第一章 研究背景与问题

第一节 研究背景

一 政府绩效评估实践的进展与反思

自20世纪80年代新公共管理（New Public Managment, NPM）改革兴起以来，以结果为导向的绩效评估工具在各国公共部门管理实践中，特别是在政府部门的管理实践中得到了推广和使用。各国中央和地方政府对绩效评估工具抱有极大的兴趣并纷纷将其导入政府部门，希望通过政府绩效评估以提升政府绩效，提升公民满意度。

在国外，相关研究指出，美国、英国、加拿大、新西兰、瑞士、瑞典、荷兰、丹麦、澳大利亚、意大利、爱尔兰等17个国家的中央和地方政府都建立了不同形式的政府绩效评估制度。例如，美国早在1993年就颁布了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act, GPRA），该法案规定政府机构必须开展战略规划、绩效评估和绩效报告，该法案的效力以及政府绩效评估实践持续至今。英国审计署从2001年开始实施全面绩效评价（Comprehensive Performance Assessment, CPA），对地方政府的绩效进行综合测评。这一政府绩效评估实践于2009年又调整为全面区域评价（Comprehensive Area Assessment, CAA），不断对地方政府绩效评估实践进行创新和改革。在爱尔兰，其环境、遗产和地方政府部从2004年之前就采取部分绩效评估指标对地方政府绩效进行评价，并于2004年开始引入正式绩效评估指标体系对地方政府进行系统评价，该指标体系包含10个一级指标，61个二级指标，196个三级指标，基于该指标体系每年定期发布《地方政府服务绩效指标报告》。

在我国，政府绩效评估作为一项政府管理创新的方式日益受到中央和地方政府的重视并走向制度化阶段。在绩效评估工具被导入政府部门实践以前，我国各级政府已经采用了相关非正式绩效评估工具，例如目标责任制。21世纪以来，政府绩效评估改革逐渐提上各级政府议程，政府绩效评估以自下而上和自上而下的两种创新扩散模式在我国政府系统内部推广。

中央政府在不同时期都强调要建立政府绩效评估和绩效管理制度，特别是在2011年6月，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市8个地区开展政府绩效评估与绩效管理试点，以及在6个相关中央部委开展部门、项目的绩效评估与绩效管理试点工作。政府绩效评估开始作为一种管理创新实践受到国家层面的关注和重视。

地方政府是我国开展政府绩效评估管理创新的主体和先驱。国内较早开展政府绩效评估试点的是厦门市思明区，其在2001～2004年间就形成了一种有效并具有特色的绩效评估模式，后来被学界称为“思明模式”。在这之后，以绩效评估、绩效评价、绩效考核或绩效考评为名称的各种政府绩效评估模式迅速在地方政府中应用起来。研究者对华南5个副省级城市政府绩效评估案例（包括深圳市、南宁市、长沙市、福州市和厦门市）的实地调查结果显示，这些地方政府于2005年左右开始试点政府绩效评估，于2010年左右建立起正式的政府绩效评估制度。根据相关研究的最新统计，目前全国共有二十余个省（自治区、直辖市）级政府不同程度地探索开展了政府绩效评估与绩效管理工作。自上而下的绩效评估压力会促使省域内的市级地方政府和县级地方政府纷纷导入绩效评估工具。有学者估计全国有三分之一的地方政府不同程度地开展政府绩效评估工作。不论是纳入中央试点的地方政府绩效评估案例，还是自始至终自主创新探索的各级地方政府都积极导入政府绩效评估工具，都形成了各具特色并以省、市、区（县）等区域政府命名的政府绩效评估实践模式，例如“福建模式”、“甘肃模式”、“杭州模式”、“长沙模式”、“青岛模式”、“珠海模式”、“深圳模式”、“思明模式”等。可以说，政府绩效评估的管理创新在地方政府中呈方兴未艾的情景。

在政府绩效评估实践顺利进行的同时，也不乏来自学术界的冷思考。有学者认为，看似顺利进行的政府绩效评估运动也存在“形式化”、“走过场”的隐忧。学界对我国政府绩效评估实践的反思和批评主要集中在以下四个方面。

