2.7 低碳理念的规划控制体系的理论与实践

2.7.1 国外区划理论及实践

我国控制性详细规划的产生首先来源于欧美区划理论及实践，在不断地城市规划及管理实践中逐渐发展成为我国城市规划中的重要环节，更是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。因此对于国外区划的研究是非常必要和必需的。

2.7.1.1 区划的起源

区划的产生源自于工业革命之后，由于生产力进步，城市人口迅速暴增，导致城市规模增加，对于城市土地开发与城市建设控制的需求带来了区划的产生。区划最先起源于19世纪末的德国，于1884年在德国的Altona率先实行区划。区划作为立法措施并广泛用于城市建设是1916年，在纽约第一部区划法产生之后。

在区划的发展过程中，由于每个国家所面临的城市问题不同，解决城市问题的理念不同，所以在发展过程中产生不同的发展分支。因此有必要分别讨论在这些国家中，区划的发展过程以及主要控制内容。

2.7.1.2 国外区划理论的综述与评价

（1）德国区划

德国区划产生于19世纪，又称作“建造规划”，是世界各个国家区划的前身，对城市区划起着重要的启蒙作用。

马克思与恩格斯说：“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多”，工业革命带来的生产力增加对世界产生了深远的影响。世界人口迅速增加，城市人口比重急剧提高，城市的发展速度，城市的规模远远超出了人类尺度所能控制的程度，几千年来依靠城市自发生长的城市发展机制再也不适合于这个时代。在这样的背景下，1868年巴登大国第一个正式颁布《道路红线法》，这是一个具有法律效应的规划，1875年普鲁士颁布了《道路红线法》，这个法律将道路的规划权从警察局部门转移到了地方政府部门，使地方政府能够根据财政状况来进行规划。1890年，身为法兰克福市长的佛兰兹·阿迪克斯带领主持下完成了德国第一部区划法规《分级建筑法令》，并得到了议会的通过，这是德国区划诞生的标志，同样也成为以后各国区划的产生及发展的思想起源。在这个法规中，延续“道路规划”对街区道路的控制要求，并设置道路红线；根据不同的城市分区现实条件，设置建筑物建造的控制要求。以后，这一方法在德国其他城市被运用，成为城市开发及建设管理的有效控制手段和方法。

二战之后，联邦德国经历了战后大规模的城市重建，十年的恢复建设，促使《联邦建设法》的通过，从此地块控制、建造控制及道路控制一体化的建设规划控制方法成为现代德国城市规划及城市建设控制的体系。1974年以后，石油危机爆发、经济发展放慢，带来了人们对城市建设的重新思考，生态问题成为焦点。1986年新的《建设法典》在这种气氛中出台，城市规划中的生态问题得到重视，主张将生态建设引入城市建设。2004年《建设法典》修改版将环境鉴定及环境报告纳入到城市规划的法定编制程序中。

我们在德国区划不断演进的过程中，可以发现它们是随着城市新的问题的出现，不断更新及补充，特别20世纪中期以后，围绕应对城市发展及解决城市环境日益恶化问题的需要对区划做了相应内容补充。

（2）美国区划

19世纪末至20世纪初，工业革命带来城市化快速发展及城市人口剧增，城市规模不断扩大，此外私人土地所有及土地开发投机这几方面原因导致城市扩张失去控制。它们表现在忽略周边环境的无限制的建筑高度增长，城市公共空间丧失、土地使用混杂及空间混乱。1916年，借鉴德国的区划技术，纽约建立并通过了“纽约市用地区划条例”，区划条例中对土地用途、建筑高度、建筑退缩进行规定，并且建立了警察权控制土地使用的概念。以后，区划在美国普遍作为对土地开发建设进行控制与管理的具有法律效应的文件条例。这一条例以法律的形式确保了公众利益，并将私人土地纳入城市规划控制。

随着美国城市发展，人们越来越重视城市的空间环境，特别是20世纪50-60年代，城市更新及城市中心改造，促使人们对区划有了更多的认识，人们也逐渐认识区划条例的刻板、缺乏弹性的弊病及对城市空间美学的忽视，大量的关于如何使区划条例既有法律的严谨性同时又具有弹性的研究开始展开，关于涉及到城市空间形态及城市空间美学问题的区划条例也开始被研究，这就是关于城市设计控制技术的问题。这一时期，区划条例得到不断的充实及完善，增加了容积率、天空曝光面、空地率等区划规定，特别是为了保障城市开放空间，提出“奖励性区划”、“开发权转让”“规划单元开发”较为弹性的区划条例。在历史城市保护区也提出了专门的控制，这其中包括建筑高度、建筑形式、建筑材料和色彩内容的控制。在城市空间形态及美学方面增加具有弹性的城市设计导则原则和设计标准内容。

