“一带一路”框架下的中欧合作：机遇、挑战与政策建议

刘昌明

山东大学政治学与公共管理学院教授

黄栋

山东大学政治学与公共管理学院讲师

中国提出“一带一路”的合作框架后，给沿线国家和地区提供了更广阔的发展机遇，也为中国迈向全球大国地位的外交关系提供了支撑平台。在“一带一路”的合作愿景和行动规划中，欧洲作为古丝绸之路的终点地区，目前也是“一带一路”合作的核心区域，处于十分重要的地位。根据规划，“一带一路”贯穿欧亚非大陆，一头是活跃的东亚经济圈，一头是发达的欧洲经济圈，中间广大腹地是经济发展潜力巨大的欧亚非沿线国家。为保障“一带一路”建设的顺利推进，必须深入研究新形势、新环境下的中欧关系，并以健康、稳定发展的中欧关系为“一带一路”建设保驾护航。本文认为，应依托“一带一路”建设的愿景和规划，为中欧全面战略伙伴关系的发展搭建合作框架和制度化平台；在整体的布局方面，应明确“一带一路”建设的支点国家以及优先发展的次区域；应遵循“三多”原则，“软硬”兼施；扩大中国“一带一路”倡议与欧盟政策对接的广度和深度。

一 “一带一路”框架下中欧关系的新机遇

“一带一路”倡议是一个跨越欧亚大陆的连通型倡议。作为当今世界最综合全面的发展倡议，它表达了中国在全球治理方面的愿景，即在全球治理中建立以合作共赢为导向的发展范式，促进共同繁荣，加强互联互通，增进普通民众之间的交流互动。“一带一路”有关倡议和行动规划，必将对中欧关系的深化发展带来诸多机遇。

首先，“一带一路”为推动互利共赢的中欧全面战略伙伴关系的发展，提供了新的载体。自2003年中国与欧盟决定建设战略伙伴关系以来，中欧以年度领导人会晤为重要引领，以政治、经贸、人文为三大支柱，发展全方位、多层次、宽领域合作，深入推进全面战略伙伴关系。但是，由于欧盟始终未能承认中国的市场经济地位和解除对华武器禁运，中欧关系的“战略性”和“全面性”遭受多方质疑。而“一带一路”作为一个突出包容性发展的综合型倡议，强调欧亚之间的陆海连通，力图打造一个涵盖从交通、通信到金融、教育等领域的全方位合作体系，必将为中欧全面战略伙伴关系的深化注入新的动力，推动中欧和平、增长、改革和文明四大伙伴关系的构建。

其次，“一带一路”倡议对中欧双方具有重要的战略及地缘政治意义。中欧关系没有突出的、尖锐的地缘政治上的矛盾，也没有历史上遗留下来的争议问题，中欧关系都要比中美关系和中日关系更容易相处，致力于拉近中欧关系的“一带一路”倡议符合中欧双边共同利益。

对中国而言，“一带一路”倡议有助于中国应对美国“重返亚太”和“亚太再平衡”的压力；“一带一路”战略有助于为中国的经济发展构筑良好和稳定的周边环境；“一带一路”倡议也是中国向国际社会展现中国外交政策理念的一次实践，中国开始在地区和全球治理中扮演更重要的角色。在过去40年中，中国的外交政策已经从僵化、意识形态主导的社会连带主义转向注重实用、包容的发展主义。随着这一政策的转变，中国外交更提倡不干涉、共同发展等包容性理念，并开始从“政策追随者”转变为“政策制定者”。

