我国聘任制公务员制度的发展及展望

江金彦

[摘要] 传统公务员管理体制经过多年的运行，问题广泛积累，各种弊端已充分暴露和显现。如何优化公共人力资源配置、提升公共部门管理效率、降低政府行政成本、推进公务员管理体制变革，与政府编制改革、职能转变等结合在一起，成为摆在管理人员与理论界面前一道亟待解决的难题。本文通过聘任制公务员的发展沿革分析及与成熟市场经济国家情况的对比，提出了对公务员管理体制改革的一些思考与建议。

[关键词] 聘任制公务员 政府职能转变 公共人力资源管理

聘任制公务员制度在我国各地已有着较长时间的探索和施行，但直到21世纪之初才得到较为广泛的关注，社会各界寄望于该制度的推行能打破公务员终身制，激发现行公务员体系的潜能和活力，降低行政成本，提升政府效率。这一愿景实现的情况如何，该制度是否为大势所趋而值得全面铺展，从目前的实践来看，仍存在一系列问题和困难。

一、聘任制公务员在我国的发展

政府雇员历史上早已有之，是中国传统官吏制度的一个重要组成部分。如幕僚、师爷、白役、长随等，均具有政府雇员特征，受雇于一定级别的官僚但又不位列于官吏之中，近似于当下所谓的“临时工”。除了正式任命官员以外，传统社会的一个县级衙门，拥有正式编制的衙役一般不过十多人，但编制外的帮役、白役，则成百上千。这些编外人员占用了社会大量的公共资源，但却游离于正式管理之外，对王朝政治与社会的影响是复杂多端的。

尽管在当前语境中，我国的聘任制公务员与西方的政府雇员概念无形中被相互等同起来，且在制度设计上也确有某种缘起关系，但二者在性质和管理方式等各个方面均还是存在着较大的差异。由于诸多历史原因，我国政府工作人员的编制组成一直以来就非常复杂、弊端丛生。聘任制开拓了公务员来源渠道，丰富了公务员管理形式，一定程度上激活了公务员的活力。但聘任制公务员岗位设置面逼仄，据《公务员法》的相关规定，“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”，就整体情况而言，聘任制公务员只能算是庞大的公务员体系中的一个小的组成部分。

20世纪80年代初期，为了解决原干部人事制度不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足的问题，很多地区开始在乡镇实行干部聘任制，通过合同来管理干部。甘肃省是该办法的先行者，分别于1984年和1987年通过聘任途径为乡镇党政机关补充4800余名招聘干部。这一做法曾在全国范围内获得较普遍的施行，但从现在来看只能算是特殊时期的权宜之计，还留下聘用人员发展、养老等诸多遗留问题。

2002年，中共中央下发《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。当年6月，吉林省在全国率先推行政府雇员制度，并制定了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》。根据该试行办法，政府雇员是吉林省政府从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，服务于政府某项工作或政府某一部门，不具有行政职务、不行使行政权力、不占用政府行政编制。次年6月，吉林省发布公开招聘3名政府雇员信息；同年11月，李文印作为政府公务翻译、张明领衔开发吉林省公安人事信息软件系统成为吉林省首批两名“政府雇员”，但聘期结束后二人均离开了所任职的岗位。

吉林省首次试行的政府雇员制算是一个给社会各界带来争议的新生事物，由于2005年《公务员法》的起草与出台为过去政府需要通过聘用雇员来解决的专业技术岗位人员配备问题提供了新途径，吉林省政府雇员招聘工作即行停止，成为一次并不算成功的改革尝试。

《公务员法》正式实施后，深圳市和上海市浦东新区成为聘任制公务员首批试验点，随后该制度在全国范围内蓬勃发展起来。此后，江苏、湖北、河南、四川、江西、山西、山东、浙江、北京、广西、贵州、辽宁等地均纷纷开展了相关试点工作，且至2014年年底深圳市聘任制公务员在全部公务员中占比近10%。目前聘任制公务员在全国中东西部普遍展开，已成为一个不可忽视的公共管理事项。