《联邦土地使用法规》提供的控制开发强度的指标主要包括：

建筑密度（GRZ），或者称物质形体建筑占据用地的大小。建筑密度表示了每平方米地块中多少平方米的土地可以被许可为“建设区”。

2.7.2 国内控制性详细规划的研究

2.7.2.1 产生背景

70年代末80年代初，在改革开放和市场经济的新体制下，国家计划经济转变为有计划的商品经济，土地从无偿使用政策转变为有偿有期限使用，土地开发不再仅仅是政府及国有单位而是投资商也成为了开发者，过去政府对土地、城市规划及城市建设的管理方式不再能够满足需要。在这种情况下控制性详细规划应时而生，通过对城市用地地块的划分，建立使用规定、建设要求和各项控制指标要求作为土地出让及规划管理的依据。

2.7.2.2 控制性详细规划的几个问题的探讨

（1）控制性详细规划的形成

1979年，出现控制性详细规划的萌芽，当时此类规划的名称为“基地布局图”、“数值性详细规划”等。通过摆房子等方式，对城市用地开发及建设进行有效的控制。1980年，国内城市规划界开始对美国的区划（zoning）进行了研究，借鉴并应用于我国的城市规划实践。受此启发，并且由于市场经济的需求，控制性详细规划呼之欲出，其雏形首先出现在市场经济最为发达的沿海大城市。

1982年，上海市的虹桥开发区详细规划打破以往只注重形体设计的详细规划，它根据上海市的城市开发及规划管理实践需要，对各时期各类用地实际建设容量作了抽样调查分析，在此基础上对规划片区进行的分区和土地细分规划，确定了每块地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标，成为中国控制性详细规划的开先河之作。同时期，广州市也做了有效的新的尝试，广州市将全市划分为街区，进行了街区规划，对每个街区提出规划控制的具体要求，通过《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》这两个地方性城市法规使街区个规划通过了立法程序。

1986年，上海进行的《上海土地使用区划管理法规的研究》课题对土地分类及建筑用途分类制定了标准，并对指标体系做了阐述与规定;1989年江苏城乡规划院结合“苏州古城解放控制性详细规划研究”课题，对控规中的地块划分方法、综合指标的确立依据等做了详细研究;1991年东南大学与南京市规划局通过对“南京控制性详细规划理论方法研究”这一课题的研究，总结了控制性详细规划。这些研究促使我国控制性详细规划进一步完善，控制性详细规划编制体系基本形成，城市规划管理初步形成了以用地性质、开发强度、建筑控制等一系列指标控制的时代。

（2）对于旧城保护与开发的控制性详细规划的探讨

20世纪80年代末至90年代，随着房地产市场的兴起，掀起了旧城地段的建设开发的高潮，旧城改造开发与历史街区历史城市保护的矛盾日益突出，相关的规划研究及规划实践也逐渐被人们重视。1989年，在苏州桐芳巷规划中，对历史老城区的控制性详细规划做了有益的研究及规划。

孙骅声（1989年）等人的旧城改造详细规划中的土地区划初探——苏州桐芳巷改造规划，介绍了苏州桐芳巷改造规划经验，这个实践主要是借鉴区划的理论，结合我国国情，对详细规划方法改革做了有益的研究及规划实践的探索。

江苏省城乡规划设计研究院沈德熙的1994年的《旧城控制性详细规划中的若干问题》一文中结合实际案例指出历史街区的保护更新要从系统角度来着手，必须从经济上整体考虑，街区保护不仅要重视建筑保护，还要重视环境、文化的保护。

1998年吴良镛先生的关于北京市旧城区控制性详细规划的几点意见指出了北京市旧城区控制性详细规划的几个问题，他指出这个控规更多的是将开发做到了最大的限度，而没有将旧城保护做到最大的限度；不合理过高的容积率及建筑高度的规定将对北京旧城造成危害性，提出了在城市设计的基础上确定控规，最为重要的是建议认真研究历史文化名城的保护与发展的问题。

