议申请权必须符合复议申请的条件，也就是要符合卫生行政复议的实质要件和法定形式。

按照行政复议法的规定，申请卫生行政复议必须具备以下条件：① 复议申请人必须是认为卫生行政机关的具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。② 申请人在提交的复议申请中应当指明侵犯其合法权益的卫生行政机关或法律、法规授权的组织。被申请人不明确，复议活动就无法进行，卫生行政复议机关就无法做出复议决定。③申请人提出复议申请时，应该有足够的事实根据来支持自己的复议请求，但不能过分要求复议申请人提供完全充分的证据，因为在卫生行政管理活动中，申请人处于被管理者的地位，难以提供全面、充分的证据。④争议事项必须是在法律法规等允许复议的事项范围，如果超出规定的范围，复议机关则不予受理。⑤ 行政复议法对此已作了具体规定，申请人申请复议必须弄清对该复议案件享有管辖权的复议机关；对于复议机关来讲，不能受理不属于自己管辖的案件，并有义务告知申请人申请复议时应向有管辖权的复议机关提出。⑥ 应在法定期限内提出复议申请，逾期申请的不予受理。

（3）卫生行政复议申请的期限。根据行政复议法的规定，卫生行政复议申请的期限为：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由有管辖权的卫生行政机关决定是否批准。提起卫生行政复议，必须在法定的期限内，没有法定理由而超过了申请复议的期限，申请人将丧失申请权。

（4）卫生行政复议的方式。卫生行政复议的方式是指公民、法人或者其他组织提出复议要求的具体表现形式。根据行政复议法的规定，申请复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。卫生行政复议申请书则应包括：申请人、被申请人的基本情况；申请复议的要求和理由及提出复议申请的日期。

2．卫生行政复议的受理

卫生行政复议的受理，是指卫生行政复议申请人在法定期限内提出复议申请后，卫生行政复议机关通过对复议申请进行审查，对符合法定条件的复议申请予以立案审理的活动。卫生行政复议机关收到复议申请后，应当依照法定条件决定是否受理。

（1）审查复议申请的内容。卫生行政复议机关在收到卫生行政复议申请后，应主要审查下列事项：

①是否有明确的被申请人。

②复议申请是否超过法定期限。

③复议申请是否属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。

④复议申请前是否已向人民法院提起行政诉讼。

（2）卫生行政复议申请的处理。依照行政复议法规定，卫生行政复议机关应当自收到复议申请书之日起5日内，对复议申请及时审查并做出相应处理，主要有以下三种方式：

①决定受理。对符合法定条件和要求的，复议机关应当受理，填写立案登记表，正式立案，并以书面形式通知申请人。

②裁定不予受理。对不符合法定条件，如申请人或被申请人主体不合格，复议请求和事实根据不明确、不具体，不属于复议范围或管辖权限等几种情形，卫生行政复议机关应裁定不予受理，并告知理由。申请人对复议机关不予受理的、裁决不服的，可以在收到不予受理裁定书之日起15内向人民法院起诉。

③限期补正。如果卫生行政复议申请符合法定复议条件，但复议申请书未载明某些法定内容，复议机关应当将复议申请书发还申请人，并以书面形式通知申请人，限期补正。过期不补正的，视为未申请。公民、法人或其他组织依法提出复议申请，卫生行政复议机关无正当理由拒不受理或不予答复的，上一级卫生行政机关或法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或答复。

3．卫生行政复议的审理

卫生行政复议的审理是卫生行政机关对受理的行政案件进行合法性和适当性审查的过程，是复议程序的核心。基本工作内容包括：审查证据和有关材料；进行必要的调查或组织复议参加人进行辩论；全面审查具体行政行为的合法性和合理性；查清事实、分明是非，为依法做出复议决定做好准备。

