第一篇 主报告

第一章 精准扶贫的顶层设计与具体实践

扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。

——习近平

一 习近平精准扶贫思想：精准扶贫顶层设计与具体实践的指引

习近平精准扶贫思想形成于我国全面建成小康社会与经济发展新常态的叠加时期，具有鲜明的时代特色、政治基础和哲学意味，充分体现出我国政治和社会主义制度优势，是我国精准扶贫顶层设计和具体实践的指引。自2013年底首次提出“精准扶贫”以来，习近平精准扶贫思想不断丰富与完善。习近平精准扶贫思想围绕扶贫干预全过程精准，系统回答扶贫中“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”等核心问题，对我国扶贫理论创新和扶贫实践创新具有重要指导意义和价值，对国际减贫发展具有重要启示。

（一）习近平精准扶贫思想的时代背景

1．共产党执政的初心和全面建成小康社会的底线目标

自成立以来，中国共产党在领导中国人民进行新民主主义革命、建设社会主义新中国、实行改革开放进程中，始终坚持紧密联系群众、全心全意为人民服务、实事求是、与时俱进的“初心”。习近平总书记指出：“坚持不忘初心、继续前进，就要统筹推进 ‘五位一体’总体布局，协调推进 ‘四个全面’战略布局，全力推进全面建成小康社会进程，不断把实现 ‘两个一百年’奋斗目标推向前进。”“十三五”时期，是我国实现第一个“一百年”奋斗目标即到2020年全面建成小康社会的关键时期。“我们不能一边宣布实现了全面建成小康社会目标，另一边还有几千万人口生活在扶贫标准线以下。如果是那样，就既影响人民群众对全面小康社会的满意度，也影响国际社会对全面建成小康社会的认可度。所以 ‘十三五’时期经济社会发展，关键在于补齐 ‘短板’，其中必须补好扶贫开发这块 ‘短板’。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，上升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度。打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困，实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务。

2．经济发展带动减贫效果弱化

长期以来，我国实施的是政府主导、市场和社会共同参与的扶贫开发模式。其中以市场主体为牵引的经济增长为农村持续大规模减贫提供了强劲动力，成为重要推动力量。从减贫过程看，1978—1985年农村经济的快速发展，使得上亿贫困人口解决了温饱问题，摆脱了贫困。之后，随着市场经济发展和大规模农村劳动力向城镇非农就业转移，贫困农户非农收入快速增加，保持了农村大规模减贫的持续进程。2008年国际金融危机爆发后，特别是我国进入经济增长新常态后，经济增长带动减贫效益下降。经济增长的主体产业（新业态）的益贫性低，农业的规模经营和资金密集趋势也在逐步增强，通过劳动力转移、农业经营增收脱贫的局限性逐步明显。与此同时，社会转型步入各类利益冲突、社会矛盾多发期。经济增长变缓，弱化了经济发展对社会结构性矛盾的正向作用，凸显了社会矛盾和风险，社会负能量在增加。提升农村扶贫效益，有效解决贫困地区、贫困人口突出问题，是促进共同发展、彰显执政为民理念、营造共谋共富社会氛围、将社会负能量转化为社会治理的建设性力量的有效路径。

3．贫困治理困境与贫困固化趋势增强

在政府、社会、市场多元贫困治理格局中，某一方力量的变化会改变贫困治理格局，带来治理困境问题。当经济增长带动减贫强劲时，政府贫困治理中存在的一些问题以及减贫效益不高，并不会对减贫大局产生较大影响。但当经济带动减贫弱化后，如果公共力量特别是政府贫困治理能力问题仍未得到根本性解决，则会影响减贫进程及效果乃至格局，比如导致贫困结构化问题等。长期以来，我国政府贫困治理中扶贫瞄准偏离问题一直没能很好解决，不少扶贫项目粗放“漫灌”、针对性不强等问题还比较普遍。我国提升扶贫标准后，贫困人口大幅增加。其中相当一部分剩余贫困人口贫困程度深、致贫原因复杂、自我发展能力弱、返贫现象突出。这些贫困人口较难通过经济增长带动减贫，政府传统扶贫治理方式效果已经十分有限。而这些贫困人口问题的有效解决将会影响全面建成小康社会目标的如期实现，甚至会通过贫困代际传递造成贫困固化。

（二）习近平精准扶贫思想的形成与发展

1．习近平精准扶贫的提出

20世纪80年代末期，习近平同志在福建宁德工作期间提出了“弱鸟先飞”、“滴水穿石”、“四下基层”等许多发展理念、观点和方法。其中不乏精准扶贫的理念，如因地制宜发展经济是“弱鸟”先飞且飞得快和高的重要途径，等等。2012年底，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出，“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，宜开发生态旅游，则搞生态旅游，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上”。理清发展思路，因地制宜找准发展思路的论述，表明这一阶段习近平精准扶贫思想已处于萌芽时期。

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念。他指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切记喊口号，也不要定好高骛远的目标。”2014年10月的首个“扶贫日”，习近平总书记做出重要批示：“各级党委、政府和领导干部对贫困地区和贫困群众要格外关注、格外关爱，……加大扶持力度，善于因地制宜，注重精准发力，充分发挥贫困地区广大干部群众能动作用，扎扎实实做好新形势下扶贫开发工作，推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富步伐。”2014年11月初，在福建调研时，习近平总书记指出：“当年苏区老区人民为了革命和新中国的成立不惜流血牺牲，今天这些地区有的还比较困难，要通过领导联系……，加快科学扶贫和精准扶贫。”这表明习近平总书记将精准扶贫视为扶贫开发方式的新要求。

在习近平精准扶贫思想指引下，我国精准扶贫实践不断深入推进。2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出以建立精准扶贫工作机制为核心的六项机制创新和十项重点工作。围绕该文件，相关部委出台了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》、《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》、《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》等政策配套政策文件。特别是后两个文件的出台，将精准扶贫要求落实到行动与实施层面。

2．习近平精准扶贫思想的发展与完善

2015、2016年，习近平精准扶贫思想逐步上升为国家扶贫开发战略，并不断丰富和完善。2015年2月，习近平总书记主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会，向参会市（县）委书记提出“如何打好扶贫攻坚战、加快改善老区老百姓生活”等四个问题，并指出：“各级党委和政府要增强使命感，……贯彻精准扶贫要求，做到目标明确、任务明确、责任明确、举措明确，把钱真正用到刀刃上，真正发挥拔穷根的作用。”2015年6月，习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上进一步指出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法，出实招、见真效。……要因地制宜研究实施 ‘四个一批’的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。”

2015年11月27—18日，中央扶贫开发工作会议召开，习近平总书记发表长篇重要讲话，系统阐述精准扶贫精准脱贫方略，标志着习近平精准扶贫思想的形成。会后，颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，实施全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出要按照党中央、国务院决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，大力推进实施一批脱贫攻坚工程。《“十三五”脱贫攻坚规划》系统阐述了“十三五”时期脱贫攻坚工作的指导思想、目标，以及产业发展脱贫等多项贫困人口和贫困地区脱贫的具体路径和方法。为贯彻落实《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中央及有关部门先后出台了100多项政策文件，表明我国以习近平精准扶贫思想为指导的脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”基本完成。

（三）习近平精准扶贫的思想体系

1．习近平精准扶贫思想的哲学基础

第一，实事求是和从实际出发。实事求是是毛泽东同志对党的思想路线的概括与体现，要求从实际出发，探究事物发展的客观规律。进入脱贫攻坚阶段，中央对我国扶贫开发提出了更高要求（扶贫脱贫“不落一人”），同时扶贫形势出现了新的变化（经济带动减贫效益下降），这就需要在农村贫困治理中坚持实事求是和从实际出发原则，从实际出发，探析贫困现象的客观实在，探寻消除贫困的良方。2016年7月，习近平总书记到宁夏视察时指出：“发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子。”

第二，普遍联系与统筹兼顾。贫困问题的产生并不仅是贫困个体自身的原因，也与资源的拥有和利用、社会制度安排等相关。这就要求要从整体的角度去看待贫困和反贫困，既要从贫困者自身角度提出扶贫方案，也要看到贫困对社会发展全局的影响，将扶贫纳入经济社会发展的规划之中，统筹安排，形成整体联动。习近平总书记指出：“我常讲，没有贫困地区的小康，没有贫困人口的脱贫，就没有全面建成小康社会。……所以，‘十三五’时期经济社会发展，关键在于补齐 ‘短板’，其中必须补好扶贫开发这块 ‘短板’。”