二、聘任制公务员的相关案例分析

尽管有了《公务员法》等法理的基础，但聘任制公务员仍缺乏完整的顶层设计与实施细则，因此该制度在全国各地的试点也各具特色。具体情形可见如下一览表。

在各地的实践中，较典型的招聘动机有以下内容。

(一)满足高精尖岗位需求

2007年，上海市浦东新区首次向社会公开招聘六个公务员职位，职位类型集中在金融规划、经济分析、教育管理等专业性较强的领域，借此吸引高端专业人才服务政府、满足社会发展需要。此次招聘的聘用制公务员不但占用行政编制，且有领导职务。2012年浦东公开招收四名聘任制公务员，分别是商务委主任特别助理、航运办研究员、科技规划与政策研究员，以及高级译员，对其相关的专业素养、专业能力以及专业工作经历均提出了较高的要求。

(二)探索政府机构改革与职能转变

广东省深圳市2007年和2009年分两批从社会上招聘了53名聘任制公务员。2008年，深圳市开始推行《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，对部分公务员职位实施聘任制管理，并同步推进大部门制与公务员分类管理制度改革。2010年始，深圳市规定新进职位在主任科员以下的公务员一律实行聘任制，并提出争取到2014年聘任制公务员占全市公务员总数的比例上升到10%以上之计划。同时进一步全面推行公务员分类管理改革，将公务员分为综合管理、行政执法和专业技术三类，近69%的公务员被划归为专业技术类与行政执法类，并建立独立的职务序列，工资待遇不再与行政职务级别挂钩。后两类建立独立的晋升渠道，待遇与行政级别脱钩，鼓励公务员走专业化发展的道路。根据《深圳市关于进一步深化公务员分类管理改革的方案》，在2008年职位分类改革的基础上，对于综合管理类职位中的共通性职位(即各个单位都有的、其工作的内容及参照的政策基本一样的职位，具体包括财务、人事、行政后勤、电子政务等)探索建立专门的管理机制，增设行政执法类专业执法职系与专业技术类职系。行政执法类职位进一步细分为两个职组，即一般执法职组和专业执法职组，将市场监管、药品监管、卫生监督等执法队伍中专业要求较高的职位单列至专业执法职组中，进行统一管理，主要包括食品执法、特种设备执法、药品执法、医疗执法等。增设审计及统计等专业技术职位，将审计部门中财务审计、工程审计等职位设置为专业技术类职系，进入这一职系的公务员，主要是在规划、统计等部门中发挥作用。

(三)招聘高级主管推行项目化管理

2013年，北京市面向全国招聘6名高级主管，招聘需求集中在市科委、市交通委和北京经济技术开发区管委会三家部门，招聘岗位集中在科技、交通、生物医药等重点发展领域。这些职位基本要求均为丰富的行业工作经验、较高学历及良好的外语交流沟通能力等，以便在首都重点领域的管理和发展方面与国际先进水平对接并实现突破。北京市首次开展聘任制试点工作的背景在于，现行公务员管理制度和用人制度解决不了对高端特殊人才的需求，迫切需要在干部人事改革工作中不断引进科学的理念、合理的方法和现代的技术手段，从而满足实施首都发展战略的需要。此次招聘的岗位设置也与一般按所需人才而设置岗位不同，其类型属于项目导向，所招聘的人才也未完全被纳入体制内。

以上列举案例所涉均为聘任制公务员发展中较为突出的形式，为该制度的发展做出了探索，也积累了较为丰富的经验。

三、当前聘任制公务员存在的问题

西方国家政府雇员的推行，有着其复杂的理论与社会背景。在新公共管理理论的影响下，成本和效率成为公共服务体系的核心追求。为适应以成熟市场经济为基础的社会治理需要，西方国家政府公共人力资源管理及政府职能积极转变，其导向为追求提供公共服务的效率与成本的权衡，要求不断降低行政成本、提升供给效率；在实施路径上强调以市场为导向，强调“企业化政府”，由传统的“内部取向”到“外部取向”，认为政府应该建立灵活的、富有弹性的组织和职位形式，政府组织应当遵循权变原则具有多样化、临时性的特点；在具体措施上强调政府机构和职位设置符合需要，引入竞争和合同制，从重视机构、过程和程序研究到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、项目执行、成本核算和绩效评估等成为可能。