第一，政府绩效评估演变成了官僚制下的压力型考评体制和控制手段，并产生了负面效应。我国政府体系具有非常典型的科层制特征，上级和下级之间的隶属、指导关系较强。在这样的背景下开展的政府绩效评估实践，一般都是自上而下的政绩考核，自上而下的绩效目标和考核任务层层分解是其主要特征。政府绩效评估的主要目的在于目标任务分解和责任监督，一级地方政府领导通过绩效考核将上级的目标任务分解给政府组成部门以及区域内的下级政府。基于这种行政体制和绩效体制的融合，行政上级处于绩效评估组织者和评价者的地位，政府组成部门和下级政府处于被考核地位。评估主体和评估对象之间的科层体制使得政府绩效评估过程缺乏谈判和协商机制，政府绩效评估主要依靠“命令-服从”机制运行，忽略了评估对象的诉求和自主性地位。由此可以看出，地方政府绩效评估并没有再造和改革官僚制，反而强化了科层制的优势，绩效评估成为一种新的政治控制手段。在绩效考核的高压下，作为评估对象的政府部门和官员往往靠杜撰假数据、假信息来应付，或者生产与社会公众期望相违背的政绩工程、形象工程，由此而造成政府绩效和公共利益的巨大损失。

第二，政府绩效评估的封闭性特征突出，政府绩效信息透明度不足，忽略了政府对外部社会的公共责任及其责任履行。随着行政改革的深入，政府责任的重心逐渐从投入与过程转向产出与结果，政府责任的重点转向绩效责任，组织绩效成为判断组织有效性与合法性的核心标准。责任的履行需要组织向利益相关者充分披露信息以反映组织的运作过程和结果。为了履行政府面向社会公众的绩效责任，政府应将绩效信息向公众公开和报告，提升政府绩效信息透明度。周志忍教授认为，我国公共组织的绩效评估实践中，公民参与范围有限且明显具有被动性，绩效评估主要是一种政府的内部行为，由政府部门发动和实施，评价结果主要用于内部消费，社会公众难以对政府的绩效进行监督和问责。政府绩效评估缺乏政府与社会公众有效互动的过程，容易变成政府自导自演的内部活动，降低政府绩效信息的使用效率，侵蚀绩效评估与绩效结果的合法性基础。

第三，对政府绩效评估有效性的质疑。作为一种管理工具，政府绩效评估能够有效发挥其功能和作用是其存在和推广的合法性基石。政府绩效评估的根本目的在于促进政府组织绩效目标实现和组织绩效持续改进。这需要政府绩效评估的相关主体对政府绩效评估的过程及其活动高度重视，将评估活动生产的绩效信息用于绩效决策与改进之中。然而，据一些学者的理论观察与判断来看，政府绩效评估实践存在形式主义的特征，“响应领导号召”的运动式绩效考评，“上有政策、下有对策”式的消极抵制，“轰轰烈烈华而不实”的表面文章，“形式化、走过场”的形式评估，评估结果信息不用于管理改进等都使得政府绩效评估与政府组织的管理决策过程相脱节。当绩效评估所产生的绩效信息没有和政府管理过程紧密联系起来时，政府绩效评估实践漂浮于组织运行表层，其也就失去了长期存续的根基。

第四，对政府绩效评估活动可持续性的质疑。由于政府绩效改革尚缺乏中央层面的顶层设计和制度支持，政府绩效评估总体仍处于地方政府试点探索和自发创新的阶段。这使得开展政府绩效评估所需的政治支持、政策依据和资源保障等外部条件与环境存在非常大的不确定性。再加上政府绩效评估本身的有效性不足，很容易导致地方政府导入绩效评估工具之后又中途放弃继续使用政府绩效评估工具。地方政府的短期利益考虑以及形式化的绩效评估活动，容易导致绩效评估实践戛然而止，继而导致政府绩效评估实践不可持续的困境。

二 政府绩效评估研究的反思

与政府绩效评估实践的如火如荼相对应，学术界关于政府绩效评估的研究也一直保持增长态势。如图1-1所示，2000～2015年政府绩效评估主题的期刊文献数量一直呈线性增长态势，政府绩效评估的研究成果颇丰。从行政学诞生之日起，政府绩效就是公共行政研究的一个重要问题。公共管理学界对政府绩效主题投入了极大的研究热情，政府绩效及政府绩效评估的研究也一直是公共管理学科中的热点话题之一。