（1）审理前的准备工作。卫生行政复议机关受理复议申请后，应迅速做下列准备工作：确定承办人员，发送被申请人申请书副本，了解案情、调查取证，移送复议案件，追加第三人。以确保在法定期间内审理完复议案件，做出复议决定。按照行政复议法的规定，卫生行政复议期间，申请复议的卫生监督行为不停止执行。因为在卫生行政复议机关没有做出复议决定之前，所要复议的卫生监督行为仍然有效，对申请人仍然有约束力，申请人必须认真执行。但有下列情况之一的，可以停止执行：①被申请人认为需要停止执行的；②卫生行政复议机关自己认为需要停止执行的；③申请人申请停止执行并批准的；④法律、法规和规章规定停止执行的。

（2）卫生行政复议审理的内容。卫生行政复议机关要审查和确认原具体行政行为是否合法和适当，就必须对该行为本身以及与该行为相关的问题进行全面审查、综合分析；根据行政复议法的原则规定和卫生执法工作的实际情况，复议机关在审理过程中的实际审查内容有：

①全面审查，不受申请范围的限制。

②既审查合法性，又审查适当性。行政复议法明确规定，复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。卫生行政复议机关对合法性和适当性审查的内容主要是：原具体行政行为的事实是否清楚，证据是否确实，理由是否充分；原具体行政行为所适用的法律、法规和其他规范性文件是否准确，引用条文是否恰当；原具体行政行为是否符合法定权限和程序，有无违法和不当。

③既审查具体行政行为，又审查抽象行政行为。按照行政复议法规定，复议申请人可以对具体行政行为申请复议，也可以对具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与上层级规范性文件相抵触的，申请在其职权范围内依法定程序予以撤销。

卫生行政复议机关完成审理前的工作之后，应正确运用法律、法规、规章及其他规范性文件的规定，及时对复议案件进行实质性审查，包括两种方式：书面审理和非书面审理。

4．卫生行政复议决定

卫生行政复议决定，是指卫生行政复议机关根据复议申请人的请求，通过对具体卫生行政行为的审查，依法所做的维持、变更或者撤销的决定。卫生行政复议机关受理复议申请后，必须在法定期限内进行审理，并以自己的名义做出复议决定。

（1）卫生行政复议决定的种类。根据行政复议法的规定，卫生行政复议机关经过审理所要复议的卫生监督行政行为后，根据不同的情况，分别做出以下复议决定：

①具体卫生行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

②被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

③具体卫生行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体卫生行政行为违法：第一，主要事实不清，证据不足的；第二，适用依据错误的；第三，违反法定程序的；第四，超越或者滥用职权的；第五，具体行政行为明显不当的。另外，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为。

④申请人不按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定提出书面答复、提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

卫生行政复议机关责令被申请人重新做出具体卫生行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由做出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体卫生行政行为。

（2）卫生行政复议决定的形式和送达。卫生行政复议机关做出复议决定后，应制作复议决定书，并加盖印章。

根据行政复议法的规定，行政复议决定的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定试行。分为三种形式：直接送达、委托送达和邮寄送达。

（3）卫生行政复议决定的效力。卫生行政复议决定的效力，是指行政复议决定所发生的法律效力。

法律规定为终局裁决的卫生行政复议决定书一经送达即发生法律效力；非终局裁决的，申请人在法定起诉期限届满，尚未起诉的，即发生法律效力。行政复议决定的效力主要体现在它的确定力、约束力和执行力上。

5．卫生行政复议决定的执行

卫生行政复议决定书一经送达申请人和被申请人，即发生法律效力，申请人和被申请人都有履行复议决定的义务。

根据行政复议法的规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。

申请人对卫生复议决定不服的，属于人民法院受案范围的行政复议决定，可以向人民法院提起诉讼，诉讼期间不停止对卫生行政复议决定的执行；不属于人民法院受案范围的行政复议决定，则申请人必须无条件执行。行政复议法规定，如果申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：

（1）维持具体卫生行政行为的行政复议决定，由做出具体行政行为的卫生行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

