第四节 基层治理：治理现代化能力不足

改革开放后，市场经济发展使社会的自由、自主性更为明显，同质性、封闭性的乡村社会结构逐步被打破，乡村社区的边界越来越模糊，乡村社会横向之间的流动及城乡社会之间的流动日益加快。农民的从业方式、职业身份都在发生变化，生产、生活方式更加现代化，个体的独立性、自我支配性增强。总体上来看，乡村社会正经历着从传统农业社会向现代工业社会的转型。然而，在转变社会中，当代农村基层治理仍然沿用传统的思路与方法，无法适应现代乡村社会发展的需求。

一、从“管制型政府”到“服务型政府”的艰难转变

如果说中华人民共和国成立后的前30年是我国巩固政权并以国家全面控制社会的方式向现代化迈进的30年，那么改革开放之后的30年则是国家放权到社会，并与社会共同合作治理迈向现代化的新时期。不过在税费时代，基层政府仍然突出管理，在社会的分化转型中，以传统的管理方式维护社会稳定是基层政府运行的主要行为逻辑，诸多学者称其为“不出事逻辑”。与此同时，如何从乡村社会提取充足的资源是其重要任务，因此这个时期对乡村社会的管控性特征较为明显。税费时代终结后，基层政府面临着从管制型政府到服务型政府的转型。然而，基于思想转变滞后，人力、物力、财力有限等原因，基层政府在实践中呈现“悬浮”状态，与乡村社会脱节。

不过，乡村社会发展并没有因为政府职能转变的滞后而停滞不前。在工业化、城镇化、市场化推动下，乡村社会秩序分化、结构转型，以一种全新的形态展现出来。乡村社会的现代化发展对地方政府管理与服务提出了更高的要求，倒逼政府改革，强化管理与服务能力，适应现代乡村社会开放、流动和结构分化的新要求。在此基础上，国家提出了统筹城乡发展、实现城乡基本公共服务均等化的战略要求，并通过新农村建设运动构建新型农村生活共同体，重塑乡村社会。然而新时期的乡村社会重建必须实现政府思维的转换，以强化服务、满足民众的现实需求来提升社会管理水平。制度化、民主化、科学化及以民为本是新时期乡村治理的重要要求，这不仅要求政府运行要调整理念，还应在现代社会发展要求下不断进行治理方式创新，构建“有限主导-合作共治”模式。有限主导主要指乡村治理不应完全摆脱政府，应在政府宏观指导下进行，保证国家权威在乡村社会的主导地位；合作共治指多元主体相互合作，共同推进农村地区经济社会发展。不过，从现实来看，基于各种因素考虑，基层政府在治理转型中具有明显的利益偏好，更加注重经济效益而非社会效益，更加注重社会稳定而非引导乡村社会力量发展壮大，更加注重管理而非服务。滞后的治理逻辑无法适应乡村现代化的发展要求，难以通过与乡村社会的互动合作解决现实问题，反而引发多重矛盾与冲突。

二、乡村内在治理体制机制的弊端

现代发展中基层治理的困境不仅体现在政府治理社会层面，还体现在基层社会内在治理体制机制方面。改革开放后，国家明确提出实现村集体经济与村庄社区的分离。然而，为了便于管理，节省成本，为村民自治制度的有序运行提供经济基础，各地在实践中基本上实行村委会与村集体经济组织合二为一的村社一体化运作模式。作为村庄的政治权力机关，村委会直接掌握着集体经济利益的分配权，村级治理也成为不同派系明争暗斗的场所。与此同时，“在‘村社一体’条件下，人们习惯用集体经济的积累来办理村级公益事业，以及本应由国家承担的社会管理和公共服务，集体经济组织承包了大量的社会负担，政治原则取代了经济原则，村集体经济受到政治的干扰，同时也承担过多的社会管理和服务职能，失去稳定性和竞争力”。在“政社合一”背景下，村委会的成员也是村集体经济组织的当然成员，可以无偿分享集体的产权和利益，造成诸多的矛盾和冲突。如果只要是集体成员都有权无偿获得一份土地，将会造成村集体内部永不停息的土地再分，土地承包经营权不能稳定，加剧村民集体内部矛盾，永无宁日。由于土地不断细分，村民更难以实现农业的规模经营。同时，迁入村集体意味着有权分得土地，造成对原集体村民利益的损害，遭到村民的抵制。而原村民集体如果离开也意味着土地权益的丧失，因此，他们也不能轻易放弃土地，自由流动使农村土地难以充分利用。这也是我国集体经济难以发展的制度性根源。