在政府绩效主题与政府绩效评估研究不断发展的同时，学界也及时对现有研究进行了总结和反思，指出了政府绩效评估学术研究存在以下三个方面的问题，并提出了相应研究展望。

第一，应从研究技术性和单一环节的政府绩效评估向关注系统的政府绩效管理过程转变。学者认为，绝大多数研究者存在为评估而评估的倾向，集中于讨论评估指标设计、数据收集、评估主体选择、评估方法和评估结果使用等方面的单一问题，而很少有人从管理过程和管理系统的角度去探讨政府绩效评估问题。为此，学界呼吁政府绩效评估应走向系统的政府绩效管理，政府绩效评估的称谓也应由政府绩效管理代替。政府绩效管理不仅仅是管理思维、管理方式的转变，它注重发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。政府绩效管理是一个由许多环节组成的循环往复的系统，绩效评估是绩效管理系统的核心工具和环节，而一个完整的政府绩效管理系统还包括绩效战略与计划、绩效目标、绩效执行、绩效评估、绩效激励、绩效沟通、绩效改进等。因此，对政府绩效的研究应具有系统和过程的基本观念，将政府绩效评估放在循环的政府绩效管理系统中进行研究，从狭窄的评估环节向系统的绩效管理视角转变是政府绩效评估研究亟须的第一个研究转型。

第二，政府绩效评估的理论基础应从管理主义视角向治理视角转变，以建构和完善政府绩效治理的理论体系为研究目的。学者认为，学术界在政府绩效评估的相关研究中，存在就事论事和缺乏系统思考的问题，未将政府绩效评估放在政府治理范式转型的高度进行整体考察。政府绩效是政府绩效治理过程的核心追求，政府绩效具有最大的社会公共性，是公共利益集合。政府绩效治理是实现公共责任和公共价值的一种管理系统，它立足于政府治理过程和治理结果的根本变革。政府绩效治理在本质上要体现基本的公共价值追求，并在此基础上对公共行政过程进行管理和治理。这种治理变革使得政府绩效有着广泛的利益相关群体，促使政府的绩效生产从控制导向走向合作导向，从政府内部导向走向内部和外部结合导向。政府绩效评估的实践和研究需要突破传统囿于体制内的管理机制，在治理的范式下反思传统的科层管理机制，构建适应公民社会发展现实的、现代的政府绩效治理机制以促进政府绩效的提升。为此，政府绩效评估中的不同主体之间的绩效合作生产应成为绩效评估新的研究重点。治理理论、公共治理理论、合作治理理论等新公共治理理论族群为政府绩效评估提供了更广阔的研究背景、理论视野和研究内容，是新时期政府绩效评估相关研究应采取的理论视角，这是政府绩效评估主题研究第二个应有的理论视角转变。

第三，加强对政府绩效评估的实证研究，提升政府绩效评估的研究质量和研究贡献度。学者的文献统计结果显示，政府绩效评估的研究中，运用定性分析和规范研究方法的成果占93.75%，运用定量分析和实证研究方法的只占6.21%，对定量分析和实证研究没有予以应有的重视。对实证研究方法使用的不足，直接削弱了研究可信度，降低了学术研究的质量和贡献度。我国政府绩效评估实践案例为开展高质量的政府绩效评估实证研究提供了丰富的实践基础。强化实证研究是政府绩效评估研究走向深入的迫切需求，高度聚焦和“小题大做”是政府绩效主题知识积累的必然途径。

随着政府绩效评估研究与实践的深入推进，需要学术研究进一步回应政府绩效评估理论和实践中的根本问题，需要聚焦政府绩效评估的重大关键问题进行创新研究，通过深入和规范的研究提出问题的解决之道，以此提升政府绩效评估实践效果，促进政府绩效生产的理论范式转型，这是政府绩效评估研究的价值和目的所在。

三 政府绩效信息使用主题的兴起

在政府绩效评估理论与实践的众多潜在问题中，政府绩效信息使用逐渐受到学术界的关注。学界认为，绩效信息使用是政府绩效评估与政府绩效管理中的大问题。政府绩效信息使用是诊断与破解绩效评估实践问题的切入点，也是学术领域研究政府绩效评估问题的有效分析视角。