（2）变更具体卫生行政行为的行政复议决定，由卫生行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

（六）卫生行政复议的中止与终结

1．卫生行政复议中止

卫生行政复议中止是指卫生行政复议机关在审理复议案件过程中，由于发生了某种特殊情况，使复议程序暂时停止，待这种情形消除后，再恢复复议程序。

根据卫生行政复议的实际，使复议中止的情况可能有以下几种：第一，复议机关认为被申请人做出的卫生监督行为所依据的规范性文件与法律、法规等相抵触，业已报请有权机关处理，但尚未答复；第二，作为申请人的公民死亡，需要等待其近亲属参加复议；作为申请人的法人或其他组织终止，需要等待承受其权利的法人或者其他组织参加复议；第三，被申请人被撤销或合并，尚未明确继续行使其职权的机关或机构。

中止复议，应书面做出决定，并停止对本案的审理，中止原因解除后，可由当事人申请，或者复议机关依职权恢复复议程序。

2．卫生行政复议终结

卫生行政复议终结是指在卫生行政复议中，因发生某种特殊情况，使复议程序不可能或没有必要继续进行，从而结束复议程序。可能发生使复议终结的情形有：第一，作为申请人的公民死亡，没有近亲属参加复议或近亲属放弃复议请求。第二，申请人申请撤回复议申请，复议机关审查予以同意的。

二、卫生行政诉讼

（一）卫生行政诉讼的概念及特征

卫生行政诉讼是诸多行政诉讼中的一种，它是指由人民法院主持，在当事人双方和其他诉讼参与人的参加下，依法审理公民、法人或者其他组织认为卫生行政机关及其授权组织的具体卫生行政行为侵犯其合法权益并以卫生行政机关为被告提起诉讼的卫生行政案件的诉讼活动。简单讲就是人民法院通过司法审判程序处理卫生行政案件，解决卫生行政争议的又一项司法救济手段。

卫生行政诉讼具有以下特征：

（1）原告是卫生行政管理相对人。

（2）被告是行使卫生管理职权的卫生行政机关或法律、法规授权组织。

（3）是人民法院对卫生行政主体所作的具体行政行为进行司法审查的手段、方法，是司法权对行政权的监督和制约。

（4）被诉讼的客体，必须是卫生行政争议，即法律规定可以向人民法院起诉的卫生行政机关的具体行政行为。

（5）卫生行政诉讼的内容具有很强的专业性。

（二）卫生行政诉讼的基本原则

卫生行政诉讼的基本原则，是贯穿于卫生行政诉讼活动整个过程，调整卫生行政诉讼关系，指导和规范卫生行政诉讼行为的准则。卫生行政诉讼除了具有和其他诉讼一致的基本原则外，还有以下几个特有的原则：

1．合法性审查原则

人民法院在卫生行政诉讼中仅对被诉的卫生行政主体做出的具体行政行为是否合法进行审查，而不对卫生行政行为是否合理进行审查，人民法院要审查卫生行政机关做出的具体行政行为是否合法的标准主要是以下几个方面：做出具体行政行为的主要证据是否确凿充分；适用法律是否正确；程序是否合法；具体行政行为的卫生行政机关是否有超越职权、滥用职权的行为。

2．复议前置原则

行政诉讼法对法院受案范围有明确的规定，不是所有卫生行政争议都可以提起行政诉讼。在法律规定的特定条件下，卫生行政复议是卫生行政诉讼的前置条件。不经过卫生行政复议则不能提起卫生行政诉讼，如尘肺病的防治、放射卫生、特殊药品管理等引起的行政争议，必须要经过行政复议以后才能提起行政诉讼。这种情况称为复议前置。另外，在复议期间不得起诉，必须待复议结束，或法定期限届满复议机构仍无结论，才能起诉。同样，当事人一旦提起行政诉讼则不能再申请复议。

3．被告负举证责任的原则

举证责任是指当事人对自己的诉讼主张有提供证据的责任。在卫生行政诉讼中，作为被告的卫生行政机关负举证责任，应当提供做出具体行政行为的事实依据和法律依据，否则就要承担败诉的后果。

4．不适用调解原则

在卫生行政诉讼中，被诉之具体行政行为其实质是行政机关行使国家公权力表现，公权力不能转让，更不能随意处置。因此，人民法院在审理卫生行政案件时，只能根据事实和法律规定做出裁决，不能进行调解，作为被告的卫生行政机关也无权放弃自己的职责。但是在涉及卫生行政诉讼赔偿的问题上，可以通过调解解决。