而我国在公务员管理制度改革过程中所引入的“政府雇员”或“聘任制公务员”制度则关键在于满足以下诉求：公务员体系流动性极小，能进不能退，冗员过多；体系内缺乏必要的竞争，职位垄断、机制不灵活导致人员能上不能下，整体缺乏活力，服务质量与效率低下，行政成本高企；等等。寄望改革能打破所谓“铁饭碗”，发挥“鲶鱼效应”，提高公共人力资源的使用效率，最终达到降低行政成本、提升民众满意度。但从实施的现实情况来看效果并不乐观，体现在以下方面。

(一)并未刺激出公务员体系的职业流动性

截至2014年年底，深圳市已招录聘任制公务员5000余人，在深圳4万多名公务员中，聘任制公务员占比近10%。然而，其中3200多人首聘三年期满后，无一人被解聘。深圳市聘用制公务员改革采用的是“老人老办法、新人新办法”，实践操作中出现了向委任制趋同的现象，模糊了聘任制公务员与委任制公务员的管理界限。

依据《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》，深圳市的聘任制公务员与委任制公务员在招聘、考核、奖惩与晋升等方面基本一致，工资待遇水平也基本接近相近职位的委任制公务员，仅在退休制度上有所差别。聘任制公务员并没有根据职位的类别和岗位的需求与委任制公务员有所区别，出现了“一刀切”的趋势。

为保障公权力的有序运行，公务员队伍保持一定稳定性是必要的，但公务员的本质仍是一种职业，一定的流动性体现才是一种正常的现象。从深圳的实践看，聘任制公务员改革并没有确立有效的考核与淘汰机制，也未刺激出公务员体系的职业流动性，可见改革未发挥相应作用。

(二)并未获得能上能下的竞争性

公务员体系内无法实现有效的竞争性是公共管理领域长期存在着的一个弊端。对于基层公务员而言，上升空间极其有限和通道不清晰不通畅，乃至于“铁板钉钉”和“天花板”等矛盾普遍存在，晋升过程中存在较多的随意性和不确定性，导致公职人员消极腐败、求神拜佛问大师的现象层出不穷，极大影响了公共行政组织运行的效率。而聘任制公务员的职业“天花板”则更加明显，对于聘任制公务员来说，往往做到部门内设科室的负责人就到了顶。因为要往上提拔，需组织部门批准，而非公务员则不在组织部门提拔的序列，法理不通。这对聘任制人员来说是一个实实在在的困扰，因为他们既然进了政府机关，自然希望未来能有一个上升通道，而现实却无疑让人困扰。因此，寄望于聘任制而打破官本位，仍有一段很长的路要走。

(三)双轨制产生系列消极影响

聘任制与委任、考任制等传统公务员选拔方式双轨式的存在，自然会带来“一个办公室、一样压力、两种身份、两种薪酬”难题。聘任制公务员看似一个颇有含金量的“瓷饭碗”，但该类公务员难免会对自己的身份比较敏感，从而会导致心理不适、“临时工心态”严重、较难融入组织中心等困难出现；甚至连社会上也存在这类观点，对聘任制人员存在一定的歧视，使其难以有效履职。总之，不同的薪酬体系与职业路径对政府部门的组织生态也可能是一个很大的带有负面效应的冲击。

(四)管理体系不完善，存在潜在风险

总体而言，当前聘任制公务员管理缺乏全国统一的标准，给管理上带来了一系列问题，也增加了潜在的风险。如何公正、客观地雇用、续雇和解雇政府雇员，谁来为政府雇员高昂的雇佣金“埋单”都是现实亟待解决的问题。尽管有《党政领导干部选拔任用工作条例》《中华人民共和国公务员法》等法律法规确立了聘任制公务员的法律地位，以及为聘任制公务员的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制提供了法律基础，但法理实施的相关细则仍缺乏，或只是体现在地方和部门法规中，法律层级较低。

同样，在操作层面上也问题多多。

首先，在聘任制公务员进口上存在诸多问题，最为明显的有：一是薪酬决定。如2007年浦东发改委金融规划和金融战略研究岗位要求相关行业七年以上工作经验，且包括二年以上管理工作经验，最好具有正规欧美、日本学校研究生学历以及海外知名金融机构工作背景，最高可提供40万元年薪。可就是这一职位由于限定的条件太细，年薪与金融机构类似职位相比又有较大差距，由此该岗位成为该次招聘中的唯一空缺。同样情形也出现在2014年江苏省的聘任制公务员招聘工作中，较低的薪资与不稳定的职业预期使得大部门岗位无人问津或报名人员达不到招录所要求的比例。二是招聘缺乏第三方参与或社会透明度较低，容易给用人腐败留有空间。公务员法虽规定聘任制公务员招聘需经省级以上公务员主管部门批准，但现实操作中仍采取的是“伯乐相马”之方式，由地方或部门行政领导决定专业人才的聘用，该做法的公正性、专业性都会受到质疑，给公众的感觉仍是“少数人”在选人用人。

