第一章 行政事业单位概述

一、行政事业单位概况

（一）行政事业单位概念

行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，它包含了行政单位和事业单位。

行政单位是指国家为了行使其职能依法设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织。通常来说，行政单位的范围比较宽泛，广义的行政单位包括各级行政、党、团机关在内的各种行政类机构，狭义的行政单位仅指政府部门。

事业单位是我国特殊国情下的特殊产物，它在我国计划经济体制下诞生，其概念本身随着经济体制改革不断变革。根据2004年6月国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号），事业单位是指：为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（2014）则进一步细化了事业单位的概念，该细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。

（二）行政事业单位的构成

行政单位按照构成，主要分为六个部分：①国家权力机关，即各级人民代表大会及其常务委员会，我国的国家权力机关是人民代表大会，最高的国家权力机关是全国人民代表大会。②各级行政机关，即中央政府、地方政府、基层政府的各级机关，国家的派出机构。③各级审判机关和检察机关，即各级人民法院和各级人民检察院。④政党组织，包括中国共产党、各民主党派以及共青团、妇联、公会等。⑤接受国家预算拨款的人民团体。按照严格意义上来说，人民团体其实是不属于行政单位的，但是由于团体中的经费来源主要是通过国家财政预算拨款，所以才将人民团体划分在行政单位范围之内。⑥国家规定的其他单位或组织。

事业单位的构成可以按照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）规定，事业单位按照社会功能，可以分为行政性事业单位、经营性事业单位和公益性事业单位。其中，行政性事业单位指承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位；经营性事业单位是指所提供的产品或服务可以由市场资源配置、不承担公益服务职责的事业单位；公益性事业单位是指面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。根据此次事业单位分类改革，除了公益性事业单位保留其事业单位序列外，其他两类事业单位将逐渐退出事业单位序列。其中，行政性事业单位将逐渐归于行政机构，或者转为行政机构，经营性事业单位逐步转为企业或者撤销。

在此次改革中，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，尚留在事业单位序列的公益性事业单位又细分为公益一类和公益二类。其中，公益一类是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。

划入公益一类，一般需同时具备以下三个条件：一是面向社会提供基本公益服务；二是不能或不宜由市场配置资源；三是宗旨、职能任务和服务规范由国家确定，不从事经营活动。公益二类是指承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。

划入公益二类，一般需同时具备以下三个条件：一是面向社会提供公益服务，并可部分由市场配置资源；二是按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动；三是确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。

此外，仅为机关行使职能提供保障的事业单位，划入公益一类；主要为机关行使职能提供支持保障同时面向社会提供与主业相关服务的事业单位，划为公益二类。依据地方性法规、规章等规定完全或主要承担行政职能的事业单位，暂划入公益一类。截止到2015年下半年，事业单位分类改革基本完成。

（三）行政事业单位的特点

1．追求社会效益最大化

行政事业单位的工作主要是通过行使其行政管理权力来管理社会公共事务、无偿为人民群众提供公共服务、满足社会共同发展的需求，并且行政事业单位的经济来源主要是依靠财政拨款，只需要保持收支平衡而不需要以创造价值为主要目标。因此，其不具有营利性和市场性，而更具有政治性和公益性。

行政事业单位以收付实现制为会计核算基础，通过提供公共产品服务社会大众，其经济利益直接受益者是社会公众。由此可看出，行政事业单位的运营目标是追求社会价值最大化，兼顾公平和效率，保证公共资金使用的安全性和效率性及公共服务的效率和效果性。与企业相比，作为公共部门的行政单位更加关注社会公共服务的效率和效果；而非营利方面，其业务活动主要以实现社会效益最大化为目的，而非经济效益最大化。

2．经费主要来源于财政拨款

不论是行政单位还是事业单位，尤其是行政单位，其经费主要来源于财政拨款。

依据《行政单位财务规则》（2012）第十五条的规定：行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。其中，财政拨款收入即是指行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金。

依据《事业单位财务规则》（2012）的规定，事业单位收入包括：

（1）财政补助收入，即事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。

（2）事业收入，即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。其中：按照国家有关规定应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入；从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。

（3）上级补助收入，即事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

（4）附属单位上缴收入，即事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。

（5）经营收入，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。

（6）其他收入，即本条上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。

3．委托代理双方权利义务不对等

行政事业单位的预算资金来源于人民群众，他们拥有单位的最终权利，是委托代理关系中的委托人，行政事业单位作为代理人，接受人民群众的委托，利用公共资金行使公共管理和提供社会服务职能以实现公共利益。

人民群众和行政事业单位之间的这种委托代理关系是一种特殊的、复杂的多层契约关系。从代理人（行政事业单位）角度来看，单位作为委托代理关系中代理人一方，拥有公共利益唯一代理人的垄断地位，是典型的强势主体，其受托代理地位不可随意变更；从委托人（人民群众）的角度来看，公民作为委托代理关系中委托人一方，其身份具有不确定性、模糊性，是一个抽象的概念。因此，在权利义务关系中委托人一方在权利享受和义务承担中具有极大的不确定性和不对等性；从公共权力特性来看，单位的代理活动具有强制性、自主性以及代理结果（公共产品的提供）的非拒绝性等特点；权力义务不对等、公权力监督程度较弱等容易滋生滥用职权、贪污腐败、浪费财政资金等问题。

4．受法律约束力大

行政事业单位的资金主要来源于国家财政，经费来源具有无偿性。因此，为约束行政事业单位对“免费午餐”的享受，国家法律必然要对行政事业单位无论是外部职能还是内部权力的行使进行必要的约束。这种约束主要体现在行政事业单位对财务资源的运用具有独特的控制程序，如国家立法机构和行政机构通过《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国政府采购法》等法律法规对行政事业单位的社会职能、管理权限、组织形式、治理结构、业务范围、活动方式和法律责任等方面以条文形式明确予以规定，并要求单位必须在法律规定的程序和范围内严格遵照和执行单位外部和内部权力的分配和行使。

5．单位运行绩效难以量化评价

由于行政事业单位不以盈利为目的，更多为了实现服务人民的社会效益及福祉最大化，加之许多公共项目的周期很长，难以在短时期内衡量。因此，难以用常规的财务指标来衡量考核工作人员的履职情况，非财务指标又难以确定，这使得行政事业单位的绩效难以用定量化来衡量，而简单的采用德、勤、技、能、廉去考察，显然有失全面性和偏颇。实际评价工作中存在绩效评价方法不科学的现象，没有统一规范化的评价考核指标。即便行政事业单位财政支出的绩效评价具有绩效考核评价指标，评价指标信息数据也缺乏严密性，不能从全局出发，没有对整个评价体系进行充分调查分析。

（四）行政事业单位与企业的区别比较

行政事业单位与企业在目标、资金来源、委托代理关系和法律限制等方面有较大的不同；此外，二者在营利性、绩效评估标准和产权关系明晰程度方面也存在差异，如表1-1所示。