5．诉讼不停止执行的原则

《行政诉讼法》规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。这是因为卫生行政机关的具体行政行为是国家意志的体现，一经作出，便可推定其合法，对行政机关和相对人均有约束力，必须遵守执行。国家的卫生行政管理活动，必须保持效率性和连续性，保持法律秩序处于稳定状态。因此卫生行政机关具体行政行为不能因原告的提起诉讼而停止执行。

（三）卫生行政诉讼与卫生行政复议的联系

卫生行政诉讼和卫生行政复议都是解决卫生行政争议的法律制度，两者都是在卫生监督过程中，作为相对人一方的公民、法人或者其他组织不服卫生行政机关的具体行政行为而提起的请求国家机关对卫生行政争议进行审理和裁决的活动。但两者存在以下联系与区别：

1．联系：都是用以解决卫生行政争议的法定手段和方式；都是为了保护卫生管理相对人的合法权益，监督和维护卫生行政机关依法行政；都是基于卫生管理相对人的请求而开始的程序活动。

2．区别：

（1）受理的机关不同。卫生行政复议由国家行政机关受理：一般情况下，由做出具体行政行为的卫生行政机关的上一级卫生行政机关受理；法律另有规定，由人民政府做出的某些具体行政行为，如卫生行政许可、卫生行政处罚等，则由上一级人民政府受理。卫生行政诉讼则由人民法院受理。

（2）两者的性质不同。卫生行政复议是一种行政程序活动，体现了国家行政权，是行政内部监督；而卫生行政诉讼则是一种司法活动，体现了国家司法权，是司法监督。

（3）适用的程序不同。卫生行政复议适用行政复议法，是一种行政程序。按照行政效率原则，卫生行政复议程序要求在保证公正解决卫生行政争议的前提下，力争及时高效。卫生行政诉讼则适用行政诉讼法，是一种司法程序，其特征是公正规范。

（4）审查范围不同。卫生行政复议是行使行政监督权内部监督解决，不仅可以对卫生监督行为是否合法合理做出决定，而且可以直接变更卫生监督行为。卫生行政诉讼是行使司法审判权，它只能基于行政权的卫生监督行为的合法性做出裁决，一般不能变更卫生监督行为。

（5）法律效力不同。按照法律规定，相对人如果对卫生行政复议决定不服，仍可向人民法院提起卫生行政诉讼，如果相对人对人民法院的判决、裁定不服，则只能进行上诉，二审判决为终审判决，双方当事人必须履行。

（四）卫生行政诉讼的受案范围

卫生行政诉讼的受案范围是指法律授予人民法院对哪些卫生行政案件拥有审判权。根据《行政诉讼法》的规定和卫生行政诉讼的实践，卫生行政诉讼的受案范围主要包括：

（1）不服卫生行政机关做出的罚款、吊销卫生许可证、责令停产停业、没收财物等卫生行政处罚决定不服的。

（2）不服卫生行政机关采取的限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。

（3）认为卫生行政机关违法要求履行义务的。

（4）认为符合法定条件申请卫生许可证和执照，卫生行政机关拒绝颁发或不予答复的。

（5）申请卫生行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，卫生行政机关拒绝履行或者不予答复的。

（6）认为卫生行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

根据《行政诉讼法》的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对卫生行政机关的下列事项提起的诉讼：制定卫生规章或其他具有普遍约束力的决定、命令以及卫生标准的抽象行政行为；卫生行政机关内部的行政行为；卫生行政机关。

（五）卫生行政诉讼的管辖

卫生行政诉讼的管辖是指人民法院之间受理第一审卫生行政案件的分工和权限。它的意义在于一方面便于有管辖权的法院及时准确地处理卫生行政案件，另一方面使卫生行政管理相对人知道发生卫生行政争议应向哪一个人民法院起诉的问题。主要有以下几种：