对欧盟而言，“一带一路”倡议为其提供了“平衡”大西洋主义的机会。第二次世界大战之后，欧洲的发展一直依赖跨大西洋主义并与美国形成了“不对称”的伙伴关系。参与中国的“一带一路”倡议有助于欧盟同时成为欧亚“强国”和大西洋“强国”，获取与美国更加平等的权利，而且通过中欧在丝路安全领域的合作，欧盟也有可能提升其在北约中的地位。另外，美国“重返亚太”和“亚太再平衡”战略体现了美国全球战略重心的东移，欧盟非常担心成为“弃子”，而“一带一路”倡议为欧盟介入亚太事务提供了有利的条件。尽管欧美正在进行“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）的谈判，但是双方在转基因等农产品的限制问题、个人隐私、金融监管规则等方面存在严重分歧，前景并不乐观。而倡导开放性和包容性的“一带一路”倡议不排斥任何国家的参与，且不涉及军事扩张，具有更大的优势和吸引力。

第三，“一带一路”框架下的合作有助于促进中欧经济发展，深化中欧经贸合作。李克强总理在2015年第10届亚欧会议上强调，亚欧大陆迫切需要互联互通，加快构建亚欧统一市场，中国愿与地区国家一道构建亚欧大陆基础设施互联互通网络，深化区域合作，促进各国发展。为推进这一横跨欧亚大陆的经济倡议，中国已做好了长期的准备。值得注意的是，中国的“一带一路”战略旨在发展互联互通、促进国际产能合作，这与欧盟的投资计划（“容克投资计划”）促进基础设施、新能源、信息技术等领域投资的目标具有重叠和互补性。中欧双方的利益契合点成为二者对接的现实基础，中欧双方可在基础设施、能源、数字三大领域实现具体对接。

二 “一带一路”框架下中欧关系面临的新挑战

第一，战略互信是中欧关系发展的基础，也是新平台下中欧关系深入发展的关键。中东欧国家早在2014年就在“一带一路”所倡导的互联互通和基础设施建设等领域与中国进行了合作对接，是最早对中国“一带一路”倡议做出积极响应的欧盟成员国。同时，中国和希腊在合作建设比雷埃夫斯港方面的合作同样契合“21世纪海上丝绸之路”的倡议，有助于搭建东西方交流合作的桥梁。但是，中国与相关国家合作的加强引起了欧盟部分成员的担忧。欧盟指责中国在欧洲搞“分而治之”，担心中国政治和经济影响力在其东部和南部地中海地区的扩大会削弱欧盟在这些地区的影响力和话语权，担心中国与成员国双边互动的深入会成为中国倒逼中国与欧盟关系的砝码。与此同时，中国则担心欧盟难以“用一个声音说话”并保持对外政策的连续性和一致性，将会对中国与欧盟层面在“一带一路”框架下的合作产生负面影响。因此，可以认为，尽管在2015年3月之后中国与欧盟机构及其成员国的对接合作出现了全面推进的势头，但是在“一带一路”框架下如何建立和维护中国与欧盟层面的战略互信，切实推进具体对接工作的落地，依然是深化中欧合作的前提和关键。

第二，中欧在“一带一路”合作机制中的角色和地位存在分歧。中欧针对“一带一路”框架下合作对接的具体模式已经进行深入探讨，然而双方在“谁将获得最终的领导权并控制投资”议程上有分歧。另外，欧盟特别关注中欧合作关系的平等性问题。中国希望欧洲市场能够进口越来越多的中国产品，而欧盟则更关心“一带一路”能够为欧盟产品和服务创造更多的出口机会，减少欧盟的贸易逆差，促进中欧双边贸易的平衡发展。

第三，“一带一路”建设过程中面临的安全隐患和其他投资风险。具体来看，“一带一路”沿线国家经济发展水平的参差不齐以及复杂的国内政治环境，如腐败和管理低效等，会对合作项目的成功和成效产生重要影响；欧盟近期正面临欧债危机、乌克兰危机、难民危机和英国“脱欧”等问题的困扰，可能使中欧“一带一路”合作暂时不会成为欧盟对外政策的优先考虑项，给中欧“一带一路”合作带来一定变数。因此，沿线国家能否确保良好的合作环境和稳定的社会秩序将成为基础设施建设项目成功的关键，而负责承建的中国企业也应该做好相应的风险评估，避免不必要的损失。

