澜湄合作的特点、趋势和路径

刘稚

中国与湄公河流域国家山水相连、人文相通，是天然的合作伙伴。在合作日益深化、利益紧密交融的基础上，2016年3月22～23日，以“同饮一江水，命运紧相连”为主题的澜湄合作首次领导人会议在海南三亚举行，会议发表《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》和《澜沧江-湄公河国家产能合作联合声明》，从而标志着澜沧江-湄公河合作机制正式启动。澜湄合作是澜沧江-湄公河流域合作的新机制、新实践和新平台，具有多方面的重要意义。在次区域层面上，澜湄合作是首个由沿岸国家自己提出、携手推动的新型次区域合作机制，是全流域沿岸六国谋求次区域合作全方位深化和次区域合作机制化的重要探索，将打造更为紧密、互利合作的澜湄共同体。因此，澜湄合作机制的正式启动标志着澜沧江-湄公河流域国家的合作进入一个六国自主、全面深化的历史发展新阶段，必将为该区域合作的全面拓展和深化带来更强劲的动力和更丰富的内涵。对中国来说，湄公河地区是我国塑造和谐周边、打造与周边国家命运共同体条件最好的区域，积极倡导并推进澜湄机制建设，是推进“一带一路”建设、践行“亲诚惠容”周边外交和打造区域合作升级版的一步“先手棋”和“试验田”，对建构周边命运共同体具有重要的示范意义。从世界范围来看，近年世界经济复苏乏力，全球贸易持续低迷，以孤立主义、保护主义为代表的“逆全球化”思潮抬头。一些国家处于深化合作期，也有一些国家处于一体化进程摩擦多发、观望甚至是退缩期。在此关头，澜湄合作迎难而上，沿岸六个发展中国家有望通过合作凝聚更强大的动力，将其打造成发展中国家推进全球化、区域化的新典范，在更广大的范围内产生影响和示范效应。

一 特点与趋势

应该看到，2015年澜沧江-湄公河合作机制的建立并非空穴来风，而是长期以来中国与湄公河五国在多种机制、多个层次、多个领域内不断深化合作、利益密切交融的结果，基础十分扎实，可以说是水到渠成。事实上，自20世纪90年代以来，在澜沧江-湄公河流域已形成大湄公河次区域经济合作（GMS）、东盟 - 湄公河流域开发合作（AMBDC）、湄公河委员会（MRC）等多种合作机制并存的格局，其中又以亚洲开发银行（以下简称亚行）主导的大湄公河次区域合作机制占据主导地位，成效也最为显著。但随着形势的变化，原有的机制已难以满足次区域国家全面深化合作的需求和愿望。从澜湄合作的战略定位、发展趋势来看，与其他机制相比，其主要特点体现在以下三个方面。

（一）合作主体的自主性

澜湄合作机制是澜沧江-湄公河全流域沿岸国家共同主导的自主性区域合作机制，是全流域沿岸六国谋求次区域合作全方位深化和次区域合作机制化的重要探索，将打造更为紧密、互利合作的澜湄共同体，为该区域的合作与发展注入新的活力。现有的其他澜沧江-湄公河流域合作机制多由国际机构和域外大国主导，相关规划制订和项目落实与次区域国家实际需求和期待尚存在一定差距。与之相比，澜湄合作的核心理念是流域国家的共商、共建、共享，合作的规划制定和项目设置等全部由沿岸六国通过平等协商共同决定，直接反映各国的实际利益和需求；其最大优势就是由各国政府直接推动，可以更充分地发挥区域内地缘人文、基础设施、政策协调等得天独厚的优势，通过在各领域的全面合作将澜湄流域建成一个密不可分的命运共同体，共同促进区域的可持续发展。“澜湄合作”适应了新形势下次区域各国主导和加强区域合作的要求，也必将为该区域合作的拓展和深化带来更强劲的动力，并在更广大的范围内产生影响和示范效应。