“村社一体、政经不分”，将广大村民村级民主自治权与经济权捆绑在了一起，自治权代行经济权，产权归属不清，广大农民本应该享有的集体经济利益及其他个体合法财产难以得到有效保障。为了有效保护自己的农村经济利益，他们身处异地，游走于城乡之间，离土难以真正离乡。实际上，从治理结构来看，村委会作为一种公权力的行使者，侧重于对涉及全体社区成员的公共事务的处理，而集体经济组织作为由特定成员组成的经济性质的组织，在市场经济体制下，应该与其他经济社会组织一样，追求经济利益的最大化。有学者在对法律规定及现实层面研究后指出，尽管实践中两者主要以二合为一的形式存在，但由合并走向分离都是两者关系构建中理性的路径选择。并进一步指出，即使村委会有经济管理职能，也应该是宏观的、间接层面的。在现实中，村集体所有的公共财产，捆绑于政经不分的村级基层管理组织，看似农民人人有份，但表面的占有实际上处于虚化状态，成为农民自由流动的重要束缚。

三、乡村基础治理制度的滞后性

现代社会发展改变着传统的经济社会结构，开放性、流动性及社会分层已经成为当前农村社会发展的基本趋势。与过去相比，当今广大农民不仅实现了区域上的自由流动，职业身份、从业方式、生活方式都在发生显著变化，传统农民的现代市民特征开始呈现出来。传统乡村社区的户籍制度、社区组织制度规范、集体产权制度及经济分配方式、农村财产所有权及处置方式等，构筑出了一个开放社会中的封闭、排外乡村社会圈层结构，广大农民被一系列制度嵌入这种特定社会结构中，农民的经济、社会行为及行动自由都受到了较大限制。在开放性、流动性社会发展中，大量农民仍然游走于城市与乡村之间，利益捆绑式的村级治理从根源上限制着个体的自由流动，村民的行动受到集体组织及集体经济的约束。集体组织制度、产权制度、户籍制度等及附着其上的利益关系使广大农民面临“离土难以离乡”的尴尬境地，离开集体，各项权利及权益将很难得到保障。农民社员身份与经济组织身份合一，经济组织成员身份固化，广大民众对传统社区具有高度依附性，无法自由流出。与此同时，乡村社会呈现外在排斥性。社会的开放性与流动性，使大量外来居民逐步进入农村地区生活、居住，生活在农村社区的居民不再是传统意义上的本地农民。然而，基于村社合一的社会制度及经济利益连带性，外来人员无法真正融入当地社区。虽然本地人与外来人共同生活在同一乡村社区中，但是乡村社区社会内在呈现圈层社会结构，外来人员所构成的是乡村社区的外部社会圈层，基于社区集体经济利益的排斥性，外来人员被排斥在外部。

经济利益及公共产品分享机制仅仅局限于村庄社区范围内，外来人员无法进入这种封闭性的福利分享机制。在共同居住、生活中，外来居民也有自身利益需求，却无法享受到与本地居民同等的服务待遇，无法参与当地的社区治理，各种权利及权益也很难得到有效保障。基层社会治理的非公平性与非公正性，不断引发各种社会矛盾与冲突，威胁着社区社会秩序的和谐稳定。另外，虽然大部分农民实现了乡村内部的跨界流动或者进入城市地区生活，但是受到集体产权制度及社区组织制度的束缚，他们很难从农村社会结构中脱离出来，城乡二元户籍制度又使他们无法真正融入城市生活，这也是当今乡村社区治理困境的重要表现。

与此同时，在市场经济背景下，农村的各类要素逐步被卷入市场化机制中，然而，集体产权的封闭性、排外性使要素本该具有的经济效益无法发挥出来，这也变相地剥夺了农民的经济自由及经济权益。总体上来看，建立于村庄之上以集体经济制度、地权制度、财产制度为核心的集体产权制度，以及以集体产权制度为基础围绕农民居住、生活所产生的村庄组织制度、管理制度，无形中构建出了一个封闭的乡村社会结构。在社会日益走向开放与流动中，整个社会结构却内在地呈现某种程度的封闭性及机械团结模式，既阻碍着内部人员的自由流出，也阻滞着外部人员的自由流入。这些都是当代农村社区治理面临的新问题。