1．级别管辖

级别管辖是指各级人民法院之间受理第一审卫生行政诉讼案件的分工和权限。

2．地域管辖

地域管辖也称区域管辖，是指同级人民法院之间受理第一审卫生行政案件的分工和权限，也就是根据人民法院所在的不同行政区划确定的管辖。

3．指定管辖和移送管辖

指定管辖是指有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权或者人民法院对管辖权发生争议，协商解决不成由上级人民法院指定管辖。移送管辖主要是指已受理案件的法院，发现自己对案件没有管辖权时，应移送给有管辖权的人民法院进行审理。

（六）卫生行政诉讼参加人

卫生行政诉讼参加人是指在卫生行政诉讼活动中，依法享有诉讼权利、承担诉讼义务，并且与卫生行政争议或诉讼结果有利害关系的人。包括：原告、被告、共同诉讼人、诉讼第三人和诉讼代理人。

1．当事人

卫生行政诉讼的当事人是指因具体行政行为发生争议，以自己的名义到人民法院起诉、应诉或因人民法院审判需要追加到案件中来参加诉讼，并受人民法院裁定、判决约束的公民、法人和其他组织以及卫生行政机关。当事人在诉讼的不同阶段有不同的称谓。一审中称原告、被告、第三人；二审中称上诉人、被上诉人；再审案件中称申请人和被申请人；执行阶段称申请执行人、被申请执行人。

（1）原告，是指认为卫生行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法以自己的名义向人民法院起诉的公民、法人和其他组织。

（2）被告，是指原告起诉指控的做出具体行政行为侵犯其合法权益的卫生行政机关。在卫生行政诉讼中，被告主要有以下几种情况：①做出具体行政行为的卫生行政机关；②具体行政行为经复议机关复议被维持的，做出原具体行政行为的卫生行政机关是被告；③ 具体行政行为经复议机关复议，被复议机关改变的，复议机关是被告；④ 由法律、法规授权组织做出的具体行政行为，该组织是被告；⑤由卫生行政机关委托的组织做出的具体行政行为，做出委托的卫生行政机关是被告；⑥ 两个以上卫生行政机关共同做出的具体行政行为，共同做出具体行政行为的机关是共同被告。

（3）诉讼第三人，是指同诉讼争议的具体卫生行政行为有法律上的利害关系，为维护自己的合法权益而参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织。第三人与诉讼中原告、被告享有同样的诉讼请求权。卫生行政诉讼的第三人，主要出现在对卫生行政机关处理医疗事故或事件的行政处理意见不服，而提起的行政诉讼案件。因为卫生行政机关对医疗事故或事件的行政处理行为，涉及医疗机构和患者及家属双方的权利、义务，任何一方不服提起行政诉讼，人民法院撤销该具体行政行为与否都将影响另一方的权利义务，因此可以作为第三人参加诉讼以维护自己的合法权益。

2．代理人

卫生行政诉讼的代理人是指根据法律规定、法院指定或因当事人委托，在代理权限范围内，代理当事人进行诉讼的人。

（七）卫生行政诉讼程序

1．卫生行政诉讼的起诉和受理

（1）起诉的概念和条件。起诉是指公民、法人或其他组织认为卫生行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，而以自己的名义向人民法院提出诉讼，请求人民法院依法予以保护的诉讼行为。

卫生行政诉讼的起诉必须符合下列条件：①原告必须是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织；② 必须有明确的被告，即某一卫生行政机关或法律、法规授权组织；③有具体的诉讼请求和事实根据；④ 诉讼请求属于人民法院受案范围；⑤ 符合法定起诉程序和期限。

（2）起诉的方式和期限。申请人对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉；复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院起诉；直接向人民法院起诉的，应当在知道做出具体卫生行政行为之日起3个月内提出（法律另有规定的除外）；另外，卫生行政相对人因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，并由人民法院决定。

