第一部分 简政放权背景下的行政制度改革

简政放权背景下推进交通运输行政审批制度改革的措施建议

田仪顺

[摘要] 推进交通运输系统行政审批制度改革，是全面深化交通运输改革的一项重要任务。本文在调查了解各省交通运输系统推进行政审批制度改革现状的基础上，分析了改革进程中存在的主要问题及原因，进而从理清法律关系、推动行政审批制度规范化建设、提升行政审批服务和监管绩效以及实现交通运输治理结构现代化等四个方面提出了相应的推进措施。

[关键词] 交通运输 行政审批 改革 推进措施

党的十八届五中全会明确提出，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。交通运输的本质是为人类社会交往和生产活动提供通行条件和运输服务，涉及经济、社会、文化、生态等诸多方面，在国家行政审批制度改革中具有重要作用。自从党的十八届三中全会明确提出要推进行政审批制度改革以来，交通运输领域行政审批制度改革取得了明显成效，已先后分五批取消下放行政审批项目，并对现有审批事项组织开展了多轮摸底核实，形成行政审批事项目录清单正式对外发布。在做好权力下放和审批取消的同时，交通运输系统不断健全管理制度，规范运行机制，促进交通运输部门职能转变，为交通运输事业持续健康发展创造良好条件。

一、交通运输行政审批制度改革现状

党的十八届三中全会以来，交通系统积极贯彻交通运输部和各省政府关于深化行政体制改革、加快转变政府职能的要求，在清理现有行政审批项目、衔接落实取消和下放管理层级的行政审批项目以及深化行政体制改革等工作方面取得了显著进展。通过调查统计，各省交通运输行政审批制度改革项目变动情况如表1所示。

统计结果显示，全国各省现有的交通运输行政审批事项，由原来的平均45项减少到目前的32项，减少了28.9%。各省交通运输系统在全面清理的基础上，积极开展省级行政审批事项目录建设工作，大多数省份是经省政府批准后向社会公布。对已纳入目录的行政审批事项，明确事项名称、审批依据、实施机关等相关要素与内容，制定具体实施办法；未纳入目录的行政审批事项一律不得实施。同时，各省纷纷通过网络等平台公开行政审批相关事项，使民众对信息的获取方便快捷，加强民众的了解与监督，确保权力在阳光下行使。通过网上平台公布权力清单，将有助于增强公开实效，丰富公开的形式和方法，提升政府公信力。

(一)行政审批制度规范化建设取得进展

1．缩减了审批流程

各省级交通运输主管部门不断优化行政审批流程，精简审批环节，通过压缩审批时限、审批流程环节设计、统一审批规范等方式，对保留的行政审批事项实施流程优化，提高了行政办事效率，也为公众提供了更为便捷的服务。

2．规范了服务标准

行政审批服务标准化是建设服务型政府的重要举措。各省交通运输主管部门通过制定统一服务标准，对行政审批各个环节进行规范，加快推进行政审批服务标准化建设，形成了一套较为规范、职权相互统一、相互衔接、相互制约的工作机制，对提高行政审批质量、提高行政审批服务效能、促进依法行政等方面有着重要的现实意义。

3．优化了政府职能

优化部门职能是政府部门提高管理能力的前提，也体现了建设服务型政府的根本要求。传统的政府部门职能存在着角色错位、手段单一、协调性差等弊端。各省级交通运输主管部门通过整合内部职能相近或相关度大的部门，对部门之间重复、多重交叉的审批予以归并，划分权责、强化责任等方法，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，促进部门职能改善提高。

(二)行政审批运行机制加快创新

1．推行多种信息公开方式

行政审批信息公开化的创新，不仅促进行政审批工作便民利民，更方便群众监督。各省级交通运输主管部门选择受众面广、获取便捷性强的信息平台，公开实施主体、办理条件、申报材料、办理程序、办理时限、收费标准、办理结果、当事人权利、监督投诉等内容，提高信息发布和更新效率，为申请人了解审批管理情况及咨询提供便利。