四、城乡有别的二元分治模式

自新中国成立后，基于现代化发展的战略选择，城市与乡村社会承担着不同的职能，采用不同的社会治理模式。改革开放后，随着经济体制的转轨，城市单位居民走向社区社会，城市社区成为国家治理城市社会的重要组织载体。在具体治理中，政府将城市社区工作人员的工资、办公经费、办公用房全部纳入政府公共财政范畴。城市社区治理是以社区地域为基础的治理方式，生活于社区内的居民都被纳入公共服务的范畴。在农村地区，取消农业税之前，农村基层治理成本基本上都由村集体承担。取消农业税之后，基层政府面临着从管制型政府到服务型政府的职能转型。然而，现实中基层政府治理能力不足。新时期推进的农村社区治理改革，更类似于政府对传统管理单位的调整，将若干个村庄合为一个社区，扩大管理区域，减少管理单位数量。在治理中，无论是政府便民服务中心建设，还是运转经费，政府投入的财力都非常有限，重点依靠中心村投入经费。在实际运转中，大量村干部不仅承担着村庄自我治理事务，同时也承担部分政府公共服务职能，政府的财政补贴较少。与城市基层社区不同，乡村社会仍然是基层治理的重要成本承担者。

值得注意的是，在社会发展的历史进程中，城乡关系是沿着城乡混沌—城乡对立—城乡关联—城乡统筹—城乡融合的历史发展脉络推进的，城乡融合是城乡关系发展的最高目标，更是未来共产主义社会的基本特征。随着改革开放的深入推进，城乡社会日益走向一体与融合，城乡社区逐步成为多元身份居民共同居住、生活的社会单元。在城乡社会日益走向融合、一体的背景下，城乡二元社会治理模式却成为城乡社会逐步走向一体与融合的重要障碍，也是当代农村社区治理的重要困境。

五、基层治理能力不足

政府治理能力及治理水平直接反映着在社会发展中政府对整个社会的驾驭能力与掌控能力，是国家治理现代化的重要体现。基层社会作为国家治理的重要基础，在国家治理社会中处于基础地位，基层社会治理能力直接反映着一个国家治理社会的整体水平。在转型社会，国家与社会的关系不断调整，国家赋予乡村社会的自主空间日益扩展。与此同时，国家也更加重视对乡村社会的管理，推动乡村社会的现代化发展。然而在急剧变化的乡村社会发展中，基层整体治理能力不足。

第一，社会管控能力有限。改革开放后，随着治理体制的调整与转换，乡村社会获得了更大的自主空间。国家也着力通过各种手段去改变传统的乡村社会，乡村城镇化、工业化、市场化及乡村社会建设正是由国家及市场力量共同推动的乡村振兴计划的手段。然而，在这个振兴过程中，地方政府也具有功利主义倾向，进而引发乡村社会的各种矛盾与冲突。中国社会科学院发布的《2013年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，2012年受国际大环境影响，中国在收入分配、就业等方面面临挑战。群体性事件发生次数、规模加大，而这一类事件多由征地拆迁、环境污染、劳资纠纷等引起。其中约一半群体性事件是由征地引发的，环境污染和劳资纠纷引发的群众性事件约占三成。在乡村社会的各种矛盾中，因基层政府侵占、侵害民众利益的社会矛盾及纠纷不断出现。法制网舆情监测中心的调查显示，2012年群体性事件诱因更加多样化，24.4%的群体性事件是由社会纠纷引发的，这表明当前社会利益分化更加复杂。

当然，乡村社会的矛盾是多元的、复杂的，既体现为乡村社会个体之间、个体与集体之间利益纠纷引发的矛盾，也有因经济发展导致环境破坏而引发的矛盾，更有地方政府侵害老百姓利益而引发的矛盾，还有社会管理不到位引发的矛盾。这些矛盾涉及面较为广泛，影响较为深刻。在新的社会发展环境下，利益成为不同行为主体的重要行为动机，追求利益最大化是每个行为主体的最主要出发点，不同活动领域都涉及相应的私人利益，在涉及个体利益时往往忽视、侵害他人利益，进而引发各种矛盾纠纷。另外，市场主体在进行市场行为时往往重点追求经济利益而忽视承担社会责任，进而将成本转嫁到民众身上，严重侵害了老百姓的切身合法利益。基于地方财力的限度，地方政府无法为老百姓提供相应的服务需求，也成为诱发各种社会矛盾纠纷的重要根源。总体上来看，当代乡村社会发展进步中隐含着很多潜在风险，这些风险以各种社会矛盾与问题的形式呈现出来。然而，在社会转型发展中，基层政府驾驭社会的能力有限，还未从根本上改变原来的管理思维，对社会管控能力十分有限。