第三，对立统一与重点论。对立统一规律是唯物辩证法的核心规律，包含事物发展中矛盾双方的统一性与斗争性，矛盾的普遍性与特殊性，矛盾双方发展的不平衡性。从矛盾学说来看，矛盾是普遍存在的，又具有特殊性，不同事物的矛盾各有特点，不同的矛盾和矛盾的不同方面在事物发展过程中的地位和作用各自不同，即主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面；重点论强调分析和解决矛盾必须抓住主要矛盾、矛盾的主要方面，不能“眉毛胡子一把抓”。习近平总书记指出：“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶。”

2．习近平精准扶贫思想的政治基础

我国农村贫困人口规模大，贫困程度深，致贫原因复杂。在脱贫攻坚阶段，扶贫干预主体多元、资源投入大，有序、有效推进脱贫攻坚系统工程，需要强有力的组织领导力。党和政府领导和主导、多元力量参与是我国贫困治理的重要特色。党的坚强领导和社会主义制度集中力量办大事的优势，是习近平精准扶贫思想的重要政治基础，是形塑现有扶贫治理体制机制的重要保障。政治的稳定和优势，转化为我国扶贫开发的规划性和持续性优势。20世纪90年代中期以来，我国实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，长期坚持实施具有共同富裕性质的东西部扶贫协作和定点扶贫，体现了我国在贫困干预上的政治优势和制度优势。脱贫攻坚阶段，脱贫任务重的省份把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，省市县乡村五级书记一起抓扶贫，党政一把手签订脱贫攻坚责任书、立下军令，层层落实责任，实行严格责任制度。同时，向贫困村派出第一书记和驻村工作队，把脱贫攻坚任务落实到“最后一公里”，不脱贫就不脱钩。

3．习近平精准扶贫思想的丰富内涵

习近平精准扶贫的核心是从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，因地制宜，分类施策，开展针对性帮扶，实现精准扶贫、精准脱贫。从扶贫工作开发的内容看，习近平精准扶贫思想的内容集中体现在习近平对“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”四个核心问题的阐述上。

第一，“扶持谁”问题。2015年11月中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记指出：“要坚持精准扶贫、精准脱贫。……要解决好 ‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。”解决“扶持谁”的问题，要求实现“扶持对象精准”，具体工作内容为精准识别和精准管理。2013年底，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》，提出由国家统一制定识别办法，并按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，开展贫困人口识别、建档立卡和建立全国扶贫信息网络系统等工作。2014年5月，国务院扶贫办等中央部门联合印发关于建档立卡、建立精准扶贫工作机制等文件，对贫困户和贫困村建档立卡的目标、方法和步骤、工作要求等做出部署。2014年4—10月，全国组织80万人深入农村开展贫困识别和建档立卡工作，共识别12.8万个贫困村8962万贫困人口，建立起全国扶贫开发信息系统。2015年8月至2016年6月，全国动员近200万人开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万，较好地解决了“扶持谁”的问题。

第二，解决“谁来扶”问题。习近平总书记指出：“要解决好 ‘谁来扶’的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。”近年来，我国建立起脱贫攻坚责任体系。中央出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，脱贫攻坚任务重的省份的党政主要负责人向中央签署脱贫责任书，层层签订脱贫责任书、立下军令状，形成省市县乡村五级书记抓扶贫工作格局。要求普遍建立干部驻村帮扶制度，截至2016年末，全国共选派77.5万名干部驻村帮扶、19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记，解决扶贫“最后一公里”难题。东西扶贫协作深化，结对关系调整完善。东部267个经济较强县（市、区）结对帮扶西部406个贫困县，中央层面共有320个单位定点帮扶592个贫困县，实施“百县万村”行动、“万企帮万村”等社会扶贫。

第三，解决“怎么扶”问题。习近平总书记指出：“要解决好 ‘怎么扶’的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施 ‘五个一批’工程”。“要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。”推进精准帮扶工作是解决“怎么扶”问题的重点，要实现“项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准”。瞄准建档立卡贫困对象，建立需求导向的扶贫行动机制，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，专项扶贫措施与精准识别结果和贫困人口发展需求相衔接。2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》印发，为进一步阐明精准扶贫、精准扶贫方略，中办、国办出台了11个配套文件。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》。自实施精准扶贫以来，中央和国家机关各部门共出台118个政策文件或实施方案，各地方相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件。需求导向、动员参与、有效对接的扶贫脱贫帮扶体系业已形成。

第四，解决“如何退”问题。习近平总书记指出：“精准扶贫是为了精准脱贫。要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估，按照摘帽标准验收。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。”2016年4月，中办、国办印发《关于建立贫困退出的意见》，对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求做出细致规定，为贫困人口退出提供制度保障。严格实施考核评估制度，组织开展省级党委和政府扶贫工作成效考核，就各地贫困人口识别和退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度、“两不愁三保障”实现情况等开展第三方评估；结合收集的情况和各省总结，按照定性定量相结合、第三方评估数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则，对各省（自治区、直辖市）脱贫攻坚成效开展综合分析，形成考核意见；对综合评价好的省份通报表扬，对综合评价较差且问题突出的省份，约谈党政主要负责人，对综合评价一般或发现某些方面问题突出的省份，约谈分管负责人；将考核结果作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

（四）习近平精准扶贫思想的价值意义

1．习近平精准扶贫思想的国内价值

第一，扶贫理论创新的指导思想。我国扶贫开发步入攻坚拔寨重要时期，贫困问题的复杂性、艰巨性前所未有，扶贫理论创新迫切。习近平精准扶贫思想的理论指导价值体现在建构综合性扶贫治理、内生型反贫困理论等方面。习近平总书记强调，要将条件差、基础弱、贫困程度深的深度贫困地区和贫困人口作为扶贫开发的重点，分类施策，实施“五个一批”扶贫开发路径，要因地制宜，因人因户因村施策。这就要求在反贫困理论创新中探索综合性扶贫理论：在对贫困问题复杂性深刻认识的基础上，既要注重分析致贫的共性要素，以共性要素为依据，因地制宜探索多层次扶贫脱贫路径；又要考虑到贫困个体致贫的具体因素，开展多层次、精细化的针对性帮扶。习近平总书记指出：“防止返贫和继续攻坚同样重要，已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户，要继续巩固，增强 ‘造血’功能，建立健全稳定脱贫长效机制。”“要加强基层基础工作。要加强贫困村两委建设，深入推进抓党建促脱贫攻坚工作，选好配强村两委班子，培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，打造一支 ‘不走的扶贫工作队’。”贫困人口实现自我发展是扶贫的根本，要把扶贫与扶志、扶贫与扶智相结合，激发内生发生动力，建立长效脱贫机制。这就要求扶贫理论创新要将贫困地区和贫困人口的内生发展摆在更加突出的位置，着力探讨培育贫困群众内源发展的治理机制，为实现贫困人口自我发展提供理论依据。

第二，脱贫攻坚实践创新的行动指南。脱贫攻坚时期，农村贫困人口规模庞大，贫困程度深，致贫因素复杂，返贫现象较为突出，并呈现结构化趋势。贫困问题的解决，除了要下更大的决心和投入更多的资源外，更迫切需要合理、有效的贫困治理新方略。习近平精准扶贫思想中的“扶真贫、真扶贫、真脱贫”要求为脱贫攻坚阶段扶贫开发明确了工作目标；“六个精准”论述为扶贫工作方式转变提供了方向和着力点，“五个一批”脱贫路径论述为扶贫工作指明了工作重点任务；对“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题的阐述为扶贫开发体制机制创新、建构等都具有极大的指导价值。

2．习近平精准扶贫思想的国际价值

习近平总书记指出：“在实践中，我们形成了不少有益经验，概括起来主要是加强领导是根本、把握精准是要义、增加投入是保障、各方参与是合力、群众参与是基础。……这些经验弥足珍贵，要长期坚持。”习近平精准扶贫思想的国际减贫价值体现在以下方面。

一是以实施综合性扶贫策略回应发展中国家贫困问题的复杂化和艰巨性。从全球范围看，致贫原因多元化、差异化是普遍存在，贫困问题复杂性增加，单一力量或单一减贫措施面对复杂贫困问题时很难取得突破性成绩。在贫困治理中，以扶贫对象需求为导向、分类施策，采取针对性扶贫措施，扶贫资源供给与扶贫对象需求有效衔接。注重扶贫的综合性与精准度相结合，制定综合性扶贫脱贫思路，实施精准扶贫和实现精准脱贫。