其次，退出机制不成熟。尽管公务员法规定聘任制公务员聘任合同期限为一年至五年，但如何退出，是缺乏操作细则和操作经验的。

四、聘任制公务员发展的展望及对策思考

对我国公务员聘任制改革目前存在有两种不同的意见：一是认为聘任制作为对委任制的补充，只应对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制；另一种则是逐步扩大聘任制的适用范围，认为各种专业性、综合性以及辅助性职位都可以采用聘任制。鉴于各地实践时间尚短，制度实施与相关人员的工作绩效还未充分显现出来，所以对该项制度进行全面评估存在着较大难度。但综合前述，本文仍将就该制度提出一些思考和建议。

(一)公职人员应全面普及合同化管理

适应全社会发展的需要，公职人员的合理定位应属社会所有职业中普通的一种，而非传统上带有特殊政治文化意味的官本位。对其管理也应在此基础上完善相关的法律法规，形成完整的公务员管理体系。分级分类管理有利于政府吸纳合适的公共人力资源，也有利于公务员管理效率的提升，是公职人员内部管理水平提升必要的手段。从社会发展的角度看，公职人员管理真正的前提是与社会其他职业一样，遵行《劳动法》等相关法律法规，实施合同化管理，对于公务员的进出、工资福利、医疗、失业救济、养老等应有统一的社会化的标准。

(二)政府机构与人员管理需适应政府职能转变的需要，保持足够的弹性

与公务员体系缺乏流动性相耦合的是行政部门机构臃肿、叠床架屋，社会管理面面俱到，两者共同构成当前行政管理中的顽疾。所谓弹性并非过度强调公务员体系的流动性，相反，保持公务员体系的相对稳定性、增加其职业安全感，更有利于公务员公权的行使。对于公职人员而言，过分强调连续聘用则会使这一制度失去效率，过分强调竞争频度则会增加行政运行的成本。真正的弹性应体现在管理的思想和方法上，如对部分公共服务事务采取项目制，在短期内招募特殊人才，以更市场化的报酬和机制去完成特定的事项等。

(三)区分领导职位与非领导岗位

如只是从人才的进口，主要是非领导岗位来说，公务员考任制比较合适，且对备选人员资格不应作过高的要求，以免造成公共人力资源的浪费。其中只有少数特殊岗位如专业性极强或临时性项目适合聘任制，且应绝对遵循少量、短期原则，满足行政部门对高级技术专家或临时项目人员的需求。非领导岗位的职级晋升应综合考虑任职能力与资历，也就是任职能力是前提，但论资排辈也必不可少。而领导岗位则应采取完全不同的选拔方式和资格要求，以免造成普通公务员的错误预期，形成不良的工作习气，近而影响到整个行政组织的效率发挥。

(四)充分发挥其他社会组织的作用

笔者认为，解决当前行政部门机构膨胀、编制紧张、效率低下等一系列问题的根本途径不在于大量采用当前的所谓公务员聘任制度，而在于政府部门转变思想，弱化政治生活中的社会管理思维而转向社会治理；政府应进一步转变意识，习惯与社会分享权力，增强公众与社会组织参与治理的能力；转变职能，把不应当由政府承担的社会事务让渡给企业和社会组织来完成，最终使行政部门从事无巨细的社会治理中摆脱出来。

参考文献

[1]王祯祯：《公务员聘任制改革的问题及出路》,《国家行政学院学报》2013年第2期。

[2]唐晓阳、陈家刚：《广东试行公务员聘任制的经验与问题》,《广东行政学院学报》2012年第10期。

[3]周建国、刘茜：《建立与完善公务员职位聘任制：基于深圳实践的理论思考》,《江海学刊》2012年第4期。

[4]柯凤华：《完善公务员聘任制职位分类制度——基于深圳实践的思考》,《广州广播电视大学学报》2012年第6期。