总体上，理论研究和讨论涉及两个方面这就是历史街区的保护原则及城市设计引导。历史街区的保护原则主要内容有限制历史街区以及周边地区用地开发的类型，禁止工业、仓储等对城市风貌影响大的土地开发；针对历史保护区内空间局促，公共活动空间、绿地少的问题，设置开敞空间，增加绿地；限制新建建筑高度，保持原有建筑风貌；限制土地过度开发，保持历史街区现有的格局。城市设计引导包括的内容有保持原有街区的历史特色，新的建筑在高度、风貌、形式、色彩上与原有建筑相协调。

（3）对土地开发强度的探讨

土地开发强度的控制是控规的一个核心内容。我国土地资源稀少，客观要求土地的开发强度应当适度高强度开发，但是如果在追逐利益的驱使下，如果不对土地开发强度加以限制，那么最终会导致城市环境恶化，最后危害公众利益。因此如何制定较为合适的土地开发强度成为控规研究的一项重要内容。

1994年，邹德慈先生认为“容积率是可以谈判的”，主要通过弹性容积率控制用地开发强度；邹伟良在《基于城市设计引导的控制性详细规划指标控制研究》中指出容积率的控制应当依据成熟的城市设计进行确定，分区域制定城市设计构思；谷一桢、郑思齐在《轨道交通对住宅价格和土地开发强度的影响——以北京13号线为例》站在交通的角度研究了交通与容积率之间的关系；郑猛、张晓东在《依据交通承载力确定土地适宜开发强度——以北京中心城控制性详细规划为例》也论述了交通对开发强度的影响；朱春阳在《关于控制性详细规划指标体系的几点思考》中认为指标制定不科学，认为容积率的制定应当结合多种测算方法对比考虑，同时应当集合其他相关指标如开发收益、植被覆盖率、高度控制等一系列统一考虑。也有从城市土地市场经济角度来研究容积率问题。

城市土地高强度开发，导致城市环境质量低下、热岛效应加剧及生态退化。针对这些问题，城市环境承载力被日益关注，在规划中环境承载力的控制主要是通过容积率、绿地率、建筑高度来实现。这些指标的控制缺少科学依据，指标的制定在许多情况下往往凭借设计者的经验而制定，也有关于确定指标方法的研究，但是研究者总是站在自己的学科角度或是从一个片面的角度去思考问题，很多设计单位由于设计周期、设计费用等问题，很少具体问题具体分析对待，而是简单的套用其他城市或地段的指标。

关于控制性详细规划中指标的研究，不仅仅是一个数字的研究，它与城市、地块、地块环境及相关指标体系有很大的关联性，它涉及了土地经济、城市空间环境、社会心理等等问题。它是一个包容了相互关联及互相矛盾的复杂性问题的研究。

（4）对土地兼容性的探讨

关于土地兼容性问题，欧美国家研究较早，对土地使用性质的管理经历了从混合—分离—混合的过程。在对欧美区划研究的初期，也就是我国控制性详细规划早期研究及实践中，对混合用地的概念及问题没有足够的认识。1992年，南京市规划设计院的周岚在《谈城市土地混合使用》中借鉴国外的发展过程，指出城市规划应对我国城市发展要有预见，在控规体系中应当积极引入土地混合使用，并指出控规的控制理念应当由限制走向鼓励。

以后，国内多名学者对土地兼容性做了探讨。一方面肯定土地兼容性对控规的发展有着积极的作用，另一方面指出现阶段控规对土地兼容性的控制过于死板，程式化，其制定土地兼容性的目的不能达到。应盛在《美英土地混合使用的实践》中对欧美国家的土地兼容性在区划中的具体的做法及规定也作了介绍。

（5）近期的讨论

《城乡规划法》出台以后，近一步强调了控规在国内城乡各级土地建设开发过程中的作用。最近几年基于低碳考虑的控规研究也已经初步开始，如叶祖达，刘京，王静懿等在《建立低碳城市规划实施手段：从城市热岛效应模型分解控规指标》，通过“热岛效应”为突破口，探求基于低碳设计的控规的指标体系研究。

以上纵观国内控制性详细规划的理论研究及实践来看其发展随着城市发展及城市建设需要不断地被补充完善，就目前应对城市碳高消耗及生态环境不断恶化的问题来看，城市规划领域还没有特别有效的措施及办法，特别是控制性详细规划在控制内容方面涉及到降低能源消耗及增加碳汇方面的研究不多，相应的指标体系及指标要求的研究具有一定的难度。可以说基于低碳生态理念上的控制性详细规划的研究还是处于起步阶段。