二是发挥政府在减贫中的主导作用，以回应全球经济增长带动减贫弱化的普遍趋势。习近平精准扶贫思想中将加强政府引导和主导作用作为减贫成效提升的根本。在精准扶贫实践中，我国政府主导了贫困瞄准、贫困干预、脱贫成效评估等减贫全过程。除不断加大投入之外，通过“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实”管理机制提升政府扶贫整体效能，激发强大的扶贫动能，构筑多元主体参与扶贫格局。

三是自上而下与自下而上结合的贫困识别机制，解决了贫困瞄准的世界难题。国际上贫困识别方法主要有自上而下的识别方法（如个体需求评估法）和自下而上的贫困识别方法（如以社区为基础的瞄准方法），且在单独运用中都存在一定的局限性。贫困的识别是一项专业性强、复杂性高的技术性工作。基层干部往往难以胜任贫困识别的专业性工作。同时，在贫困规模庞大的情况下，采用一家一户的家计调查的贫困识别成本高、耗时长，且难以排除贫困变动对识别精准的干扰。采取统计部门抽样测算贫困规模、自上而下逐级分解贫困指标的方法较好地保证了贫困识别的科学性。农户自愿申请、民主评议等自下而上的识别机制，能提高贫困识别的群众参与度和监督效果，较好地保证贫困识别的真实性。在习近平精准扶贫思想指导下，我国逐步形成和完善了自上而下（指标规模控制、分级负责、逐级分解）与自下而上（村民民主评议）相结合的精准识别机制，对国际减贫瞄准方法的完善具有积极的意义。

二 精准扶贫顶层设计的总体框架

改革开放以来，我国的农村扶贫工作经历了从依赖整体性经济体制改革带动到有组织、有计划、大规模扶贫开发战略实施的转变历程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央担当起实现中华民族伟大复兴的历史重任，高度重视农村扶贫开发工作，创造性地提出并实施精准扶贫、精准脱贫方略，谱写出我国农村贫困治理的新篇章。当前，脱贫攻坚“四梁八柱”性质的顶层设计已经基本形成，这些顶层设计集中体现出我国的贫困治理迈向理性化和现代化。概括来讲，精准扶贫顶层设计主要包括做到“六个精准”、实施“五个一批”，目的是要解决“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”、“如何退”等四个问题。

（一）做到“六个精准”

1．扶持对象精准

扶持对象精准要解决的是我国扶贫开发过程中扶持对象不确定、不精准的问题。新中国成立以来我国的扶贫开发经历了以经济发展带动贫困人口脱贫到大规模扶贫开发战略实施的转变，但是一直以来扶贫瞄准机制往往都是悬浮在区域、县、村等层面，没有直接针对贫困户和贫困人口。自2014年4月开始，通过总体指标控制和社区民主评议的方式，国家在农村进行建档立卡，识别出贫困村、贫困户和贫困人口，又通过2015年8月至2016年6月开展的建档立卡“回头看”补录和剔除一部分贫困人口，前所未有地实现了扶持对象的精准。另外，国家通过完善扶贫成效考核机制、实施贫困县退出检查评估等，对贫困人口实行有进有出的动态管理，确保了“扶真贫”。

2．项目安排精准

项目安排精准要解决的是我国扶贫开发过程中项目安排不合理、不精准的问题。长期以来，对基层而言，扶贫开发即意味着给项目、给资金，“项目下乡”成为推动农村扶贫开发、撬动贫困地区脱贫解困的重要杠杆。但是，项目安排是否符合贫困人口的脱贫需求，是否符合当地的经济社会发展条件，是否遵循市场规律，则没有得到很好的回应，导致许多项目安排的失效和失败，出现项目资金浪费或流失。项目安排精准要求以问题和需求为导向，聚焦项目的瞄准机制、实现项目的精确落地，确保项目的益贫效应。以问题和需求为导向就需要在精准识别阶段摸清贫困人口的致贫原因，针对不同的致贫原因对症下药，安排差异化的扶持项目。

3．资金使用精准

资金使用精准要解决的是我国扶贫开发过程中资金使用不精准、效率低和资金管理不到位等问题。以往的各类扶贫资金（包括专项扶贫资金和部门扶贫资金）的管理方式缺乏足够的灵活性，地方政府缺乏资金使用的自主权，难以做到精准扶贫。为了保证资金安全和便于审计，往往对资金的用途、使用的方式、扶持的标准规定过死，导致一些贫困户需要的项目没有资金来源，不需要的项目却安排了资金，大大降低了扶贫资金的使用效率。为解决过去“打酱油的钱不能买醋”这一问题，国务院办公厅出台《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，财政部、国务院扶贫办印发《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》；为加强专项扶贫资金的管理，财政部等部门联合印发《中央财政专项扶贫资金管理办法》。这些文件的出台，进一步规范了扶贫资金的使用和管理，提高了扶贫资金的使用绩效。

4．措施到户精准

措施到户精准要解决的是我国扶贫开发过程中扶贫措施不到户、“大呼隆”、单一化等不精准的问题，重点在于探索和建立差异化的贫困户受益机制。实施精准扶贫之前，我国的农村扶贫开发瞄准区域、县、村层级，最低的层级是村，整村推进是各地在村一级开展扶贫工作的基本做法，往往是基础设施上投入一点，产业扶贫上投入一点，不少项目在贫困村带有普惠性质，如撒胡椒面一般，基本没有到户到人的具体措施。精准扶贫方略实施以来，中央出台的各个具体文件中都体现了“到户到人”、“分类施策”的基本要求。通过建档立卡、精准识别，要求措施到户精准，因地制宜，分类指导，根据贫困村的资源禀赋和贫困户的致贫原因，实行“一村一策、一户一法”，逐村制定规划和年度计划，逐户制定有针对性的帮扶措施，着力解决贫困村、贫困户脱贫中的突出问题。

5．因村派人精准

因村派人精准要解决的是我国扶贫开发过程中农村基层党组织涣散、战斗力不强的问题，目的在于增强村级实施精准扶贫的能力。贫困村经济社会发展较为落后，干部队伍老化、素质不高，贫困治理能力较弱。因此，为解决好村一级“谁来扶”的问题，2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求把健全干部驻村帮扶机制作为六项扶贫开发工作机制创新之一，建立驻村工作队制度，确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。2015年4月，中央组织部、中央农办、国务院扶贫办印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》。该意见印发至今，全国共选派77.5万名干部驻村帮扶、19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记，切实加强了贫困村村级组织的建设，提高了基层组织贫困治理的能力。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，其中不少考核指标都与干部驻村帮扶工作直接相关，进一步将帮扶主体纳入严格考评的范围。

6．脱贫成效精准

脱贫成效精准要解决的是我国扶贫开发过程中扶贫成效不明确、脱贫退出不精准的问题，或者说“如何退”的问题。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，明确提出了成效考核的四大内容，包括减贫成效、精准识别、精准帮扶和扶贫资金。2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》，提出要以坚持实事求是、坚持分级负责、坚持规范操作、坚持正向激励的原则，严格贫困人口、贫困村和贫困县退出的基本标准和程序，确保脱贫退出的精准。2017年以来，习近平总书记在多个场合提出要实行“最严格”的考核评估，做到“脱贫结果必须真实，让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验”，并指出要“建立健全稳定脱贫长效机制，坚决制止扶贫工作中的形式主义”，这些讲话精神也是确保脱贫成效精准的重要遵循。

（二）实施“五个一批”

1．特色产业扶贫

发展产业脱贫一批是精准扶贫的重要途径。《中共中央国务院关于打赢脱贫战的决定》、《“十三五”脱贫攻坚规划》均对发展特色产业促进脱贫进行了部署，《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》进一步做出了较为细致的安排，提出了比较系统的政策措施。要做好特色产业扶贫，关键要做到以下三个方面。

一是要选好选准特色产业。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业。《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》指出要科学确定特色产业，科学分析贫困县资源禀赋、产业现状、市场空间、环境容量、新型主体带动能力和产业覆盖面，选准适合自身发展的特色产业。

二是要发挥新型经营主体的带动作用。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》也强调要培育壮大贫困地区种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体，支持通过土地托管、牲畜托养、吸收农民土地经营权入股等途径，与贫困户建立稳定的带动关系，带动贫困户增收；支持新型经营主体向贫困户提供全产业链服务，切实提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。