政府绩效评估活动中产生的绩效信息在公共管理和政府绩效管理过程中具有重要使用价值。界定政府绩效信息的使用价值应与政府绩效评估和绩效管理的使命相联系，应将其放在管理循环和绩效管理循环中进行系统考察。管理控制是组织运行中必不可少的一项重要职能，控制是管理者调控组织目标、计划、行为及其结果的一系列行动的总称。实施管理控制必须衡量组织实际绩效，将实际绩效与标准进行比较，并采取行动纠正偏差。组织绩效评估与绩效管理正是开展组织控制的一种必须管理工具，它可以为组织及其成员设置绩效目标与绩效指标，并通过绩效评估活动获取反映组织绩效水平和状况的绩效信息，这些绩效信息可以全面反映组织在目标和结果方面的实现程度，绩效信息为组织的控制决策以及其他管理职能的履行提供了重要的基础。作为政府绩效评估活动的直接产出，政府绩效信息为政府管理者设定了组织目标方向，并能够衡量政府绩效目标的实现程度。政府绩效信息将政府组织的绩效目标和绩效状况由未知变为已知，由不确定变为确定，它能够消除政府管理过程中利益相关者对政府绩效方向、绩效状况与绩效水平的不确定性。由此，政府绩效信息为政府自身调控组织行为和做出科学的公共管理决策提供了依据。

发挥政府绩效信息的巨大效用价值离不开政府绩效评估中的利益相关主体在公共管理活动中对绩效信息的充分使用。国内外的诸多学者都认为，政府绩效信息使用是否充分是判断政府绩效评估实践成功与否的一个关键标准。霍利（Wholey）认为一个成功的绩效评估系统要求政府管理者使用绩效信息支持管理决策。凯思·麦基认为政府中的监控与评估可以提供关于政府政策和项目绩效的独特信息，它可以识别什么有效、什么无效以及原因何在。他据此认为一个成功的政府监控与评估系统应达到三个标准：优质的绩效监控与评估信息、绩效监控与评估信息的使用以及绩效监控与评估的可持续性，可见绩效信息使用是成功组织监控系统的重要标识之一。莫尼汉（Moynihan）认为一个成功的绩效管理与绩效评估系统要求使用绩效信息支持管理决策，并增强组织的责任感。政府绩效评估不是以生产绩效数据和信息本身为目的，而是旨在持续提高组织和组织成员的绩效。公共管理及公共管理者的终极使命是绩效改进，公共部门导入绩效评估的核心宗旨也是在进行各项公共决策时使用绩效信息以改进绩效。实现政府组织绩效的持续改进需要政府管理者对绩效信息的足够重视与充分使用，将绩效信息融入政府管理循环和绩效管理循环，促进政府管理循环和绩效管理循环前后相继并螺旋上升。

以政府绩效信息使用为标准来评价和反思政府绩效评估的实践，开启了一系列值得政府绩效主题学术领域系统解答的研究问题：在政府绩效评估活动中产生的绩效信息应该被哪些利益相关主体所使用，应该如何使用，是否被相关主体充分使用，这些主体为什么使用或者为何不使用。这些研究问题的根本宗旨就在于发现促进或阻碍特定群体使用政府绩效信息的影响因素及其影响机制，据此构建有效的政府绩效信息使用的治理机制，促进政府绩效信息的高效与长效利用，进而增强政府绩效评估的有效性和持续性。

政府绩效信息使用的问题是政府绩效评估实践存在诸多问题的集中反映。信息是人类认识事物的工具和分析视角，政府绩效评估实践活动存在的问题都可以从政府绩效信息生产、传播和使用的视角予以分析和解释。首先，压力型政府绩效评估体制问题从绩效信息的角度来看就是忽略了评估对象在绩效目标信息、绩效评估结果信息等内容生产中的话语权，忽视了评估对象对绩效信息生产和使用的积极性和主动性。通过赋予评估对象在绩效信息生产中的话语权，并调动评估对象绩效信息使用的积极性，促进政府绩效评估组织机构和评估对象充分进行绩效信息合作生产与利用就是理想的问题解决之道。其次，政府绩效评估的封闭性从绩效信息流动和传播的角度来看，一方面表现在政府绩效评估组织机构面向评估对象的绩效信息垄断。组织机构作为绩效评估活动的领导者、组织者和实践者，其在绩效信息生产与加工过程中处于信息优势地位，其面向评估对象时不充分分享信息与供给信息会造成评估对象对绩效评估过程与结果的封闭性。另一方面表现在政府绩效评估组织机构及其评估对象作为政府组织整体面向社会公众的绩效信息垄断。在面向社会公众时，评估对象与政府绩效评估组织机构具有相同的利益与动机，两者更倾向将绩效信息在政府系统内部进行传递和使用，而不向社会公众公开和传递绩效信息。政府面向社会公众时绩效信息的公开程度不足，难以体现政府绩效评估公共性与公共责任性特征，也阻碍了公众对政府绩效信息的潜在使用。由此，政府面向社会公众及时公开和报告政府绩效信息，既能提升政府绩效信息利用率，又能促进政府绩效评估从内部导向走向公共责任导向。再次，质疑政府绩效评估的可持续性和有效性的问题实质就是政府绩效评估活动中产生的绩效数据和信息并没有融入政府管理循环和绩效管理循环，政府绩效信息没有服务于政府组织绩效决策与绩效改进，没有显著改善公众对政府的满意度。政府绩效评估形式化的根本症结在于利益相关主体对政府绩效信息使用不足，这可以通过提高绩效信息的使用效率和质量进行改善。可见，政府绩效信息使用是实现政府绩效和持续改进政府绩效的根本路径，它为化解政府绩效评估的压力型体制，解决内部性、有效性和可持续性等诸多问题提供了一个有效途径。