（3）受理。受理是指经人民法院审查认为原告起诉符合条件，决定立案审理的行为。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在接到起诉书7日内，审查决定是否应当立案受理。认为起诉符合法定条件的，应在接到起诉状之日起7日内立案受理；认为不符合法定条件，应当在7日内做出不予受理的书面裁定，并注明理由。原告对从裁定不服的，应当在接到裁定书之日起10日内向原审人民法院递交上诉状，由原审人民法院连同诉讼材料转交上一级人民法院，也可直接向上一级人民法院递交上诉状。

2．卫生行政诉讼的审判程序

卫生行政诉讼的审判程序包括第一审程序、第二审程序和审判监督程序。

3．卫生行政案件的执行程序

卫生行政案件的执行是指依法享有强制执行权的人民法院和卫生行政机关，依照法定程序对拒不履行法院做出的已经生效的司法裁判的当事人，采取强制措施强制其履行义务的活动或法律制度。卫生行政诉讼的执行程序是能够使已经发生法律效力的人民法院的判决、裁定得以保证实施，法定的权利和义务最终得以实现的程序。

三、卫生行政赔偿

（一）卫生行政赔偿的概念及特征

1．概念

卫生行政赔偿，是指卫生行政机关及其工作人员在行使国家卫生行政管理职权时，违反法律、法规，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成一定损害后果，由国家卫生行政机关承担赔偿责任的一种法律制度。

2．特征

（1）卫生行政赔偿是因卫生行政管理活动而产生的赔偿，卫生行政赔偿是国家卫生行政机关行使公共权力的侵权赔偿。

（2）卫生行政机关是卫生行政赔偿的赔偿义务主体。

（3）卫生行政赔偿的赔偿范围是特定的：一是具体卫生行政行为造成的损害，二是卫生行政机关工作人员行使卫生管理职权时，以殴打等暴力行为或违法使用器械造成的损害。

（4）卫生行政赔偿的形式主要是经济赔偿，多数情况下以金钱为给付为原则。根据法律规定，还可以采取其他形式承担责任，如赔礼道歉、恢复名誉、消除影响等。

（二）卫生行政赔偿的构成要件

卫生行政赔偿责任是国家对卫生行政机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予赔偿的一项法律责任，因此构成卫生行政赔偿必须同时具备以下五个基本要件：

（1）损害必须是卫生行政执法主体造成的，包括经国家法律、法规授权的组织或卫生行政机关委托的组织造成的损害。

（2）损害必须是卫生行政执法主体行使卫生行政管理职权时造成的。

（3）损害必须是现实已经产生的或必然产生的，是直接的，不是间接的。

（4）损害的结果与侵权卫生行政执法主体的违法行为之间存在因果关系，即损害后果是国家卫生行政管理机关及其工作人员的行为直接造成的。

（5）卫生行政赔偿的范围是由法律明确规定的。

（三）卫生行政赔偿的范围

卫生行政赔偿的范围，是指国家对哪些卫生行政行为造成的损害予以赔偿，对哪些损害不予赔偿，即国家承担赔偿责任的领域。大致有以下几个方面：

1．对侵犯人身权的卫生行政赔偿

（1）卫生行政执法主体违法采取限制人身自由的强制措施的，比如强制戒毒、强制治疗、强制约束、扣留等。

（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为，如非法强制捆绑、隔离、监禁，使公民失去自由的。

（3）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。

（4）违法使用武器、器械的。

（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

2．对侵犯财产权的卫生行政赔偿

（1）卫生行政主体在行使行政管理职权时违法实施罚款、吊销许可证和执照，责令停产、停业、没收财物等行政处罚侵犯财产权的。

（2）卫生行政主体违法对相对人的财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。

（3）卫生行政主体违反国家规定征收财物、摊派费用的。

（4）对公民或其他组织的财产权造成损害的其他违法行为。

3．国家不予赔偿的情形

（1）国家卫生行政机关工作人员实施的与行使卫生管理职权无关的个人行为，如随意扣留物品、滥用职权的行为。

（2）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。

（四）卫生行政赔偿请求人和赔偿义务机关

在卫生行政赔偿事件中，存在两方当事人，一方为受到卫生行政机关及其工作人员违法侵害的赔偿请求人；另一方为承担赔偿义务的卫生行政机关。

1．赔偿请求人

卫生行政赔偿请求人，是指因卫生行政机关及其工作人员违法行使职权而遭受损害，有权请求国家予以赔偿的人。赔偿请求人既可以是公民，也可以是法人或者其他组织。主要包括以下几种：