三是要强化产业扶贫的支持政策。在财政金融领域，《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》提出鼓励金融机构创新符合贫困地区特色产业发展特点的金融产品和服务方式，鼓励地方积极创新金融扶贫模式，积极发展特色产品保险，探索开展价格保险试点，鼓励保险机构和贫困地区开展特色产品保险和扶贫小额贷款保证保险；《关于加大贫困地区项目资金倾斜支持力度促进特色产业精准扶贫的意见》提出允许国家级贫困县以主导产业为依托，打捆申报项目，促进涉农资金在贫困县整合，为产业精准扶贫提供了强有力的资金支持;《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》指出各金融机构要立足贫困地区资源禀赋、产业特色，积极支持能吸收贫困人口就业、带动贫困人口增收的绿色生态种养业、经济林产业、林下经济等特色产业发展；支持带动贫困人口致富成效明显的新型农业经营主体。在科技与人才领域，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要加大科技扶贫力度，深入推行科技特派员制度，强化贫困地区基层农技推广体系建设，加强新型职业农民培训；积极推进贫困村创业致富带头人培训工程；《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》提出要健全科技和人才支撑服务体系；加大贫困地区新型职业农民培育和农村实用人才带头人培养力度。在电子商务和流通领域，《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》指出要改善流通基础设施，大力发展电子商务，建立农产品网上销售、流通追溯和运输配送体系；《关于促进电商精准扶贫的指导意见》提出要推动“名特优新”、“三品一标”、“一村一品”农产品和休闲农业上网营销；制定适应电子商务的农产品质量、分等分级、产品包装、业务规范等标准，推进扶贫产业标准化、规模化、品牌化。

2．转移就业脱贫

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出，将引导劳务输出脱贫作为新时期脱贫攻坚的重要方式之一。转移就业脱贫的顶层设计主要包括两个方面，一是劳务输出，二是返乡创业。

劳务输出是转移就业扶贫的重要内容。一方面，必须对农村外出务工人员开展技能培训，使他们能够掌握在城市就业的基本技能；另一方面，则要制定政策措施，保障流入城市的贫困农民工的各种合法权益。近一年来，相关中央文件对技能培训和农民工权益保护做了进一步的规划和部署。《“十三五”脱贫攻坚规划》中指出要大力开展职业培训，完善劳动者终身职业技能培训制度；针对贫困家庭中有转移就业愿望的劳动力、已转移就业劳动力、新成长劳动力的特点和就业需求，开展差异化技能培训；整合各部门各行业培训资源，创新培训方式，以政府购买服务形式，通过农林技术培训、订单培训、定岗培训、定向培训、“互联网+培训”等方式开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训。加强对贫困家庭妇女的职业技能培训和就业指导服务。支持公共实训基地建设。同时，规划还强调要保障转移就业贫困人口的合法权益，加强对转移就业贫困人口的公共服务。输入地政府对已稳定就业的贫困人口予以政策支持，将符合条件的转移人口纳入当地住房保障范围，完善随迁子女在当地接受义务教育和参加中高考政策，保障其本人及随迁家属平等享受城镇基本公共服务。支持输入地政府吸纳贫困人口转移就业和落户。为外出务工的贫困人口提供法律援助。2016年12月2日，人力资源和社会保障部、财政部、国务院扶贫办联合印发了《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》，明确指出要促进稳定就业，各地要切实维护已就业贫困劳动力的合法权益，指导督促企业与其依法签订并履行劳动合同、参加社会保险、按时足额发放劳动报酬，积极改善劳动条件，加强职业健康保护。

返乡创业是转移就业的另一项重要内容。《“十三五”脱贫攻坚规划》中指出要实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划（2016—2020年），推进建档立卡贫困人口等人员返乡创业培训工作，到2020年，力争使有创业要求和培训愿望、具备一定创业条件或已创业的贫困家庭农民工等人员，都能得到1次创业培训。2016年12月2日，人力资源和社会保障部印发了《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》，特别强调要鼓励农民工返乡创业、当地能人就地创业、贫困劳动力自主创业，支持发展农村电商、乡村旅游等创业项目，切实落实各项创业扶持政策，优先提供创业服务。

3．资产收益扶贫

资产收益扶贫是新阶段我国在扶贫开发举措上的重要创新之一，旨在通过充分利用或扩大贫困人口的资产收益，促进贫困人口稳定增收，同时推动贫困地区经济发展。中央通过一系列文件的发布逐步搭建起了资产收益扶贫的政策框架。

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将资产收益扶贫作为实施精准扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫的重要举措，指出：“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。要强化监督管理，明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈持股贫困户。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。”2016年10月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于贫困地区水电矿场资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》（国办发〔2016〕73号），对水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点的总体要求，范围、期限与项目选择，试点内容，保障措施等进行了明文规定。《“十三五”脱贫攻坚规划》中将资产收益扶贫纳入“产业发展脱贫”之中，鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股企业、合作社、家庭农（林）场，与新型经营主体形成利益共同体，分享经营收益，在贫困地区选择一批项目开展志愿开发资产收益扶贫改革试点，以及实施光伏扶贫工程、水库移民脱贫工程、农村小水电扶贫工程等资产收益扶贫工程。2017年5月，财政部、农业部、国务院扶贫办联合印发《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》（财农〔2017〕52号），从总体要求、明确资产范围、抓好组织实施、强化保障措施等方面对财政支农资金用于支持产业发展的资产收益扶贫工作进行规定。

4．易地搬迁脱贫

易地扶贫搬迁是为了解决“一方水土养不活一方人”的问题而实施的重要脱贫方式。

2015年12月，国家发改委、国务院扶贫办、财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，是新一轮易地扶贫搬迁工作的行动指南，明确了易地扶贫搬迁工作的总体要求、搬迁对象与安置方式、建设内容与补助标准、资金筹措、职责分工、政策保障等。方案指出，要坚持群众自愿、积极稳妥方针，坚持与新型城镇化相结合，对居住在“一方水土养不活一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，加大政府投入力度，创新投融资模式和组织方式，完善相关后续扶持政策，强化搬迁成效监督考核，努力做到搬得出、稳得住、有事做、能致富，确保搬迁对象尽快脱贫，从根本上解决生计问题。方案提出，要用5年时间对“一方水土养不活一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争“十三五”期间完成1000万人口搬迁任务，到2020年，搬迁对象生产生活条件明显改善，享有便利可及的基本公共服务，收入水平明显提升，迁出区生态环境有效改善，与全国人民一道进入全面小康社会。

2016年9月，国家发展改革委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，计划5年内对近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，着力解决居住在“一方水土养不活一方人”地区贫困人口的脱贫问题。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》以精准扶贫、精准脱贫为统领，坚持搬迁与脱贫“两手抓”，明确了“十三五”时期推进易地扶贫搬迁的指导思想、目标任务、资金来源、资金运作模式、保障措施等，是各地推进易地扶贫搬迁工作的行动纲领。为促进搬迁群众稳定脱贫，《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》坚持把贫困搬迁户的脱贫工作贯穿于规划选址、搬迁安置、后续发展全过程，立足安置区资源禀赋，依据不同搬迁安置模式，支持发展特色农牧业、劳务经济、现代服务业以及探索资产收益扶贫等方式，确保搬迁群众实现稳定脱贫。

5．生态保护扶贫

建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”在贫困地区将生态保护和脱贫攻坚相结合是我国绿色发展理念下的一项创新。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出要结合生态保护脱贫，相关部委出台的政策文件进一步细化了生态保护扶贫的顶层设计。

2016年5月，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》印发，提出在生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，结合生态环境保护和治理，探索生态脱贫新路子。生态保护补偿资金、国家重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。重点生态功能区转移支付要考虑贫困地区实际状况，加大投入力度，扩大实施范围。加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度，合理调整基本农田保有量。开展贫困地区生态综合补偿试点，创新资金使用方式，利用生态保护补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为生态保护人员。对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿。

《“十三五”脱贫攻坚规划》指出，要处理好生态保护与扶贫开发的关系，加强贫困地区生态环境保护与治理修复，提升贫困地区可持续发展能力。逐步扩大对贫困地区和贫困人口的生态保护补偿，增设生态公益岗位，使贫困人口通过参与生态保护实现就业脱贫。

