推荐序二
当中国再生资源回收利用协会潘永刚先生把《共享绿色世界：两网融合与垃圾治理探索》这份凝聚业界精英心血和智慧的书稿交给我，并请我为之作序时，我颇为忐忑。一是作为环境卫生事业的新兵，以自己三年的实践经验去把握垃圾治理的发展方向，深感如临深渊，如履薄冰；二是再生资源回收利用作为传统行业，从历史走到今天，面临重大发展机遇和转型的挑战，而我深感自己研究不深，不敢妄议。但既然居其位，就要尽其责。我想从自己的真实感受出发来对这一问题发表一下自己的看法，即使回答不好两网融合这道时代的命题，如能起到抛砖引玉的作用，也算是没有辜负大家的信任了。
回顾再生资源回收和垃圾分类的发展历程，有利于我们加深对两网融合的理解。
计划经济时代对重要物资管控和社会治安管理的双重需要，决定了废品回收以特种行业的面貌出现。在儿时的记忆里，废品回收站几乎无所不收。书本报纸自不必说，废铜烂铁、牙膏皮、橘子皮、大棒骨、墨鱼骨、土鳖虫，乃至姐姐们剪下的大辫子，都是能卖钱的好东西。在物资短缺的时代，人们的意识里并没有把废品看作垃圾，而是可以交换的商品。也正是这种自然而然的习惯，使得垃圾分类从客观源头上实现了减量分类和资源化。
随着改革开放，计划经济转轨为市场经济，社会管理由单位制转型为社区制，再生资源回收成为开放的市场。虽然治安管理的需求依然存在（公安部门将各类废品回收点作为打击偷盗井盖、电缆行为的重点对象），但在物资管理体制改革和灵活的市场机制下，国有回收站逐渐萎缩，让位于数以万计的拾荒大军和各类自发形成的交易市场。在这个时期，快速的城市化进程改变了人们的生产生活方式，例如不再允许在城市饲养禽畜，同时肉蛋菜奶等供给日益充足，人们收入增长，餐厨垃圾开始大量增加。消费经济的迅速发展造成了废品量的快速增长和品种的多样化，很多在计划经济时期能够回收的再生资源因为缺少可利用的经济价值，大量地转变为垃圾。城市垃圾依靠简易填埋处理也变得难以为继，于是促成了现代垃圾处理产业的出现。1994年，北京市建成了第一座现代化卫生填埋场——阿苏卫填埋场；1996年，北京市在西城区大乘巷社区开展了具有现代意义的垃圾分类，一直坚持至今。可以说，垃圾分类从一开始就和再生资源回收密不可分。
近年来的垃圾分类工作，与再生资源回收渐行渐远。自2010年开展垃圾分类达标小区创建工作以来，虽然在社区摆放了可回收垃圾桶，但人们并没有把再生资源回收视为垃圾分类的主要内容。这固然受再生资源回收市场高度分散化因素的影响（从统计到管理均游离于垃圾分类体系之外），但更主要的是由部门管理职能分割所致。以环卫视角主导的垃圾分类把垃圾处理系统的优化作为第一需求，强调干湿分开主要是为了增加垃圾焚烧的热值。随着原生垃圾的热值逐渐提高，出现垃圾分类无用论的观点也就不足为奇了。
垃圾处理危机和城市病的加重，促成了两网融合的理性回归。正如我们在关注日本、德国等国家垃圾分类制度如何优越的同时，却忽视了这些国家普遍经历的垃圾分类由自发到自觉的过程。历史上日元的大幅升值曾严重冲击了日本的再生资源回收业，但民众的分类习惯已经养成，于是呼唤国有垃圾分类企业替代性进入，给再生资源回收在原有的市场属性中加入了公益属性。在城市经济发展过程中，环保标准的提升以及城市环境整治等因素，对我国当前以低、小、散为主要特征的再生资源回收业同样是一种冲击。再生资源回收市场的低迷同时也对垃圾处理系统造成了影响。北京市的垃圾清运量近几年以平均10%的比率增长，其中很大一部分增加来自于包装物等原本可以回收的资源。反观垃圾处理设施建设，特别是以垃圾焚烧项目为主，在成熟商业模式的推动下，企业表现出大干快上的强烈意愿，但邻避效应、污染防控、维稳等风险又让政府在决策垃圾处理项目时慎之又慎。通过垃圾分类和再生资源回收两网融合来减少垃圾产生量，减轻终端处理设施建设和运行压力，成为城市管理部门的普遍选择。