（1）受到卫生行政侵权的公民、法人或者其他组织。

（2）受害人死亡的，其继承人和其他有扶养关系的亲属也可以成为赔偿请求人。

（3）受害的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织有权要求赔偿，但该法人或其他组织被卫生行政机关吊销许可证或执照、破产或被主管卫生行政机关决定撤销时，不发生赔偿请求权转移的问题。

2．赔偿义务机关

卫生行政赔偿义务机关，是指依法履行赔偿义务，接受赔偿请求、支持赔偿费用、参加赔偿诉讼程序的卫生行政机关。行政赔偿义务机关可以分为以下几种情形：

（1）卫生行政机关为赔偿义务机关。卫生行政机关及其卫生执法人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，该卫生行政机关为赔偿义务机关。

（2）共同卫生行政赔偿义务机关。两个以上卫生行政机关共同实施违法卫生行政行为造成损害的，由该两个以上卫生行政机关为共同赔偿义务机关，承担连带赔偿责任。

（3）法律、法规授权的组织为卫生赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使被授予的卫生行政管理职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，该法律、法规授权的组织为卫生赔偿义务机关。

（4）委托机关为卫生赔偿义务机关。受卫生行政机关委托的组织或个人在行使受委托的卫生行政监督权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，委托的卫生行政机关为赔偿义务机关。

（5）卫生行政赔偿义务机关被撤销后的责任承担。赔偿义务机关被撤销的，由继续行使其职权的卫生行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关，撤销该赔偿义务机关的卫生行政机关为赔偿义务机关。

（6）经行政复议后的赔偿义务机关。经卫生复议的案件，由最初做出具体卫生行政行为的卫生行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，卫生复议机关对加重的部分履行卫生赔偿义务。

（五）卫生行政赔偿的程序

卫生行政赔偿程序是指卫生赔偿请求人提起赔偿请求，赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、顺序和形式等。根据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的规定，我国卫生行政赔偿分为两种途径：一种是单独就卫生赔偿问题向行政机关及人民法院提出；另一种是在卫生行政复议、卫生行政诉讼中一并提起。

1．卫生行政赔偿请求的提出

（1）单独提出卫生行政赔偿请求及先行程序。卫生行政赔偿请求人单独提出行政赔偿请求的，应当首先向卫生行政赔偿义务机关提出，在卫生赔偿义务机关不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议时，赔偿请求人才可以依法向上级机关申请复议或直接向人民法院提起卫生行政赔偿诉讼。这种情形通常适用于：争议双方对行使卫生行政职权的合法性没有争议，但赔偿问题达不成协议；卫生行政侵权行为已经被确认为违法或已经被撤销、变更；该行为为终局裁决；事实行为等情形。

（2）一并提出卫生行政赔偿请求。一并提出卫生行政赔偿请求，是指赔偿请求人在申请卫生行政复议或提起卫生行政诉讼时一并提出卫生赔偿要求。一并提起行政赔偿请求的程序完全适用卫生行政复议程序和卫生行政诉讼程序。赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项卫生赔偿请求。

卫生行政赔偿请求人自国家卫生行政机关及其工作人员行使职权时的违法行为被依法确认为违法之日起两年内，有权向卫生行政赔偿义务机关递交赔偿申请书，提出书面赔偿请求。申请书应当载明：当事人的身份事项，具体的要求、事实根据和理由，申请的年、月、日。

2．卫生行政赔偿义务机关的受案与处理

（1）卫生赔偿义务机关处理赔偿申请的期限。卫生行政赔偿义务机关自收到申请书之后，经审查认为赔偿申请符合条件的，应当通知请求人，并在两个月内依法做出赔偿与不赔偿的处理决定。行政赔偿义务机关做出行政赔偿决定的，应当制作《行政赔偿决定书》；否则应制作《不予赔偿决定书》，并应当载明不予赔偿的理由和依据。