2．开发网络系统功能

随着信息技术的发展和行政管理体制改革的深化，电子政务的重点已由单向的信息发布向交互式的网上办事、决策支持等转变。在推进行政审批制度改革的过程中，各省级交通运输主管部门积极推进网上审批建设，实现交通行政审批网上申报、网上受理、网上审批、网上查询、网上监察和网上投诉为一体，在方便群众、提高效率、强化监督等方面取得了良好的成效。

3．完善统一办理服务

各省交通运输主管部门大力推行政务大厅中窗口建设，以实现审批服务体系化、窗口办事人性化、审批执法协同化为目标，改变了过去群众为一个事项跑多个地方、多个部门，某一项审批事项必须经过一个单位若干处室层层审批，审批时间长、过程慢等问题。随着各省交通运输厅行政审批大厅的建成，逐步形成了方便群众、遍布全国的服务网络，最大限度地简化审批流程，进一步规范了审批程序，既最大限度地方便基层、企业、群众办事，同时提高了行政许可工作效率。这种一厅式对外、窗口化服务，受到了广大人民群众的一致好评。

(三)行政审批制度改革的监督问责状况改进

为确保行政审批制度改革顺利进行，各省级交通运输主管部门适时对行政审批实行监督问责，对工作中存在的问题和审批不规范等行为及时予以解决和纠正，对行政审批过程中遇到的违纪行为，按照有关制度和规定坚决予以追究和问责，为行政审批工作的顺利开展提供了有力的保障。

1．制度保障

制度是建立行为人共同遵守办事规程或行动准则的基础，只有通过制度建设才能在全社会形成稳定的规则，影响行为人的行为。通过制度建设，将行政审批的主要要素、审批部门的职权范围、工作人员的行为规范等纳入规范化管理，使监督问责时有章可循，促进依法行政的实现。

2．奖惩考核

奖惩考核是依据相关规定，通过对工作人员进行奖励或惩罚，以达到强化人事行政的目的。通过奖励，对行为规范的部门和工作人员进行物质和精神奖励，有助于提升工作人员的积极性，对促进行政效率的提高起到激励的作用；对违反规定设定或实施行政审批、滥用职权、失职渎职等行为，追究有关工作人员的责任，有助于规范行为。建立健康有序的奖惩考核机制，使之成为规范行政审批行为的重要导向和约束。

3．科技提升

科技的发展引起了行政监督问责方式的革新，促进了服务效能的提升。对于外部监管而言，高科技手段的应用使得投诉机制不断健全，更加省时省力地被运用；对于内部监管而言，内容和程序上的错误能够第一时间被反馈，及时纠错，防止错误进一步扩大。

4．多角度监督

各省在推行行政审批监督问责的过程中，采用日常监管、不定期监管、内部监管及后续监管等灵活多样的形式，积极采取多角度的监管方式，保证相关管理措施落实到位。

二、交通运输行政审批制度改革存在的主要问题及原因分析

尽管在行政审批制度改革的过程中，各省交通运输厅通过坚持不懈的努力，取得了一定的成绩，但是仍存在一些困难与问题。通过调研情况看，问题总结起来有以下几个方面。

(一)法律问题

第一，法律概念不清。当前各类法规和政策文件中，行政许可、行政审批、非行政许可审批等概念不断出现，内涵和外延缺乏权威的界定。这就导致在各省交通运输厅或各省政务网站上公布行政职权的范围时，并没有出现“行政审批”的字样，更多的网站使用了“行政许可”的标题。从一些网站的设置来看，即使是在“行政许可”的标题下，意图也是对行政职权的界定，其下的项目并不仅仅局限于法律层面“行政许可”的含义。

第二，行政审批事项的法律性质认定不清。各省交通运输厅及政府公开的信息中，存在对相同的行政审批事项法律性质分类不同的现象。例如，安徽省交通运输厅将“收费公路收费标准确定”事项定义为“非行政许可”事项，而河北省交通运输厅将含义相同的事项定义为“行政许可”。行政审批事项的分类不清，会造成行政主体职权不明、审批标准不一、职权行使不规范等现象。

