第一篇 专家视角

生活垃圾综合治理利用是新型城镇化建设的短板

国务院发展研究中心资环所研究员 程会强

一、生活垃圾问题已成为新型城镇化建设中的短板

（一）表层挑战：垃圾泛滥已成为当代社会的一大公害

1．城市垃圾问题。全国城市垃圾堆存累计侵占土地面积超过5亿平方米，每年的经济损失高达300亿元。除县城之外的668个城市中，有2/3的城市处于“垃圾包围”之中，1/4已经无垃圾填埋堆放场地。

2．农村垃圾问题。据住建部统计，截至2013年末，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行无害化和非无害化处理的仅占37%，全国村庄生活垃圾无害化处理率只有11%。“十二五”期间，仅农村地区每年的垃圾产生量就达1.1亿吨，其中有将近7000万吨的垃圾没有进行很好的处理，城乡二元结构在环境治理上差距明显。

3．分类不清。我国是世界上最早提出垃圾分类的国家，但时至今日垃圾分类成效甚微。生活垃圾分类存在参与人少、底数不清、标准缺失、目标不明等问题；试点工作主要在城市社区进行，覆盖面有限，代表性、综合性不够。

4．处理不足。城镇生活垃圾处理缺乏科学的规划，垃圾处理基础设施（特别是中小城市和农村）薄弱，处理技术单一。垃圾二次污染等现象严重、卫生填埋场渗滤液污染土壤和地下水的案例增多、臭气影响周边环境等。

2015年，全国城镇（包括县城）共有生活垃圾无害化处置设施2077座（包括填埋场和焚烧厂），生活垃圾处置能力达75.8万吨/天。但是，2015年全国城乡生活垃圾实际的年产生量为4.96亿吨，平均135.89万吨/天，能力缺口达60.09万吨/天。

5．维权增多。公众环境意识和维权意识高涨，“垃圾邻避”现象凸显，致使垃圾收运路径、垃圾场选址等都成了普遍难题，由垃圾问题导致的社会不稳定因素增多。

6．投资匮乏。生活垃圾处理的投资主体单一、融资渠道狭窄、资金使用效率低下，导致生活垃圾处理相较于垃圾产生激增量严重滞后。

（二）深层挑战：垃圾治理正成为环保事业的治理焦点

新中国成立以来，我国环保事业的治理重点大体分为三大阶段。第一阶段的重点是防风固沙，第二阶段的重点是治理生产污染，现在垃圾治理和环境质量正深刻影响我国环保事业的发展格局，成为第三阶段的治理焦点。垃圾治理是当前改善城乡人居环境质量的重点领域，也是按照生态文明要求推进新型城镇化建设最接地气的着力点。

1．垃圾危害超过生产危害。垃圾产生的量和质都与生产正向相关，随着经济增长总量的增加和产品换代速度的加快，生活废弃物品处理技术的难度开始超过生产技术的难度。当垃圾数量急剧膨胀以后，垃圾的环境危害便开始超过生产的环境危害。垃圾问题已从生活问题演变为环境问题、经济问题和社会问题，甚至在局部地区还演变为维稳问题。

2．垃圾治理短板效应凸显。垃圾污染属于面源污染，几乎每个人都是环境加害者，法律政策的实施极难，经济技术投入的回报极低，治理需要依赖民众觉悟和公众参与。在垃圾减量化、资源化和无害化管理没有形成系统工程的背景下，垃圾治理的“短板效应”将日益凸显，整个社会环境系统的状况将越来越取决于垃圾治理的程度。

3．环境质量决定生活质量。当今我国民众的生活追求，正在由数量型向质量型转变。生活质量，既包括身体的生理健康性，也包括对环境的精神愉悦性，而这两者的基础是环境质量。环境质量决定生活质量，环境产品成为最普惠的民生产品。建设美丽中国不仅要治理实体污染，而且要治理视觉污染，而垃圾属于二者兼备的污染。所以，垃圾治理势必上升为全局性、长期性的战略任务。

二、垃圾治理和利用应成为新型城镇化建设的着力点

——从战略定位着眼，垃圾治理利用不是简单的环境治理和资源化利用、无害化处理，而应是按生态文明要求推进新型城镇化建设的突破口、着力点和提高城镇治理能力的标志之一。要从生态文明建设层面着手垃圾治理，按社会系统工程思维方式组织垃圾回收，以提高城镇治理能力和培育新兴战略性产业的视角审视垃圾产业。垃圾分类和治理利用不仅可以改变个人和社会行为方式，而且对提升整个民族素质都极具重要意义。

——从认识更新角度，要树立垃圾分类治理的系统观。分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统是一个完整的链条系统，不能把垃圾分类制度单纯看成是分类环节，要树立垃圾分类治理的辩证观。垃圾是废弃之物，它既有污染属性，也有资源属性。垃圾分类治理的作用就是将废物利用资源化、最大化，在分拣后将最终废弃的真正垃圾通过异级转化和无害化将污染最小化。填埋、焚烧和生化处理不是三个递进的必然阶段，三者各有利弊，要因地制宜、因情施策、综合协用。