第四，中欧在“一带一路”框架下的合作将受到美国全球战略和对华政策的干扰乃至牵制。正如奥巴马总统向国会发表年度国情咨文演说时所阐明的，美国要牢牢把握住贸易规则的制定权。美国在欧洲积极推进“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）谈判进程已经清楚地表明了其战略调整的取向。因此，就像利用TPP来应对中国在亚太地区的经济实力扩张一样，美国在欧洲将会继续推动TTIP的谈判和签署，在经贸领域对中国进行牵制。另外，美国也可能会在“一带一路”沿线地区利用社会和政治问题来阻碍中国的连通项目和基础设施建设项目的顺利实施。特别是那些处在欧亚东北走廊的国家将会成为美国战略关注的重点对象。

三 在“一带一路”框架下推进中欧关系发展的政策建议

首先，依托“一带一路”建设的愿景和规划，为中欧全面战略伙伴关系的发展搭建合作框架和制度化平台。合作框架是“纲”，具体政策是“目”，纲举则目张。缺乏合作框架支撑的对欧政策，只能简单地或被动地就某个事件做出反应，无法串联不断变化的国际环境和应接不暇的国际事务之间的各种关系，从而使总体外交在不知不觉中陷入被动和穷于应付的局面。在机会出现时，也势必无法及时抓住。这要求我们应有中长期的目标定位和行动框架，并且能够协调和指导从理念到路径、从制度设计到政策实施、再到人员配备等各方面的具体政策和行动。在此方面，中国的努力近期已经取得明显成效，中国主导的亚洲基础设施投资银行意外赢得许多欧洲国家的响应，各国纷纷选择加入。

其次，在整体的布局方面，应明确“一带一路”建设的支点国家以及优先发展的次区域。德国是欧洲大国和欧洲经济的引擎，而且中德政治关系较为平稳，经贸合作基础坚实，应该成为支点国家。让人欣喜的是，德国正筹划“工业4.0”与“中国制造2025”对接机制。在此，中国应该积极推动德国成为有关倡议和行动的参与者、推动者、建设者和合作者，在共商、共建、共享中共同促进双边关系的全面深化。在沿线国家中，中东欧国家约占1/4，双方战略契合度高、合作潜力巨大。对于中东欧国家来说，正经历欧债危机后深刻的经济结构调整，迫切希望通过向东开放、借助中国力量推动老旧基础设施改造、促进投资和消费增长；对于中国而言，中东欧背靠欧盟大市场，有劳动力成本优势，是中国企业走出去的理想场所。因此，中东欧应被明确为推进“一带一路”建设的优先区域，并力争使有关合作产生“外溢”作用。

第三，“一带一路”框架下中欧合作应遵循“三多”原则，“软硬”兼施。

所谓“三多”原则，即需要从“多层”、“多点”、“多维”全方位展开合作，以确保“一带一路”政策的有效推进。“多层”是指“一带一路”的落实在欧盟层面、欧盟成员国层面和地区层面分别进行。鉴于欧盟外交政策“多层治理”的特殊性，欧盟作为一个整体比较难以“用一个声音说话”并保持政策的连贯性和一致性，因此，“一带一路”的成功推进不能单靠中国政府与欧盟机构的合作，还需要充分调动成员国和地区的力量，为“一带一路”的落地铺平道路。尤其要以成员国特别是中东欧国家为突破口，向上（欧盟）向下（地区）传送“一带一路”倡议。“多点”和“多维”是指“一带一路”的落实需要中国同时与欧盟各成员国（点）进行双边合作，并侧重不同的政策领域（维）。与中东欧成员国（匈牙利、捷克、波兰等）主要进行互联互通和基础设施建设方面的合作，而与英、法、德等“大国”主要通过亚投行等途径来进行金融合作。