第三，法律依据充分性不足。一方面，在行政许可之外，存在非常大一部分的非行政审批事项，非行政许可事项的界定没有统一的标准，导致许多非行政许可事项仍在部门内部运作，还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项的现象，不利于审批行为的规范和控制。国家颁布《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，提出对非行政许可审批事项要逐步取消或作必要调整，有利于简政放权，理顺政府和市场的关系。另一方面，在行政许可设立方面，我国《行政许可法》第十一条至第十七条，明确地规定了行政许可设立的原则、事项范围及规定权等问题。随着经济的不断发展和政府职能的转变，现有行政许可事项是否符合法律的规定，适应现阶段经济、社会等发展的需要，也值得深入考究。

第四，现有法律法规的欠缺。其一，现行的法律法规及规章中的规定不符合实施现状。例如：关于超限车辆在公路上行驶的许可办理，2000年颁布的《超限运输车辆行驶公路管理规定》中关于超限标准、申请期限等已不能适应目前的车辆情况。其二，法律法规规定不同，导致具体实施时政府部门意见不一致。例如“行道树采伐、更新许可”,《中华人民共和国公路法》规定：“应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。”实施部门为交通部门和林业主管部门。《公路安全保护条例》则规定：“需要更新采伐护路林的，应当向公路管理机构提出申请，经批准方可更新采伐，并及时补种”，直接授权给公路管理机构；而在实际工作中，采伐行道树仍需取得林业部门颁发的许可证。其三，新法施行后配套规定需要进一步协调统一。例如，《国内水路运输管理条例》和《国内水路运输管理规定》的出台，间隔时间较长，导致行政审批条件和权限等方面难以及时调整。

(二)行政审批制度规范问题

第一，行政审批事项设立相关问题。在现有行政审批事项中，各省存在对于内涵相近的行政审批事项的名称不一现象。例如，同是船舶检验的行政审批事项，北京市的名称为“船舶检验”，上海市的名称为“船舶检验证书签发”，湖北省为“船舶及船用产品检验”，广西壮族自治区为“船舶检验证书核发”等。各省行政审批事项名称的统一有利于提升行政审批的规范性。

行政审批事项的分类也存在不一致。在各省的行政审批改革调研报告中，各省也采用了不同的分类标准进行陈述。15个省份将行政审批事项分类为行政许可与非行政许可；6个省份以行业细分为依据，多分为公路路政、道路运输、交通建设、水路运输及港口项目等方面；福建省与河南省则从行政审批事项的大项与小项上着重论述等。

现有的行政审批事项存在大小项设立混乱的现象。例如，河北省将“道路运输经营许可和道路旅客运输线路审批”作为一个行政审批事项，下设“国际道路运输经营许可”“道路运输经营许可”及“道路旅客运输线路审批”三个行政审批子项；而一些省份，如新疆和甘肃，将“国际道路运输经营许可”直接设置为行政审批的事项而非子项。大小项的设置不一致，使得无法系统准确统计各省的行政审批事项，也可能会导致行政审批事项明减实增现象的出现。

另外，行政审批事项还存在着审批主体不清的现象。例如，在福建省交通运输厅的网站上公布的“特殊占用、挖掘、使用公路及公路用地、建筑控制区行为审批”事项，显示由“省交通运输厅、路政处、总工办、养护处、经管办”受理及具体承办。审批主体的不确定也反映了目前各部门间事权的不清晰。

第二，下放行政审批事项存在异议。其一，行政审批权限下放不彻底。安徽省交通运输厅提出，交通运输部应将一些能够明显促进地方经济发展的行政审批项目下放至地方。甘肃省交通运输厅指出，一些下放的事项，县级部门实际上只负责收集资料，具体审批仍需到上级部门办理。其二，下放的审批事项规定不完全。有些下放的审批事项未明确具体的管理主体，导致当事人不知向哪一级提出申请，也产生行政机关内部的推诿和争权。