（2）对卫生赔偿请求的行政处理内容。卫生赔偿义务机关应当按照《国家赔偿法》提出赔偿方案。方案包括：赔偿方式；赔偿数额；计算数额的依据和理由；履行期限等。

（3）卫生赔偿处理不成。卫生行政机关在法定期限内如出现下列情形，视为处理不成：卫生赔偿义务机关对赔偿申请不予理睬或对自己提出的方案不予实施的；赔偿请求人对卫生赔偿义务机关的方案有异议的，包括对赔偿方式、金额、履行期限有不同意见的。

（4）卫生行政赔偿诉讼。当事人对不予赔偿的决定不服的，赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内向人民法院提起卫生行政赔偿诉讼。人民法院接到原告提起的卫生行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在7日内立案或者作出不予受理决定，人民法院接到行政赔偿起诉状后，在7日内不能确定是否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的裁定驳回起诉。当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起10日内向上级人民法院提起上诉。

当事人在提起卫生行政诉讼的同时一并提出卫生行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案单独审理或合并审理。人民法院审理卫生行政赔偿案件，在坚持合法、自愿前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。

人民法院对单独提起卫生行政赔偿案件经过审理后，依法作出维持、改变和驳回赔偿请求人提出的赔偿请求。对发生法律效力的卫生行政判决、裁定、或调解协议，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向第一审人民法院申请执行。申请人是公民的，申请执行的期限为1年，申请人是法人或其他组织的则为6个月。

（六）卫生行政赔偿的方式与标准

1．赔偿方式

卫生行政赔偿的方式，是指国家承担卫生赔偿责任的各种形式。根据《国家赔偿法》的规定，国家赔偿以金钱赔偿为主，返还财产、恢复原状为辅的赔偿方式。对能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。造成受害人名誉、荣誉损害的，应当在卫生侵权行为影响的范围内为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。

2．赔偿计算标准

赔偿计算标准是计算赔偿金额的尺度和准则。《国家赔偿法》对不同损害规定了不同的计算标准，主要有以下几种：

（1）侵犯人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。

（2）侵犯公民生命健康权造成身体伤害的，应当支付医疗费，以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，但最高额为上年度职工年平均工资的5倍；造成部分或全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费，以及残迹赔偿金，致残丧失部分劳动能力的，最高额为上年度职工年平均工资的10倍，全部丧失劳动能力的为20倍；造成公民死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工人均工作的20倍。

（3）侵犯财产权的具体赔偿标准为：罚款没收的，返还财物；查封、扣押、冻结财产的，给予解除；吊销许可证或执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性的费用开支；其他损害，只赔偿直接损失。

本章小结

卫生法律关系与法律责任是卫生法中的两个基本的范畴。卫生法律关系是卫生法律调整范围和调整方式的具体化，卫生法律责任是具有促进人们守法、维护社会正义的一种有效的强制手段与工具，了解与掌握卫生法律关系与法律责任具有很强的现实意义。

卫生行政救济是解决行政争议的主要途径，我国现有的卫生行政救济有三大途径：卫生行政复议、卫生行政诉讼和卫生行政赔偿。其中，卫生行政复议应遵循合法、公正、公开、及时、便民、一级复议原则并依照法定程序进行；卫生行政诉讼既要遵循诉讼制度的一般原则，又要遵循区别于其他诉讼的特有原则，即合法性审查原则、复议前置原则、被告负举证责任的原则、不适用调解原则、诉讼不停止执行的原则，同时应依照法定程序进行；卫生行政赔偿须在法定的范围内，按照法定的赔偿方式与标准及法定程序进行。

思考与练习题

1．简述卫生法律关系的构成要素。

2．简述卫生法律责任的种类。

3．简述卫生法律救济的途径。

4．简述卫生行政复议、卫生行政赔偿与卫生行政诉讼之间的联系与区别。

5．简述卫生行政复议、卫生行政赔偿和卫生行政诉讼的程序有何异同。