（二）合作机制的开放性

澜湄机制的建立并不意味着抛弃GMS等合作机制而“另起炉灶”。作为中国-东盟合作的有机组成部分，澜湄合作将秉持中国和东盟一贯倡导的“开放的地区主义”精神，与大湄公河次区域经济合作（GMS）、东盟-湄公河流域开发合作（AMBDC）和湄公河委员会（MRC）等现有次区域合作机制相互补充、相互促进，从而促使合作效益最大化，为流域国家提供更多的合作资源和发展机会，共同推进区域一体化进程。在这一进程中，尤其要重视澜湄合作与东盟共同体建设的对接和互促。澜湄合作的三大重点领域与东盟共同体建设三大支柱完全契合，而且东盟国家中发展较为滞后的越、老、缅、柬四国都是湄公河流域国家，澜湄合作的开展有助于促进这些“后进”东盟成员的发展，补齐东盟共同体建设的“短板”，同时也为中国-东盟合作增添新的平台和内涵。从更广阔的视野看，湄公河流域国家也是中国打造亚洲命运共同体、推进“一带一路”建设的重要合作伙伴。澜湄合作将与“一带一路”倡议下的其他合作机制及合作平台相互联通、共享资源，促进亚洲乃至亚太地区合作的发展。

（三）合作领域的全面性

与GMS机制以经济合作为主不同的是，澜湄机制的一大特点是其合作领域涵盖经济、政治、社会、文化等多个领域，即采用“3 +5”合作模式。“3+5”指“政治安全、经济和可持续发展、社会人文”三大合作支柱与“互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫合作”五个优先合作领域。究其原因，澜湄流域的合作与发展是一个综合性问题，政治互信不足、安全形势复杂、经济发展滞后等多种因素相互交织、相互制约。因此，要解决澜湄流域的发展问题，也必须进行全方位的合作，综合治理、共同应对。澜湄合作将提供一个全方位的合作平台，致力于三个共同体的建设：一是通过责任共同体，加强政治安全对话，增进战略互信，维护地区和平稳定；二是通过利益共同体，推进经贸合作，夯实共同利益基础，促进各国发展繁荣；三是通过人文共同体，促进民心相通，加强人民友好交流。通过三个共同体的建设，流域各国可以在政治上增信释疑、在经济上共同发展、在安全上共促稳定、在人文上深化交流，促进流域内各国睦邻友好合作关系的全面发展。

二 推进策略

美国经济学家曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）等已经用大量的证据证明，在各种多边组织中，大国必须以两种方式承担更多的成本：或者是自身具有能力和实力，单边地向成员国提供公共利益；或者是有能力通过向相关国家“收税”，为成员国提供公共利益。中国作为澜湄合作中唯一的大国，现阶段主要还是向各国提供公共利益、公共产品。在策略层面，一是应明确“澜湄机制”是中国在现有区域合作机制基础上的一个新选项，而不是非此即彼的单一选项。长期以来，次区域内多种合作机制发挥了不同的功能，满足了多层次需求和各方利益。这不仅反映了次区域内高度复杂的政治、经济关系，也体现了域外大国的利益博弈。“澜湄机制”在短期内不可能取代这些相对成熟、各具特色的合作机制，而应与现有机制形成“相互补充、相互促进”的关系。如澜湄合作在规划和项目的设计上应高度重视与大湄公河次区域经济合作（GMS）等既有机制的相互衔接，以形成合力，促使效益的最大化，而尽量避免“机制拥堵”可能带来的内耗。同时也要欢迎域外其他国家参与和支持澜湄合作进程，为促进该区域的繁荣发展做出各自的贡献。二是要以全局观推进“澜湄合作”，要从我国周边外交和“一带一路”建设的高度来统筹和经营。东南亚地区特别是中南半岛是“一带一路”最有可能取得成效的方向，经营好了可以起到“投入小、见效快、影响大”的效果。值得注意的是，在以往的合作中，湄公河流域国家主要通过推行“大国平衡”战略，在各大国的纵横捭阖中获取利益，提高自身地位。在一段较长的时期内，湄公河流域国家不可能放弃这一既定战略。对此，我国应未雨绸缪，不强推针对区域外其他力量的排他性安排。三是要注重“一带一路”、澜湄合作与湄公河国家发展战略的对接。发展战略对接是打消相互间战略疑虑的重要渠道。湄公河五国近年来都制定了本国的发展规划和重大项目，这些项目有些可能与“一带一路”、澜湄合作规划重合，有些也不完全一致或各有侧重。因此，在推进澜湄合作进程中，要深化“一带一路”倡议与湄公河五国发展战略对接的研究，以互利共赢为出发点，明确对接的原则、重点、主要思路、具体项目等。四是在推进动力上，作为澜湄次区域唯一的大国，我国将通过优惠贷款、区域合作基金等对澜湄地区基础设施建设和产能合作项目提供支持，并推动亚洲基础设施投资银行、丝路基金等平台建设，积极支持澜湄地区基础设施等领域合作开发。在人力资源开发方面，我国将进一步与各国加强人才培训合作，不断提升能力，为澜湄合作提供人才、政策和智力等支撑。五是发挥地缘相近、人文相亲、经济互补性强等优势，推进跨境基础设施建设，尽快实现我国与湄公河国家的互联互通。通过加强政治互信、经济共赢、非传统安全合作、生态保护等各种利益纽带，扩展澜湄合作的广度和深度，形成一个“你中有我、我中有你”的地区合作态势，以利益共同体为基础构建澜湄命运共同体。