第三，行政审批存在不统一的问题。省、市、县三级的行政审批名称、统计口径、服务规范和工作标准不统一，导致同一事项在不同地区，对申请人提交材料的要求、审批时限规定、设置的条件和标准等的尺度把握不一致，易造成群众的误解，同时难以做到全面监管。另外，各省对于行政审批的过程、时限等也规定不一。

第四，行政审批相关配套设施支撑不足。部分省交通运输厅指出，基层交通运输部门接收了下放的行政审批事项，与此相关的审批人员和经费等配套设施却没有相应增加，致使在目前条件下很难确保下放项目的审批质量。

(三)行政审批服务绩效问题

第一，网络功能单一。目前网络等科技手段的应用不能较好满足现代行政审批的需求。有的行政审批在网络上只能进行审批表格下载、在线咨询和办事进度查询等，当事人申请办理行政审批事项还要到行政机关进行办理，不仅增加了当事人的成本，也增加了审批时间，没有在实质上提高服务质效。

第二，缺少统一的信息平台。部分省市相关管理部门的信息孤立分散，当出现行政审批事项需要多部门联合审批，或者一部门审批作为另一部门的前置审批，由于部门之间协作沟通不够，导致审批效率降低的现象。另外，各省交通运输厅公布的行政职权信息与该省政务网站上公布的信息也存在不一致的现象，造成信息获取的混乱。

第三，信息公开不全面。一些省份交通部门公布的行政审批事项信息十分简要，缺少行政审批的必要信息，造成群众理解障碍，增加时间成本。行政审批事项的公开应该全面而系统，涵盖事项名称、审批主体、审批条件、审批流程、法定依据、审批时限等各基本方面，切实做到明白无误。

(四)监管监督机制问题

监管监督是贯彻实施行政审批改革工作中的薄弱环节。不少部门尚未走出“重许可、轻监管”的老路。有的单位将权力的中心放在办理许可证和有关批文方面，但对于许可证发放之后，取得许可的单位和个人是否严格按照国家有关规定从事生产经营活动却监管不力，违法经营、违法施工、侵害群众利益和公共利益现象时有发生。日常的执法检查重心落在行政处罚上，对行政审批的事后监督检查没有做到经常化、制度化。另外，目前对行政审批的监督多数是对审批时限的监督，对审批办理过程、办理质量、合法性合理性等方面的实体监督还缺乏相应的机制。

三、进一步推进交通运输行政审批制度改革的措施建议

当前，应紧紧围绕“四个全面”的战略布局，厘清推进交通运输行政审批制度改革的要求和实质，全面审视当前存在的突出问题，进而探讨交通运输领域政府、市场、社会三方协同治理的内容、边界和路径，推动交通运输行政审批制度改革朝着更加成熟稳定、规范高效的方向前进，为现代交通运输业加快发展奠定坚实基础。

(一)厘清法律关系，为行政审批改革奠定基础

行政审批的法律问题是一个深层次的法律问题，不仅仅局限于交通运输部门，但这不意味着交通部门可以对其放置不理。只有从根源上对“行政审批”的法律概念内涵有清晰的认识，才能为行政审批的进一步改革奠定坚实基础。建议从上位法对“法律审批”“行政许可”的概念、内涵及外延有明确的定义，规范法律术语的使用。进一步研究行政审批事项的设立依据，全面清理非行政许可审批事项，对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确属需要且符合行政许可法规定的事项，要依法履行程序。对已设立的行政审批事项，应依法严谨推敲其合理性，对市场能够有效调节的经济活动应取消其行政审批。理顺法律法规体系，与上位法规定不一致的下位法应及时调整，保持法律法规体系的一致性，完善行政审批各项配套制度，以促进地方交通运输行政审批更加合法规范。

(二)推动行政审批制度规范化建设

第一，规范行政审批事项。规范行政审批事项的名称，在全国范围内形成一致，便于行政审批事项的统一管理。建立明晰的行政审批事项分类标准，从业务类别及事权主体等角度对行政审批事项进行划分，不同的分类角度有助于对行政审批事项的现状有更加全面的认识，并推动政府行政等级和不同业务部门之间事权的明确划分。