6．教育扶贫

“扶贫先扶智”决定了教育扶贫的基础性地位，“治贫先治愚”决定了教育扶贫的先导性功能，教育扶贫是阻断贫困代际传递的重要手段。

2016年12月，教育部等六部门联合印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》。规划提出，要采取超常规政策举措，精确瞄准教育最薄弱领域和最贫困群体，实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”，促进教育强民、技能富民、就业安民，坚决打赢教育脱贫攻坚战。规划指出，要通过发展学前教育、巩固九年义务教育水平、加强乡村教师队伍建设、加大特殊群体支持力度来夯实教育脱贫根基；要通过加快发展中等职业教育、广泛开展公益性职业技能培训来提升教育脱贫能力；要通过积极发展普通高中教育、继续实施高校招生倾斜政策、完善就学就业资助服务体系来拓宽教育脱贫通道；要通过加强决策咨询服务、助推特色产业发展、提高公共卫生服务水平、推进乡风文明建设来拓展教育脱贫空间；要通过激发贫困地区内生动力、加大财政支持力度、实施教育扶贫结对帮扶行动、加大现代信息技术应用、鼓励社会力量广泛参与来集聚教育脱贫力量。

2017年1月，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，提出要打赢教育脱贫攻坚战。一是要全面推进教育精准扶贫、精准脱贫。对接农村贫困人口建档立卡数据库，提高教育扶贫精准度，让贫困家庭子女都能接受公平、有质量的教育，阻断贫困代际传递。进一步完善贫困县的教育扶持政策，相关教育项目优先支持贫困县。鼓励地方扩大营养改善计划试点范围，中央财政给予奖补支持，实现集中连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县全覆盖。免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）学杂费，加大对贫困家庭大学生的资助力度。继续对农村和贫困地区学生接受高等教育给予倾斜，让更多困难家庭孩子能够受到良好教育，拥有更多上升通道。二是要加大职业教育脱贫力度。启动实施职教圆梦行动计划，省级教育行政部门统筹协调国家示范和国家重点中职学校，选择就业好的专业单列招生计划，针对建档立卡贫困家庭子女招生，确保至少掌握一门实用技能，提升贫困家庭自我发展的“造血”能力。实施中等职业教育协作计划，支持建档立卡贫困家庭初中毕业生到省（区、市）外经济较发达地区接受中等职业教育。三是要强化教育对口支援。实施教育扶贫结对帮扶行动，推进省内城镇中小学、优质幼儿园对口帮扶农村中小学、幼儿园，实现每一所贫困地区学校都有对口支援学校。鼓励高水平大学尤其是东部高校扩大对口支援中西部高校范围，加强东部职教集团和国家职业教育改革示范校对口帮扶集中连片特困地区职业学校。继续推进定点联系滇西边境山区工作。

7．健康扶贫

全国建档立卡信息系统数据显示，贫困人口因病致贫的比例高达44%。保障贫困人口的健康权利，让贫困人口看得起病，不至于因病致贫和因病返贫，对于脱贫攻坚至关重要。中央层面高度重视健康扶贫工作的开展，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“实施健康扶贫工程，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫”，通过综合施策，形成政策合力，突出问题导向，实施精准扶贫，有效防止因病致贫返贫。

2016年6月，国家卫生计生委等15个部委联合发布《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，提出要“坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，与深化医药卫生体制改革紧密结合，针对农村贫困人口因病致贫、因病返贫问题，突出重点地区、重点人群、重点病种，进一步加强统筹协调和资源整合，采取有效措施提升农村贫困人口医疗保障水平和贫困地区医疗卫生服务能力，全面提高农村贫困人口健康水平，为农村贫困人口与全国人民一道迈入全面小康社会提供健康保障”。意见指明健康扶贫的重点领域是：提高医疗保障水平，切实减轻农村贫困人口医疗费用负担；实行县域内农村贫困人口住院先诊疗后付费；实施全国三级医院与连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院一对一帮扶；统筹推进贫困地区医药卫生体制改革；加强贫困地区妇幼健康工作；深入开展贫困地区爱国卫生运动。

2017年初发布的《“十三五”卫生与健康规划》中，也明确指出要保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫。对符合条件的贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分按规定由财政给予补贴。新型农村合作医疗和大病保险制度对贫困人口实行政策倾斜，门诊统筹率先覆盖所有贫困地区。将贫困人口按规定纳入重特大疾病医疗救助范围。对患大病和慢性病的农村贫困人口进行分类救治。建立贫困人口健康卡。明显改善贫困地区医疗服务能力。实施军地三级医院与集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县县级医院稳定持续的一对一帮扶，深入推进二级以上医疗机构对口帮扶贫困县乡镇卫生院。积极促进远程医疗服务向贫困地区延伸。

8．兜底保障

针对农村中无劳动能力或部分丧失劳动能力的贫困户，采取常规的脱贫措施难以奏效，为此《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。决定出台后，相关部门围绕决定出台了一系列政策措施，确保兜底政策能“兜得住”。

2016年2月17日，《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》印发。该意见指出：保障城乡特困人员基本生活，是完善社会救助体系、编密织牢民生安全网的重要举措，是坚持共享发展、保障和改善民生的应有之义，也是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的必然要求。该意见提出：要按照党中央、国务院决策部署，以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求为目标，坚持政府主导，发挥社会力量作用，在全国建立起城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实维护他们的基本生活权益。该意见对城乡特困人员救助供养的对象范围、办理程序、救助供养内容、救助供养标准和救助供养形式进行了明确安排。

2016年9月17日，国务院办公厅转发民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见》，就切实做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接工作进行了制度安排，提出要通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接，形成政策合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。两项制度有效衔接的重点任务是：政策衔接，在坚持依法行政、保持政策连续性的基础上，着力加强农村低保制度与扶贫开发政策衔接；对象衔接，县级民政、扶贫等部门和残联要密切配合，加强农村低保和扶贫开发在对象认定上的衔接；标准衔接，各地要加大省级统筹工作力度，制定农村低保标准动态调整方案，确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准；管理衔接，对农村低保对象和建档立卡贫困人口实施动态管理。

《“十三五”脱贫攻坚规划》对兜底保障工作进行了部署，提出要统筹社会救助体系，促进扶贫开发与社会保障有效衔接，完善农村低保、特困人员救助供养等社会救助制度，健全农村“三留守”人员和残疾人关爱服务体系，实现社会保障兜底。

三 精准扶贫方略对扶贫开发提出的新要求新挑战

从粗放式扶贫到精准扶贫的转变，全方位地改变了我国贫困治理的基本逻辑和运作模式。在中央精准扶贫顶层设计逐步形成和完善过程中，无论是治贫主体、治贫方式还是治贫客体都面临理念方式方法的转变，对地方扶贫开发的具体实践带来众多的挑战。对这些挑战的回应直接决定了地方实践的有效性，也影响着精准扶贫战略的实施效果。

（一）治贫主体方面

1．认识转变：从扶贫济困到全面建成小康社会的转变

扶贫工作长期以来主要是一项部门的业务工作，其工作职能虽涵盖专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，但是扶贫部门主要从事的是专项扶贫工作，干的是扶贫济困“一亩三分田”的事。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，把扶贫工作提高到了前所未有的高度。2013年元旦前夕，习近平总书记到贫困地区和革命老区河北省阜平县看望困难群众时指出：“全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”2014年12月，在中央经济工作会议上，习近平提出了“扶贫工作事关全局，全党必须高度重视”的新论断。2015年6月18日，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时强调，“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区”。2015年11月29日颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出：“扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。”

习近平总书记一系列关于扶贫开发的重要讲话精神和党中央国务院出台的重要文件表明，扶贫开发已由“局部”性的扶贫济困业务工作上升为事关“全面建成小康社会”的大局工作，变成扶贫攻坚任务重的地区各级党委政府的头等大事和第一民生工程。这首先在认识和观念上对各级党委政府领导干部和相关扶贫干部等治贫主体提出了更高的要求，要求他们必须从更高的站位去认识扶贫工作的重要性。只有认识上摆正了扶贫开发工作的地位，才能在角色上实现转变，行动上符合要求。