三 合作重点与路径

根据《澜沧江-湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》和其他相关文件所确立的“3 +5”合作框架，围绕共建澜湄国家命运共同体的目标全面深化合作。在政治安全领域，进一步密切高层交往，加强治国理政交流，开展更多各国议会、政党、民间团体多渠道的交流，以增进政治互信。经济和可持续发展的重点是“绿色发展”，积极开展减贫合作，改善民生。社会人文方面，在教育、科技、文化、旅游、青年等领域开展形式多样的交流合作，促进民心相通。在具体实施路径上，近期应抓住机遇从以下几个方面着力推进澜湄合作，争取早日见到成效。

（一）以中线为重点加快互联互通建设

互联互通是深化地区合作的重要前提。近年来中国同多个湄公河国家交通基础设施建设取得重要进展：昆曼公路全线贯通，连接中、老、泰三国的泛亚铁路中线已启动建设，澜沧江-湄公河航道二期整治工程启动实施等。在此基础上，建议以中国-中南半岛经济走廊建设为抓手、以中线为突破口，切实推进与湄公河国家的互联互通。中国-中南半岛经济走廊，是中国与“一带一路”沿线国家规划建设的六大经济走廊之一，也应成为“一带一路”倡议下澜湄合作的重中之重。鉴于该走廊从广西南宁经越南至新加坡的东线因南海问题影响在一段时期内难有实质性进展，而云南昆明-老挝-泰国-柬埔寨-新加坡的中线合作的政治互信、国际关系条件相对较好，应将中线作为澜湄合作旗舰项目给予倾斜，重点推进中泰、中老铁路建设，并将昆曼公路和中老铁路延长至金边、西哈努克港，打造中老柬经济走廊，使中老铁路和已建成的昆曼公路发挥更大效益，形成示范和带动效应。同时推进澜沧江-湄公河航道二期整治工程，提升电网和光缆联通水平，落实次区域便利货物及人员跨境运输协定，提升“软件”联通水平。在此基础上，以铁路、公路为纽带，以沿线中心城市为依托，以人流、物流、资金流、信息流为基础，加快形成优势互补、区域分工、联动开发、共同发展的区域经济体，使中国-中南半岛经济走廊成为造福沿线各国人民的普惠经济带。

（二）着力推进国际产能合作

在“一带一路”背景下，国际产能合作已经成为中国推进与周边国家合作的新亮点。2015年5月16日，《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》指出，亚洲周边国家和非洲国家是近期开展国际产能合作的主要方向。澜沧江-湄公河流域是我国推进“一带一路”倡议和“命运共同体”理念能够取得优先突破的地区，在国际产能合作中也扮演着“先行区”的角色。