正是在上述背景下，北京市委改革办在2013年开展了两网融合课题研究，其成果也促成了在2016年7月28日北京市城市管理委员会正式挂牌成立时，再生资源回收作为一项重要的新增职能，由北京市商务委划转到北京市城市管理委员会。但问题并不会因职能由一个部门转给另外一个部门就能得到解决。在过去的一年中，我们征求专家意见，与再生资源回收企业座谈，调研再生资源回收市场，开展课题研究，启动了再生资源分拣中心建设规划编制……对于垃圾分类与再生资源回收两网融合有了新的认识和理解。
两网融合是垃圾治理理念的融合。通过梳理国内外垃圾治理和循环经济理论，借鉴马斯洛的需求层次论，北京市垃圾治理形成了“5R”金字塔结构模型。由高到低分别为减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、资源化（Recycle）、热回收（Recovery）和无害化（Residual）。其中的减量化、再利用和资源化是两网融合的主要内容，也是循环经济的基本要求，热回收和无害化是当前垃圾处理的主要方式。通过这样一个模型，我们可以很好地将垃圾分类、再生资源回收与垃圾处理三者之间的关系清晰地表达出来；也可以从金字塔由低到高的实现，看出城市垃圾治理的阶段历程。
两网融合是处理设施建设的融合。出于对城市管理工作的热爱，我在多年前读博士期间接触过一款叫作模拟城市（SIM CITY）的游戏，一度爱不释手。游戏模拟了城市发展演变的进程，其在国外很多高校被推荐给城市规划管理专业的学生作为教学辅助之用。在垃圾处理设施的建设上，游戏就展示了从垃圾填埋场到垃圾焚烧厂（同时开始对填埋场土壤进行修复治理），再到大型再生资源分拣中心的发展过程。也是从那时起，我第一次了解到大型再生资源分拣中心在西方城市被视为“第三代”垃圾处理设施。如今，北京市已经着手进行大型再生资源分拣中心的规划建设，并将其纳入城市基础设施的范畴，这既是垃圾分类成果的体现，也是未来支撑再生资源回收体系运行的基本载体。
两网融合是废弃物治理机制的融合。北京市在推动两网融合的过程中获得了一个重要经验，即从事再生资源回收的社会企业开始关注垃圾分类，在源头的投放和收集环节实现了两网合一。在这种融合的背后，是企业经营与市民参与的深度结合，是基层城市管理与社会管理体制的整合，是社会治理体系的完善和发展。在这种融合的基础上，废弃物治理可以打破部门管理壁垒，弱化各类废弃物的管理归属问题，促进在经济、法律、行政、技术、社会动员上实现政策集成，创新符合需求的运行管理方式，形成废弃物治理的长效机制。
知易行难，垃圾治理任重道远。学习贯彻落实习近平总书记关于普遍推行垃圾分类制度的重要讲话精神，为进一步深化垃圾治理提供了契机。但两网融合依然面临着许多需要破解的难题。首先是垃圾和资源的界限并不清晰。在不同的支持政策和市场条件下，垃圾和资源是可以相互转化的，例如低值再生资源的标准就很难界定。在源头上似乎更应该把废弃物看作垃圾而不是资源，更应该强调公益性。其次是两网融合的管理体制需要重新构建。这里既与政府的监管方式有关，也涉及确定企业主体地位的问题。再生资源回收业仍属于生活性服务业，职能划转后部门间又产生了新的管理接口。最后是全产业链的畅通问题。再生资源回收行业由城市管理部门监管的优势在于源头资源整合，但通过垃圾分类分出的再生资源具有商品属性，往往需要跨省协同处置利用。市场流通监管部门如何发挥作用，循环经济政策如何支持等问题，都需要在实践中进一步寻找答案。
本人对垃圾分类和再生资源回收两网融合的拙见仅供读者参考，抛砖引玉。而本书中的观点精彩纷呈，集合了政府工作人员、专家学者、社会组织和企业精英的智慧，想必能够对有识之士有所启发。再次感谢中国再生资源回收利用协会策划并出版了这本论文合集，能有这么多的朋友一起关心、支持和参与这项利国利民的事业，崇敬之致，甚感欣慰！
李如刚 于西单北大街80号
2017年9月12日
作者简介
李如刚，1970年生，北京市城市管理委员会副主任。天津大学工学学士，中国人民大学工商管理硕士、城市经济学博士。