2．角色转变：从扶贫工作管理者向贫困治理协调者的转变

贫困问题的起因错综复杂，贫困问题的治理需要多元协作。精准扶贫精准脱贫方略实施以前，扶贫领域就强调要形成“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体”的大扶贫格局，但是各地扶贫系统的职责权限往往还是囿于自身所承担的专项扶贫领域，扶贫开发领导小组虽有各行业部门和社会团体参与，但是扶贫办的协调能力往往有限，无法有效协调和调动各种资源参与扶贫开发，整个社会在扶贫资源利用上的协同性不高。精准扶贫精准脱贫形成的扶贫体制是一种全新的大扶贫格局，它将扶贫工作上升到各级党委政府的头等大事层面，扶贫开发不再仅仅是扶贫部门的事，而是演变成了各级党委政府的事。而且当前的大扶贫格局要求扶贫攻坚必须“政府、社会、市场协力推进”，这就赋予了各级治贫主体以更多的权限。2016年10月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《脱贫攻坚责任制实施办法》，指出“脱贫攻坚按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系”, “国务院扶贫开发领导小组负责全国脱贫攻坚的综合协调”，进一步明确了扶贫系统作为协调者的角色。

在此情境下，扶贫部门的角色出现重大转变。传统上扶贫部门主要是作为扶贫工作的管理者来开展工作，但是现在扶贫部门成为各级党委政府牵头协调精准扶贫精准脱贫战略实施的责任单位。这种角色的转变对各级扶贫部门提出了挑战，如果各级治贫主体仍然按照以往的思路开展工作，必然跟不上形势的要求，也很可能会陷入工作上的被动局面。只有迅速及时转变角色，充分认识到扶贫部门在脱贫攻坚体系中的职责所在，才能更好地整合资源、形成合力，更好地服务于精准脱贫的既定目标。

（二）治贫方式

1．目标任务：由偏于定性到注重定量的转变

扶贫开发长期以来以解决贫困人口温饱问题、改善贫困地区基本生产生活条件、提高贫困人口生活质量和综合素质、加强贫困乡村基础设施建设为奋斗目标。这些奋斗目标从定性角度指明了农村扶贫开发努力的总体方向，但没有围绕其建立易操作、可评价的指标体系及相应标准，导致地方扶贫工作在对象瞄准、资源投入等方面没有明确的目标导向，导致农村扶贫工作绩效遭到削弱并陷入“内卷化”的困境。精准扶贫的提出与实施在很大程度上扭转了因工作目标不清晰造成的扶贫工作困境。

从顶层视角看，精准扶贫内含的量化思维与技术取向增强了扶贫攻坚目标的可操作化、明晰化，也推动了中国农村扶贫目标由“偏定性”向“重定量”的转变。首先，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》蕴含了明显的量化思维，其不仅指出了未来十年我国农村扶贫开发的总体目标是实现贫困人口的“两不愁三保障”，更以此为核心构建了包括农田水利、特色产业、饮水安全、生产生活用电、交通、危房改造、教育和医疗卫生等多项内容的任务体系，并将任务分解到各个阶段。其次，精准扶贫从量化技术角度针对贫困人口脱贫、贫困村出列及贫困县摘帽制定了具体的标准与评价体系。“两不愁三保障”不仅在于解决贫困人口的温饱问题，还把为贫困人口提供更有尊严的生活作为其目标。贫困村出列以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。扶贫目标任务的量化为地方扶贫工作精准发力提供了明确的着力点，也为中央真实准确地评估考核地方扶贫工作成效提供了客观依据。

从地方视角看，扶贫目标的量化转向对地方扶贫政策实施主体在工作内容与工作方式转变方面提出了要求。地方政府不能停留于以往仅靠政策兜底保障贫困人口基本温饱的简单思路，而应切实根据新的目标体系将农村扶贫开发工作与基本生活保障、能力建设、基本公共服务、“五位一体”发展战略等相结合，促进精准脱贫与整体发展。量化目标的客观性与严格性也对地方精准扶贫营造了压力型政策情景，地方应最大限度实现精准扶贫数字层面的形式目标与精准脱贫的实质性目标相契合，需警惕为应对“压力型体制”而产生的数字脱贫、形式脱贫。

2．扶持方式：从大水漫灌到精准滴灌的转变

中国政府自有组织有计划地实施大规模扶贫开发战略以来，长期遵循开发式思路，其隐含了区域经济整体发展必然带动贫困人口生产生活条件改善和脱贫增收的潜在假设，在扶贫资源项目瞄准上也以片区、贫困县、贫困村等整体性单位为主要对象。开发式扶贫在推动落后地区整体经济发展发面取得了一定成效，但由于其工作思路本身及应对扶贫形势转变等方面的不足，扶贫工作难以取得突破性进展。从扶贫开发工作绩效看，整体发展与贫困人口个体脱贫间并不存在强逻辑关联，大水漫灌式的扶贫方式最终惠及的贫困人口及程度甚为有限。另外，随着市场化改革与扶贫工作成效的凸显，农村贫困逐渐由整体性贫困向个体性贫困转型，而以整体扶持为手段的开发式扶贫越来越难以适应以个体性、异质性为特征的贫困形势。由此，扶贫方式从大水漫灌到精准滴灌的转型成为必然选择。

“精准滴灌”的目的是促进扶贫资源与贫困人口的有效对接，并提升扶贫政策与帮扶措施满足贫困人口真实需求的能力。精准扶贫通过精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等一系列举措保障扶贫资源（政策、资金、项目等）瞄准到户、“滴灌”到人。首先，精准识别以国家基准贫困线为标准、以“两不愁三保障”为核心内容，并综合考虑家庭成员发展能力、生活环境、致贫原因、返贫可能与脱贫机会等因素，通过专家识别与村民参与式评价、民主评议与集中决策相结合，以及反复实地调研与精准识别“回头看”等方式，国务院扶贫办于2015年10月召开新闻发布会，指出我国还有7017万现行标准下的贫困人口。其次，精准帮扶通过在项目安排、资金使用、调动力量与选人用人等方面的精准到位保障实现精准滴灌式扶贫。然后，在对贫困户信息、扶贫资金与帮扶责任进行科学管理的基础上保证“精准滴灌”的目标准确性与过程合理性。最后，通过精准考核对“滴灌式”扶贫方式成效进行科学合理考评，充分合理使用考评结果对改进下一步扶贫工作大有助益。

3．考核评估：由系统内考核评估为主向内外考核评估相结合的转变

扶贫成效考核评估是扶贫工作绩效管理的重要环节。长期以来，扶贫成效的考核任务主要由扶贫系统内部及相关政府部门承担，考评主体与对象均属官僚系统内部成员。基于科层体制的考核评估直接与考评对象工作绩效、个人升迁等利益挂钩，因而具有引导、监督与调整等功能。但是，政府系统内部考评的封闭性使得扶贫成效考评成为政府部分自说自话和自卖自夸的游戏，缺少贫困主体对扶贫成效的参与式评估造成群众对政府内部考评结果的认可度低。另外，官僚制系统内部一直存在“上有政策、下有对策”和上下级政府间“‘考核检查’与 ‘应对’”的组织悖论，使得系统内部考评过程的合理性、结果的真实性受到削弱。由此，欲使精准扶贫工作与成效经得住历史考验、老百姓认账，就必须吸纳独立于政府部门的社会组织和机构对扶贫成效进行第三方评价。

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，并明确提出将第三方评估数据引入对中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府扶贫开发工作成效的考核工作中。精准扶贫第三方评估主体的引入突破了以往的封闭式考评体制，丰富了评估主体，并建立起一种扶贫开发内部评价与外部评价结合的政府绩效评价体系。汪三贵等人认为“第三方评估有其特有的独立性、专业性、权威性，通过第三方扶贫绩效评估，能够改变以往扶贫部门既当 ‘运动员’又当 ‘裁判员’，还当 ‘监督员’的角色定位”。而且，第三方评估作为外部评估机制，通过实地考察、召开座谈会、组织问卷调查、走基层听民声等多种有效方式来倾听群众对精准扶贫的意见和建议，能更客观公正地了解精准扶贫是不是“纸上谈兵”，从而有效推进政府精准扶贫在治理上的优化。同时，第三方外部评估机制通过科学地设计、实施评估方案，可有效弥补科层系统内部自我评估过程中的权力寻租和上下级“共谋”等组织缺陷，提升评估的客观性、有效性。

内外部考核评估机制虽是政府绩效管理的重要趋势，但目前仍处于探索阶段，第三方机构在评估过程中的角色定位有待进一步厘清，评估基本流程与规范需进一步明确；同时，地方政府应顺应国家治理机制改革趋势并及时调整观念，准确认识第三方评估机构的职责、角色与功能，合理看待与处理双方关系。