由于发展起步晚，湄公河国家多处于工业化、信息化和农业现代化的关键时期，基础设施和工业建设需求旺盛。中国在钢铁、水泥、电力、电子、铁路能源、机械等方面拥有先进的工业装备和优质的富余产能，装备和产品性价比高，与湄公河国家之间有着较强的产业互补性，通过产能合作能够帮助湄公河国家提升工业化、产业化水平。在首届澜湄合作领导人会议上，中国和湄公河五国一起专门发布了《澜沧江-湄公河国家产能合作联合声明》，将产能合作列为澜湄合作的重点方向。今后各方要积极落实声明精神，发挥产业互补优势，依托经济走廊和产业集聚区平台，大力发展跨国投资，优先推进电力、电网、通信、建材、轨道交通、工程机械、农业以及农产品和水产加工等领域的产能合作。

（三）加强跨境经济合作

充分利用边境口岸、城市和经济走廊建设的基础条件，在中国-东盟自贸区、澜湄合作等多边及双边合作机制的基础上，加强跨境经济技术合作，加快边境地区经济区和产业园区、特别经济区、投资区的建设，构建跨境产业集群和产业链，促进湄公河国家的经济发展和产业转型升级。落实贸易便利化措施，提升贸易投资，促进商务旅行便利化；进一步扩大与湄公河国家贸易和投资本币结算，完善跨境人民币清算安排，深化金融机构合作；促进对湄公河国家货币区域挂牌或直接交易，提高澜湄次区域贸易规模和水平。

（四）开展水资源开发利用的协调与合作

澜沧江-湄公河是流域六国共同命运的天然纽带，流域水资源开发利用是一个不可分割的整体，也是澜湄命运共同体顺利建成的关键。然而，在澜沧江-湄公河水资源开发利用过程中，由于上、下游国家各自的利益关切、开发重点不一，流域各国利益的协调一直存在着结构性矛盾和冲突。例如，近年来因气候变化、域外国家干涉、环保组织炒作等，中国在上游的水资源开发活动对下游生态环境产生的潜在影响时常成为国际社会关注的热点。为缓解湄公河下游旱情，同时也是以实际行动表示中方对于开展澜湄合作的诚意，中国自2016年3月15日至4月10日通过景洪水电站对下游实施应急补水，此举虽受到越南等下游国家盛赞，但非长久之计。长远来看，作为澜湄合作的大国和上游国家，中国应与下游国家一道，参考国际通行的最佳做法，综合、全面地考虑各种因素，在澜湄合作框架下建立水资源合作与协调的长效机制，逐步打消上、下游国家间的猜忌和相互指责。从目前情况来看，全流域六国制定一项具有广泛约束力的制度化政策框架的条件尚不成熟。水资源治理合作应遵循渐进的原则，合作的范围应从协调（如水文信息共享、通信导航、应急救助）到协作（各国制订与区域合作相适应的开发计划），再到联合行动（如加强航道整治和码头建设），在此基础上逐步建立全流域的水资源开发利用合作机制。现阶段应按已达成的共识尽快建立澜湄流域水资源合作中心，作为相关国家加强水资源开发管理、旱涝灾害管理、信息交流、联合研究等合作的平台，并推动以项目为主导的合作模式，在项目规划和运行中，开展流域联合环境及社会影响评估，充分考虑和照顾各利益攸关方的利益关切，构建合理的利益分享机制。

（五）加强农业和减贫合作

中国将进一步深入开展与湄公河国家的农业技术交流与农业能力建设合作，建立更多的农业技术促进中心，建设优质高产农作物推广站（基地），加强渔业、畜牧业和粮食安全合作，提高农业发展水平；继续推动落实“东亚减贫合作倡议”，在湄公河国家开展减贫合作示范项目。中方将在湄公河国家优先使用2亿美元“南南合作”援助基金，帮助五国落实联合国2030年可持续发展议程设定的各项目标；中方还将设立澜湄合作专项基金，今后五年提供3亿美元支持六国提出的中小型合作项目。