——从治理体系层面，垃圾问题不是单纯的意识问题，也不是单纯的技术问题和环境问题，垃圾治理利用是一项巨大的系统工程，需要政府、企业、公众的多方协作。采取宣传教育、法制约束、激励机制、技术支撑、市场结合等多种手段，本着“减量化、分类别、再利用、资源化、无害化”的原则，着眼于垃圾产生、减量、分类、回收、运输、处理、利用全过程管理和完整的产业链，按照有利于规范分类回收秩序、有利于降低回收利用成本、有利于提高回收利用效益的要求，构建符合我国国情的垃圾治理利用体系。

——从推进阶段层面，“十三五”时期将成为我国垃圾处理向垃圾治理转变的转折期。需“统筹规划、协调推进，创新动力、多元治理，减量集约、共生循环，平稳运行、绿色环保”，最终形成多元、综合、全程和依法治理垃圾的局面。

三、提高我国城镇垃圾治理利用能力的建议和措施

——完善生活垃圾等立法和规章。在已出台《生活垃圾分类制度实施方案》的基础上，我国应建立和完善垃圾分类的相关法律，逐步把垃圾分类作为硬性约束要求，明确政府、企业、公众责任。在制定一套较完善的垃圾处理政策法规体系的同时，配套落实绩效考核具体操作细则，明确条款推进的具体措施和各方权责，从而保障有法可依、执法有力、奖惩并举，达到政策法规预期的目的。

——多样化措施促进垃圾减量化。包括设计减量，如设计使用可循环包装等；意识减量，如减少一次性物品使用等；分类减量，如减少最终垃圾处理量等；再生减量，如提高垃圾分类资源化。

——率先实行生产者责任延伸制。生产厂商在垃圾分类和回收利用中的职责责无旁贷。按照“谁生产，谁负责”的原则，生产厂商应对垃圾的产生承担延伸责任，有义务将其回收再利用。特别是与公众日常生活息息相关的包装物和电池等危险废物应切实落实生产者责任延伸制，形成专业化的逆向物流回收利用体系。

——多种措施促进公众广泛参与。公众是垃圾减量和分类的基础。要想建立长效机制，首先要大力开展普及全民的垃圾减量和分类教育，宣传垃圾分类的重大意义及对于群众的切身利益。其次有关部门还需要加强引导和督导，让垃圾分类不仅在形式上，更在分类的内容、方法、措施上以及投放、收运环节等有质的飞跃。如政府进行垃圾分类全流程设计，因地制宜出台分类细则和再生资源目录，实现垃圾源头减量、分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，形成各具特色的城镇垃圾治理模式。

——利益机制奖励吸引企业公众。政府可通过垃圾收费、给予回收利用企业政策优惠、补贴低值再生资源产品和垃圾前端分类等政策，鼓励企业参与到垃圾回收利用领域。对于垃圾产生源头即公众，可采取“以旧换新”“积分兑换”等多种方式，激发其主动进行垃圾分类的热情。公共机构率先引领，大宗垃圾品种优先分类，倡导使用再生资源产品，通过典型示范引领社会广泛行动。

——预先做好垃圾回收处理规划。成长中的新型城镇化区域，要预先规划建立垃圾分类回收处理系统，形成大数据，科学决策和布局，形成规模化、专业化的垃圾回收处理体系。

——创新垃圾管理机制。从城市废弃物整体管理着手，明确专门机构管理垃圾事务，或者是将分散的职能统一到某一协调机构形成合力。深化环卫行业和再生资源行业供给侧结构性改革，使传统环卫行业与再生资源回收利用行业相衔接，真正实现环卫网和再生网“两网融合”，从垃圾的源头入手，建立垃圾减量、回收、利用、处置、无害化全产业链。

——完善垃圾基础设施产业链条。公众前端分类要和后端处理环节相衔接，后端加工利用和处理的手段决定前端的分类；垃圾分类利用要考虑市场需求，考虑成本费用。后端应建立与前端垃圾分类配套的再生产业和循环经济产业园，培育龙头骨干企业。完善基础设施，特别是提高中小城市和乡镇的垃圾处理能力。

——完善标准规范提高技术水平。应进一步完善垃圾回收利用标准规范，既包括国家、地方、企业的技术标准，也包括环卫工作自身的标准。另外，要加强科技研发，创新垃圾回收处理的技术，积极推进垃圾治理的机械化、智能化。

——引入市场机制和第三方治理。借鉴供给侧的思维，引入社会资本参与垃圾分类和处理，政府购买第三方服务，借助市场的力量参与环卫建设和管理。通过政策引导、经济扶持、价格补贴、税收优惠等支持，实现“管干分离”，做到投资主体多元化，使中小城市的垃圾处理主体向规模化、市场化转变。

——着力弥补农村垃圾治理短板。农村垃圾治理是改善农村人居环境的重点，同时也决定了我国垃圾治理的成败。在传统“户分类、村收集、镇转运、县处理”模式的基础上，要因地制宜探索就地减量、就近处理的模式。建立村庄保洁制度、建设村庄保洁队伍，明确村民保洁义务。鼓励探索PPP模式，采用政府投资、村民集资、社会融资等多种渠道解决资金问题，有条件的地区公开招标专业保洁公司进行市场化运作，为社会资本参与农村生活垃圾收运设施的建设和运营敞开大门。各级政府应对本地区农村垃圾治理负总责，将农村生活垃圾治理纳入生态文明建设示范村镇考核内容，农村垃圾的治理情况纳入干部考核体系。

参考文献

[1]习近平．习近平谈治国理政[M]．北京：外文出版社，2014.

[2]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[J]．中国环保产业，2015（06）:4-10.

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