（三）治贫客体

1．对象瞄准：从到县到村向到户到人的转变

中国扶贫工作的重要特征是扶贫目标群体性瞄准机制，群体性瞄准机制的瞄准对象包括县、村两个层面。1986年国家首次确定了贫困县标准，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》强化了国定贫困县瞄准，并上调了国定贫困县标准。扶贫资金的县级瞄准在一定程度上做到了集中有限的资源，重点解决贫困问题更突出地区的贫困问题，但由于扶贫重点县没有覆盖全部贫困人口，必然造成扶贫政策难以惠及非国定贫困县的贫困人口。进入21世纪后，贫困人口逐渐从区域分布转向点状分布；而且“八七扶贫攻坚”成效显现，贫困县贫困人口数量及贫困发生率下降迅速，若再坚持县级瞄准机制，势必会造成扶贫资源的渗漏和目标瞄准的偏离，由此，扶贫开发工作瞄准对象开始向村级调整。2001年9月，中央政府把参与式村级扶贫规划作为推动“整村推进”工作的主要理念和方法，以实施村级扶贫规划为主要内容的整村推进，标志着扶贫资金分配开始由县级瞄准向村级瞄准转移，进而覆盖更多的贫困人口。但也有研究发现，尽管我国扶贫开发重点村的选择对贫困村有较高的瞄准率，但不同类型的扶贫资金的使用在村级瞄准上仍有较大的差异性，而在村内依托项目进行的目标瞄准则出于捆绑条件等原因往往不能覆盖贫困群体的大多数。2013年，中央将精准扶贫作为新形势下农村扶贫工作的战略思想与工作机制，确定了扶贫资源到户到人的工作机制。例如，贫困户产业扶贫资金必须到户，必须吸纳规定数量的贫困户参与扶贫政策规定，进一步强化了扶贫资源与贫困户、贫困人口的直接对接。

到户到人的扶贫瞄准机制对地方扶贫工作思路与方式提出了新要求：其一要强化政策落实，确保扶贫政策到户到人；其二要正确处理整村推进与瞄准到户到人两者关系，保障整体增长与个体发展协调共进；其三要进一步强化贫困人口精神与能力方面的贫困，增强贫困人口在精准脱贫中的主体性价值。

2．发展模式：从“输血式”外源性发展向“造血式”内生性发展的转变

贫困治理的最终目标是帮助贫困人口与地区走出发展困境，踏上发展的阶梯。从发展动力看，贫困人口及地区的发展模式主要有两种：其一是外源性发展，主体缺乏发展动力，主要依赖来自政府、社会等外部主体的资源输入实现发展；其二是内源性发展，主体自身具有较强的发展动力，并充分利用内外部资源实现自身发展。扶贫开发是政府将大量发展性资源向贫困地区和贫困人口输入的过程。根据政府资源输入是否及多大程度上促进贫困主体发展动力与发展能力提升的差异，可将其分为“输血式”扶贫与“造血式”扶贫，前者将物资输入视为目的，后者则视其为促进贫困主体发展能力提升的手段。结合以上两种分类，从贫困治理客体角度出发，中国扶贫发展模式经历了从“输血式”外源性发展向“造血式”内生性发展的转变。

“输血式”扶贫模式在我国农村扶贫工作中占有重要地位。这种模式向贫困人口直接输入物资和货币以改善其生活生产条件，忽视对贫困人口发展动力与能力的提升，造成贫困人口只能依赖扶贫资金的“输血”维持低水平均衡状态。精准扶贫更强调“扶贫先扶智”，从发展意志与发展能力两方面双管齐下，通过干部帮扶、能人带动、思想动员等方式改变“意志贫困”状态，通过产业扶持、就业技能培训、扶贫小额贷款等多元化政策举措帮助有劳动能力的贫困人口实现能力提升。地方政府要准确理解精准扶贫战略思想，杜绝“一兜了之”思想，积极探索贫困人口产业参与、产业发展与贫困人口利益链接机制的有效模式，切实以提升贫困人口发展能力为工作导向，保障脱贫稳定性与可持续性。

四 精准扶贫实践成效和存在的问题

在习近平精准扶贫思想指引下，精准扶贫、精准脱贫方略实施以来，我国的扶贫开发取得了巨大的成效。与此同时，由于面临治贫主体、治贫方式和治贫客体等多方面的挑战，加之越往后扶贫难度越大，精准扶贫方略在实施过程中暴露出一些问题，亟待解决。

（一）精准扶贫方略实施以来的扶贫开发成效

2013年底，以中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》为标志，我国开始实施精准扶贫。以《关于打赢脱贫攻坚战的决定》为标志，在全国范围全面实施精准扶贫精准脱贫方略。至2016年底，我国精准扶贫取得显著成效。

一是农村贫困人口大幅减少，贫困发生率持续下降。按现行国家农村贫困标准（2010年价格水平每人每年2300元）测算，全国农村贫困人口由2012年的9899万人减少至2016年的4335万人，累计减少5564万人，平均每年减少1391万人；全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7个百分点。内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等民族八省区农村贫困发生率从2012年的21.1%下降到2016年的9.4%，累计下降11.7个百分点。贫困规模从2012年的3121万人减少到2016年的1411万人，累计减少1710万人，下降幅度为54.8%。

二是贫困地区农村居民收入保持快速增长，增速持续高于全国农村平均水平。2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入8452元，名义水平是2012年的1.6倍；扣除价格因素，实际水平是2012年的1.5倍。2013—2016年贫困地区农村居民人均收入连续保持两位数增长，扣除价格因素，年均实际增长10.7%。其中，扶贫开发工作重点县农村居民人均可支配收入8355元，是2012年的1.65倍；扣除价格因素影响，实际水平是2012年的1.52倍，是2010年的2倍，扶贫开发工作重点县农村居民收入提前实现翻番目标。2013—2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增速比全国农村平均水平高2.7个百分点。扶贫开发工作重点县年均实际增长11.1%，比全国农村平均水平高3.1个百分点。2016年贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的68.4%，比2012年提高了6.2个百分点。农村居民就业机会增多，工资性收入占比提高。2016年贫困地区农村居民人均工资性收入2880元，与2012年相比，年均增长16.5%，占可支配收入的比重为34.1%，比2012年提高4.1个百分点。统计数据显示，贫困地区农村居民人均收入对传统农业依赖下降，收入来源日益多元化。

三是贫困地区农村居民生活消费水平持续提高，质量不断改善。2016年贫困地区农村居民人均消费支出7331元，与2012年相比，年均增长11.7%，且连续四年保持两位数增长，扣除价格因素，年均实际增长9.6%。消费结构明显优化，吃饭穿衣支出占比下降。居住条件不断改善，2016年贫困地区农村居民户均住房面积为137.2平方米，比2012年增加19.1平方米。耐用消费品升级换代，传统耐用消费品拥有量稳步提高。

四是贫困地区农村生活条件得到改善，教育文化医疗水平明显提高。①基础设施条件不断完善。截至2016年，贫困地区通电的自然村接近全覆盖；通电话的自然村比重达到98.2%，比2012年提高4.9个百分点；通有线电视信号的自然村比重为81.3%，比2012年提高12.3个百分点；通宽带的自然村比重为63.4%，比2012年提高25.1个百分点。2016年，贫困地区村内主干道路面经过硬化处理的自然村比重为77.9%，比2013年提高18个百分点；通客运班车的自然村比重为49.9%，比2013年提高11.1个百分点。②教育文化状况明显改善。2016年，贫困地区农村居民16岁以上家庭成员均未完成初中教育的农户比重为16%，比2012年下降2.2个百分点；79.7%的农户所在自然村上幼儿园便利，84.9%的农户所在自然村上小学便利，分别比2013年提高12.1和6.9个百分点；有文化活动室的行政村比重为86.5%，比2012年提高12个百分点。③医疗卫生水平显著提高。2016年，贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为90.4%，比2012年提高7个百分点；91.4%的户所在自然村有卫生站，比2013年提高7个百分点。

五是我国为全球减贫作出重大贡献。按照现行农村贫困标准测算，从1978年到2016年，全国农村贫困人口减少7.3亿，贫困发生率从1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的国际极端贫困标准，根据世界银行发布的最新数据，1981年至2013年中国贫困人口减少了8.5亿，占全球减贫总规模的69.3%，为全球减贫作出了重大贡献。联合国开发计划署2015年发布的《联合国千年发展目标报告》明确指出，“中国在全球减贫中发挥了核心作用”。中国精准扶贫的新理论、新实践也为全球减少贫困提供了中国范例。