第二，取消、下放行政审批项目的管理。继续简政放权，加大取消下放行政审批事项力度，充分发挥市场机制作用，减少交通部门对微观经济事务的干预，激发市场活力。对已经取消的行政审批事项，确保不再实施，杜绝边增边减、变换名称等变换形式设立审批的现象。对已下放的行政审批项目，做到权力的真正下放，避免出现下级成为权力傀儡。同时，做好行政审批事项下放的衔接工作，制定明确的审批规范，通过明确审批主体、审批流程、审批时限等，使得如何操作有章可循。

第三，统一各省行政审批标准。统一不同行政等级审批事项的审批标准，建立一致的审批规范与流程，并推进不同省份之间行政审批事项的规范化。另外，加强行政审批配套建设，为行政审批制度改革提供有力支持，保证行政审批的质量。

第四，继续推进行政审批事项目录与权力清单建设。在各省交通部门应在通过网络等途径公开行政审批事项的基础上，规范行政审批事项目录清单的公开。对已公开的行政审批事项，明确事项名称、审批主体、申请条件、审批时限等要求，并不得在目录清单外另设行政审批事项。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。以权力清单建设为切入点，廓清部门权力边界，切实减少对公民、企业的不当干预，约束部门行政权力，杜绝腐败与权力寻租。通过推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，使权力在阳光下运行，建设法治政府与服务型政府。

(三)提升行政审批服务和监管绩效

现代科技的发展，为提高政府的办事效率，更好地行使公共管理与社会服务职能提供了必要的技术条件。应利用网络平台，全方位地公开行政审批相关内容与要素，尊重群众的知情权，并充分实现行政审批申请、受理、审查等全方位的网络化，并提供业务查询与咨询等服务，切实做到利民、便民。各部门通力合作，互相协调，打造统一信息公布平台，实现信息搜索便捷化。行政审批事项实现一个窗口对外，集中办理，控制审批流程，提高审批效率与服务效能。

放松审批、重视监管是政府职能转变和创新管理方式的重要体现。要确保实施全方位的监管，在确保保留的审批事项依法执行的同时，对下放的审批事项要监管项目的衔接与落实，取消的审批事项监督其不能采取任何形式变相审批。加强日常监管，将监管贯彻于行政审批申请、受理、审核、完成等各个阶段，并注重行政审批质量监管。重视内部监管，开展定期与不定期抽查，建立内部考核评价标准；确保监管渠道的畅通，推动外部监管，利用电话、互联网等平台广泛搜集群众意见，建立公众投诉机制。

(四)推进交通运输治理结构现代化

推进交通运输行政审批制度改革的核心是要构建立足于“政府—市场—社会”的三分结构，理顺各个治理层级与主体之间的权责关系，最终实现政府、市场、社会协同共治，推进交通运输治理结构现代化。在政府治理方面，要侧重于规范行政权力运行和加强法治政府建设，从简政放权、建立权力清单、责任清单、负面清单入手加快职能转变，增强统筹调控与宏观把握能力，在提供交通运输公共服务和加强市场监管中发挥更大作用。在市场治理方面，要侧重进一步放开市场准入、完善市场规则，发挥市场在交通运输资源配置中的决定性作用，加快完善交通运输现代市场体系，推动交通运输资源配置依据市场规则和市场竞争实现效益最大化。在社会治理方面，要侧重进一步增强公民参与交通运输治理的自觉意识，发挥社会组织重要作用，在基础设施养护、公共服务提供、政府决策咨询等方面积极探索政府向社会组织购买服务，在行业诚信建设、职业道德等方面积极发挥行业自律和监督作用，对社会舆论进行积极引导，营造良好的行业发展环境，不断提高交通运输领域社会多元治理的水平。

参考文献

[1]徐彩晶：《关于深化行政审批制度改革的思考》,《长白学刊》2014年第11期。

[2]曹立：《深化行政审批制度改革要破解三大难题》,《中国党政干部论坛》2014年第11期。

[3]赵光辉、田仪顺：《交通运输社会服务能力》，人民交通出版社2013年版。