第二，基层治理制度供给能力不足。任何一个时代的社会治理都离不开相应的治理制度，治理制度是治理社会的规范与约束，是对社会运行、个体行为的规范性指引。良好的治理制度能够使治理主体与治理对象形成融洽的关系，整个治理呈现和谐发展状态。从宏观上看，在国家治理社会中，大部分治理制度都是自上而下供给的，治理制度供给状况也反映着国家治理能力及治理水平，是国家治理体系及治理能力现代化的重要体现。从当前来看，在快速的现代化进程中，我国基层政府治理能力呈现弱化状态，“表现为财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化，各种制度不适应社会需求逐渐空置，成为摆设无法有效运转”。基层治理制度供给能力不足也正是基层社会矛盾频发的重要原因。在现代社会，随着经济社会的不断发展，民众的各种愿望与需求都不断增多，这些愿望与需求需要通过一定的制度化渠道得以表达，然而既有的制度无法为满足民众的利益需求或利益表达提供畅通的渠道，进而造成了政府与社会之间的紧张关系。从地方政府实践来看，基层政府的行为方式仍然沿用传统的行政命令式的一套做法，导致乡村“附属行政化”及其干部“官僚化”。有的乡镇则不作为，放任乡村自生自灭，导致部分村庄过度自治，成为独立王国。在地方实践运行中，地方政府无法为社会运行提供适合的制度保障。如课题组早期的调查显示，当问及“您觉得通过何种制度进行参与可以实现社区有效治理”时，有358人选择了民主选举，仅有78人选择了民主决策，32人选择了民主管理，70人选择了民主监督，2人选择了其他。总体上来看，民主选举是他们直接行使政治权利的根本体现，而民主决策、民主管理及民主监督等制度大部分被社区精英把持，普通民众被排斥在制度范围之外。如何从乡村社会现实出发进行有效的制度供给是提升基层社会治理能力的关键所在。

第三，回应社会需求及引导社会参与能力不足。政治参与是政治稳定的重要基础，民众政治参与的扩展一定程度上体现着政治民主化程度。在处于现代化之中的社会里，农村民众开始介入国家政治是政治参与扩大的一个重要节点。自改革开放后，随着民主政治制度的日益健全与完善，民众民主参与的途径日益增多，这不仅体现在广大民众通过民主选举及意愿表达来参与宏观的国家政治生活，而且体现在广大农民更多地参与同自身生产、生活关系日益密切的基层社会治理中，尤其是基层社区治理及乡村社会治理的实践中。最为著名的浙江温岭创造的民主恳谈会正是基层政府积极引导社会参与地方治理，并积极回应社会需求的重要实践形式，各地也创新形成了很多引导社会力量参与的制度化形式。但是整体上来看，基层政府引导社会参与的能力仍然不足，在治理社会中，更多地采取的是自上而看的治理思维，将基层社会及民众当作被管理的对象，善于运用行政手段进行社会治理，易于从主观意愿角度治理基层社会，对基层社会提出的各种需求缺乏回应的动力，仍然具有很强的人治思维、维稳思维，这又进一步造成了各种矛盾与冲突，始终走不出怪圈。其根本原因在于没有积极引导社会力量参与，有序释放社会能量，积极回应社会需求。良好的治理是通过理想的方式，“处理农村基层的国家权力、社会权力以及农民群体个人权利之间关系而形成稳定的管理框架，科学地平衡国家发展、农村进步与个人发展之间的关系，实现农村治理与国家权力控制的良性互动，使基层治理与农村社会活力有效结合起来”，在积极引导社会参与和积极回应社会需求之间架起桥梁，既能够满足民众的需求，也能够在参与中增加社会对政府的信任，提升基层社会的治理能力。