（二）精准扶贫具体实践中存在的主要问题

以精准扶贫精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚战进展顺利。但是，在最困难、条件最差的地区，做最精准的事，困难可想而知。因此，深入推进精准扶贫精准脱贫，举措落实、政策见效、工作开展还需要一个过程，困难不能低估，问题不能回避。从目前各地实践看，精准扶贫精准脱贫方略实施存在以下困难和问题。

一是“硬骨头”还没有完全精准瞄准。对于深度贫困地区、深度贫困群体的瞄准需要采取更有效的措施。深度贫困地区主要是自然条件恶劣、基础设施和公共服务欠账较多、贫困发生率高、脱贫难度大的地区。12.8万个建档立卡贫困村也是难啃的硬骨头，这些村居住着60%的贫困人口。大部分贫困村基层组织功能弱化，无人管事；人才严重流失，无人干事；村集体经济薄弱，无钱办事；基础设施滞后，陈规陋习严重，发展基础不牢。深度贫困群体主要是因病致贫返贫群体。截至2016年底，全国还有4335万贫困人口。建档立卡数据显示，贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到2016年的44%。

二是工作中仍存在不严不实不精准问题。主要表现是脱贫计划脱离实际。有的地方违背客观实际，层层加码提前脱贫时间，患了“急躁症”。有的地方认为贫困人口不多，脱贫任务不重，按时完成没有问题，犯了“拖延病”。有的政策措施缺乏针对性、操作性，没有有效落实。有的把脱贫工作“文件化”、“会议化”、“表格化”，有的把大量资金用在垒大户、堆盆景、制作精美挂图展板上。有的驻村干部不驻村、假驻村，帮扶措施没到位。有的甚至在考核评估中弄虚作假，搞乔装打扮，组织群众统一答复口径，试图在考核评估中蒙混过关。在贫困识别上，有的地方“搞摆平”，人为割裂低保与扶贫，导致一定数量符合条件的贫困人口未纳入建档立卡。在精准帮扶上，有的表面看帮扶到户到人，实质上还搞一刀切，是缩小版的“大水漫灌”。在贫困退出上，有的算账脱贫，有的突击脱贫，有的一兜了之，脱贫质量不高。

三是扶贫资金使用管理存在不精准问题。贪、污挤、占挪用等老问题仍时有发生，在乡村两级尤为突出。中央纪委监察部2016年通报的扶贫领域325起突出问题中，有86%涉及乡村干部。资金闲置滞留等新问题逐步显现。随着扶贫投入增多，权限下放到县，一些地方能力未及时跟上，项目规划不科学、不合理，接不住、整不动、用不好。2016年资金闲置问题占到审计发现问题的2/3。资金使用公开透明不够。群众和社会不知道，在老百姓眼里，投向“三农”的钱，涉及农民的事，都和扶贫有关，这方面的监管亟待加强。

四是精准扶贫主体（贫困群众）内生动力不足问题。从帮扶工作来看，有的地方为图省事、赶进度，大包大揽、送钱送物，“干部干、群众看”，造成养懒汉现象。从贫困群众来看，有的穷怕了不敢想，安于现状，单纯依靠外界帮扶被动脱贫。有的穷惯了，习惯了“等靠要”，靠穷吃穷，依赖政策不愿脱贫。如果不能充分发动贫困群众，扶贫就只是治标不治本，帮扶效果就很难可持续。

五 深化精准扶贫精准脱贫的对策建议

2017年是精准扶贫精准脱贫的深化之年。2月21日，习近平总书记主持中央政治局第39次集体学习。这次学习以更好地实施精准扶贫为主题，习近平总书记发表重要讲话，对精准扶贫、精准脱贫提出新的更高要求。3月，习近平总书记在“两会”期间提出“绣花式”精准扶贫重要思想。3月31日，习近平总书记主持中央政治局会议，听取2016年度省级党委政府扶贫开发工作成效考核情况汇报，对严格考核、确保精准退出作出新部署。6月23日，习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，研究破解深度贫困问题之策。习近平总书记上述重要论述，丰富、发展了精准扶贫思想，为深化精准扶贫、精准脱贫指明了方向，提供了根本遵循。我们要认真学习，深刻领会，贯彻落实到实践中。

（一）细化目标任务

脱贫的标准就是“两不愁三保障”，不能盲目提高，也不能降低，时限就是2020年，不能急躁，也不能拖延。从当前情况看，按照现有的政策力度和工作力度，只要真抓实干，是可以实现脱贫目标的。一要调整完善脱贫攻坚滚动规划和年度计划。贫困县一般应在2019年前摘帽，贫困人口应在2020年如期脱贫。低保兜底尽量往后靠，对那些确实不能依靠自身努力脱贫的，到最后才低保兜底。脱贫规划要有合理时序，既要防止急躁，又要防止拖延。二要保持脱贫攻坚政策的稳定。包括贫困县党政正职稳定、驻村帮扶、东西部扶贫协作、党政机关定点扶贫，2020年前都不变。三要在做好贫困县贫困村脱贫攻坚的同时，高度重视非贫困县非贫困村的脱贫攻坚，防止出现死角。

（二）坚持问题导向

针对当前突出困难和问题，一要集中力量攻坚。要进一步瞄准深度贫困地区、贫困村、因病致贫贫困户，这是要攻的“坚”。加大对典型的深度贫困地区的基础设施和公共服务建设支持力度。组织实施贫困村提升工程，培育壮大集体经济，完善基础设施，打通脱贫攻坚政策，落实“最后一公里”。落实健康扶贫政策，降低因病致贫贫困户医疗费用支出，进一步解决大病和慢性病治疗、救助问题，减轻贫困家庭医疗负担。二要抓好考核，发现问题要及时整改。纠正不严不实不精准，特别是要纠正形式主义，严防弄虚作假。要通过教育培训等措施，增强基层扶贫干部“绣花”能力，提高贫困识别、帮扶、退出精准度。

（三）打牢精准基础

完善建档立卡，摸准贫困底数。准确识别贫困户是很难的，农村基础薄弱，情况复杂，人口流动性大，再加上人情社会、落后观念等因素，难度更大。精准永远在路上。下一步，要把符合建档立卡条件的贫困人口全部纳入，只要是贫困人口，不管什么原因、什么类型，都应纳入，做到不落一人。与此同时，还要对2014年以来的脱贫人口的返贫情况进行调研，探索建立稳定脱贫的长效机制。

规范驻村帮扶，增强基层力量。中央要求，每个贫困村都要派驻村工作队，每个贫困户都要有帮扶责任人，实现全覆盖。第一书记和驻村干部要积极帮助群众出主意干实事，推动各项扶贫措施落地落实，打通精准扶贫“最后一公里”。国家层面应出台指导意见，各地要加强驻村干部管理，加强贫困村“两委”建设，选好配强村“两委”班子，培养一支永远不走的工作队。

强化资金监管，提高使用效益。继续加强纪检、检察、审计、财政监督和群众、社会监督，特别是把乡村两级组织作为重点，加大惩处力度，保持高压态势。全面推进贫困县财政涉农资金统筹整合，加大指导、督促、检查，提高扶贫资金使用效率和效益。进一步完善扶贫资金公告公示制度，提升扶贫资金项目的透明度。

（四）以从严考核倒逼精准落地

考核是全面从严治党在脱贫攻坚领域的重要体现，是倒逼各地抓好落实、检验脱贫质量的重要手段。要按中央要求，继续实行最严格的考核评估制度，坚决防止虚假脱贫、数字脱贫、一兜了之等敷衍了事、不实不准、弄虚作假行为，倒逼各地落实脱贫攻坚工作责任，把求真务实的导向立起来，把真抓实干的规矩严起来，确保脱贫结果经得起历史和实践的检验。

（五）着力创新带贫机制

随着脱贫攻坚深入推进，难题和矛盾还会不断出现，必须结合实际，创新扶贫工作方式。鼓励基层探索试点，建立容错纠错机制，对探索中出现的问题，及时纠正。对陈规陋习等也需要改革，但需要一个过程。

（六）有力有序总结推广经验

要总结党的十八大以来精准扶贫的实践和成就，总结各项工作成功经验，总结产业扶贫、就业脱贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫等重点工作的典型范例。继续开展全国脱贫攻坚奖评选表彰活动，及时发现并表彰全国脱贫攻坚模范。建立扶贫先进典型台账，及时推广好的经验做法。脱贫攻坚，不仅仅是脱贫攻坚，而是涉及经济社会发展各方面。不能就扶贫而扶贫，还要改善农村基层组织建设、集体经济、管理水平、思想观念等。