（六）增进人文领域交流与合作

“国之交在于民相亲”。中方将同湄公河国家在教育、科技、文化、旅游、青年等领域开展形式多样的人文交流，未来三年将提供1.8万人年政府奖学金和5000个来华培训名额，并考虑在湄公河国家设立职业教育培训中心。改善旅游环境，提升区域旅游便利化水平，建立澜湄旅游城市合作联盟；鼓励媒体、智库、妇女、青年等交流，打造六国智库联盟和媒体论坛，继续举办澜沧江-湄公河青年友好交流项目。提升科技合作和经验分享，深化人力资源开发、教育政策、职业培训合作和教育主管部门及大学间的交流。通过增设孔子学院、文化交流中心，译制影视文学作品，举办澜湄民俗文化节和体育赛事等渠道加强宽领域、多层次、广覆盖的人文交流，为打造澜湄命运共同体营造良好的人文环境和社会氛围。

（七）加强非传统安全合作的机制建设

良好的安全环境是稳步推进澜湄合作的基础。在澜湄地区非传统安全问题日益突出的形势下，相关各国必须继续加大合作力度，共同打击商品走私、人口拐卖、毒品产销等跨境犯罪活动。与此同时，针对恐怖主义不断向该区域渗透、澜湄次区域成为恐怖分子“迁徙圣战”的中转站、恐怖主义对次区域威胁日益增大的现实，相关各国必须在澜湄合作机制下将安全合作扩展到反恐、处突、防暴等领域，尽快设立澜湄流域综合执法安全合作中心，开展联合执法、司法互助、情报收集与交换、人员培训、联合反恐演习等方面的合作，尽可能防患于未然。长远来看，今后应推动建立一个长效、综合的预防和打击跨国犯罪多国联合执法机制。如在条件成熟时可以考虑建立中、老、缅、泰、柬、越六国澜湄次区域联合执法区，在相互尊重主权、平等互惠基础上，开展多边执法合作。其职能包括联合执法区情报、信息交流，联合执法协调，联合边境管理控制，联合侦查、调查合作，跨越边界追捕、引渡犯罪分子等。

（八）扎实推进早期收获

根据已经达成的共识，澜湄合作要以项目说话，给民众带来看得见、摸得着的好处，才能确保新机制顺利启动，并尽快产生示范效应。根据现阶段次区域实际情况和发展需求，各国应加大对澜湄合作的重视和投入，发挥各自优势，本着先易后难、循序渐进原则逐步向前推进。澜湄合作现已确定了近百个早期收获项目，涉及水资源管理、扶贫、公共卫生、人员交流、基础设施、科技等领域，现阶段要重点抓好这些项目的落实，一步一个脚印地推进合作。

（九）充分发挥次国家政府的作用

随着经济全球化的推进，国家之间的交流与合作渗透了主权国家的各个组成部分。其中，地方政府作为次国家行为主体在主权国家参与（次）区域合作中扮演的角色和发挥的作用日益突出。首先，次国家政府参与国际合作为主权国家之间的合作提供了捷径，其非主权性的特点能够为具有冲突或者敏感问题的国家在经济、文化、环境保护、打击毒品走私等“低级政治领域”的合作铺平道路。其次，次国家政府参与国际合作的效果更具直观性和可操作性，从而更具有生命力。

云南作为“次国家”行为主体在澜湄合作中具有无可比拟的优势。一是在地缘上，云南与湄公河流域国家一江相连。二是云南20世纪90年代以来作为中国参与大湄公河次区域合作的主体已经积累了相对较多的经验，其与湄公河流域国家之间具备了深厚的合作基础。三是云南作为次国家行为主体能够率先在互联互通、人文交流和非传统安全问题治理等领域得到早期收获。因此，在推进澜湄合作进程中，有必要将云南省作为我国参与澜湄合作的主体省份并赋予相应权限。

展望未来，澜沧江-湄公河流域六国将在“共商、共建、共享”原则下，着力推进澜湄机制各项合作，打造更为紧密、互利合作的澜湄共同体，为次区域各国人民带来实实在在的利益，共同推动次区域从“共饮一江水”到“命运共同体”的华丽升级。