所谓“软硬”兼施，即兼顾以贸易和基础设施建设为主的“硬联通”与强调社会发展和人文交流的“软联通”。“一带一路”不仅有助于加强中欧在贸易与经济往来领域的合作，而且有利于增进中欧互信，减少文化差异，强化中欧战略伙伴关系。“一带一路”作为一个包容性、开放性的发展战略，把民间组织、学生、文化主体等非国家行为体纳入其中，有助于在中欧之间架起文化的桥梁，建构共赢的双边合作模式。

第四，扩大中国“一带一路”倡议与欧盟政策对接的广度和深度。具体来看：一是欧洲投资计划的巨大资金需求和中国企业赴欧投资的强烈愿望成为欧洲投资计划与“一带一路”对接的重要基础，中欧双方可主要在基础设施和能源两大领域进行对接。基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，可以对接欧盟在2013年达成的“泛欧交通运输网”（TEN-T）协议，投资建设统一的欧洲交通运输体系，有助于中欧产品输送，扩大贸易往来，增加经济收益。加强能源基础设施合作，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作是“一带一路”的一项重要倡议，可以对接欧盟的能源战略，降低对化石能源的依赖，为双方的电网建设企业和输电设备制造企业带来新的市场机遇。

二是中国提出建立的亚洲基础设施投资发展银行（亚投行）和丝绸之路基金（丝路基金）是两个重要的区域融资合作机制，可与欧洲复兴发展银行进行对接，扩展融资渠道，扩大融资规模，为中欧投资贸易合作保驾护航。

三是扩展新的对接领域，将“一带一路”与欧盟的邻居政策和中亚战略进行对接，为中欧合作的深化注入持续的动力和活力。“一带一路”和欧盟的邻居政策都致力于维护和平稳定的周边环境，形成“朋友圈”，为中欧各自的经济发展和社会稳定提供有力的保障，实现与周边地区的合作共赢。因此，基于共同的目标和重合的周边地带，“一带一路”可以与欧盟的邻居政策进行对接，探讨亚投行和丝路基金等融资工具与“欧洲邻居工具”合作的可行性和必要性，实现中欧融资投资合作的共生共赢。

四是在更广阔的背景下探讨中国与欧盟进行“一带一路”合作的模式，可以考虑将中欧“一带一路”合作纳入欧亚多边合作制度安排。欧洲安全与合作组织（OSCE）、欧亚经济联盟（EAEU）、亚欧会议（ASEM）等区域组织与“一带一路”沿线国家多有重合，因此，尝试将“一带一路”倡议设置为这些区域性组织的议题，将有助于协调地区发展政策，增进中欧及沿线国家之间的战略互信，确保“一带一路”顺利推进。2016年德国担任欧洲安全与合作组织的轮值主席国，将互联互通作为重要的讨论议题，并邀请中国参加欧洲安全与合作组织成员国2016年5月在柏林召开的涉及工商部门的互联互通会议，为中欧贸易政策协调提供了协商对话的平台。欧亚经济联盟与“一带一路”的连接，可将俄罗斯纳入对话机制，在中、欧和欧亚经济联盟之间探讨自由贸易协定。不同于欧洲安全与合作组织和欧亚经济联盟可以推动中欧“一带一路”合作的“硬联通”，亚欧会议框架下的亚欧基金（ASEF）和跨欧亚大陆信息网络（TEIN）可以为中欧“一带一路”合作的“软联通”搭建平台。亚欧基金成立于1997年2月，是亚欧会议框架下开展文化、学术和人员交流的机构，旨在促进亚欧间相互理解与合作。跨欧亚大陆信息网络则是研究人员和研究机构参与协作的高速国际研究网络，研究领域涉及气候变化、远程医疗服务等。“一带一路”进入欧亚地区多边合作制度安排，将为中欧“一带一路”合作提供新的选择路径。