尽管政府绩效信息具有重要的使用价值且理应被政府绩效评估活动中的相关主体充分使用，然而国内外的相关研究都表明实践中绩效信息的使用程度与利用效率并不高，政府绩效信息使用不足成为政府绩效学界对政府绩效评估实践批判与反思的焦点。

在国外，公共部门特别是政府绩效评估活动中的绩效信息使用情况逐渐受到学界的关注。西方发达国家是新公共管理改革的先驱，也最先在公共部门导入绩效评估工具，政府管理者也面临较多的绩效信息数量与来源选择。尽管理论上绩效信息应在公共管理者的决策中充分使用，但是国外学者的研究也表明绩效信息实际使用程度并不是很高，绩效信息使用不足的问题已经成为绩效评估系统的“阿喀琉斯之踵”（寓指致命的弱点）。无论是行政机关中的公共管理者，还是作为民选代表的政治家，其对绩效信息的实际使用远远落后于绩效信息生产。在美国，根据联邦政府责任办公室（Government and Accountability Office, GAO）的调查，仅有50%的政府管理者在项目管理和绩效改进中使用了绩效信息，这一比例持续了十多年都没有变化。从国外学者的研究结论来看，公共管理者对绩效评估活动产生的绩效信息的使用远远不够，这已成为制约绩效评估有效性的一大障碍。

在国内，相关研究从政府绩效评估结果运用的角度论述了我国政府绩效评估实践中对目标信息、结果信息等绩效信息内容的使用状况，学术界关于绩效信息使用程度总体呈悲观判断。政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等功能，相应的绩效评估产生的绩效信息也可以在这些具体领域加以利用。评估目标信息和评估结果使用是绩效评估系统的重要内容。然而，相关研究认为在实践中政府绩效评估相关信息的利用是非常有限的。王义认为我国政府绩效评估结果运用并没有完全与干部任用机制结合起来，考核的激励功能有限。刘蕊、刘佳和吴建南认为地方政府绩效评估结果信息使用现状并不理想，使用上多出于政治考虑，偏重将结果用于实施奖惩和控制下级，提高政府管理水平以及改进绩效的效果有限。王爱冬认为我国地方政府绩效评估结果应用是“雷声大、雨点小”。陈汉宣等认为中国政府绩效评估在实践中存在评估的激励与约束机制不健全等问题……评估重形式、轻结果，容易走过场。倪星基于广东的案例研究得出地方政府绩效评估中存在着绩效评估结果运用不到位的问题，虽然各地规定绩效评估要与干部使用、评先评优、物质奖励等挂钩，但事实上除了物质奖励能够较好兑现之外，其他方面的关联度并不是很明显。从这些学者的观点中可以看出，政府绩效评估中的目标信息与结果信息在政府部门的人事晋升、财务预算、资源配置等重要管理职能中的使用还非常有限，在政府政策制定和绩效改进等方面的使用价值被忽视或尚未被开发。但应指出的是，国内研究者的上述论点较多是从理论预判的角度提出，缺乏实践调查和经验证据支持，上述相关文献并未对绩效评估结果信息使用现状及程度进行系统可靠的测量和验证。

鉴于政府绩效信息使用的重要性以及政府绩效信息使用率不高的现实问题，国际政府绩效主题的学术领域开始了对政府绩效信息使用主题的关注。国外学者认为绩效信息使用是公共部门绩效评估与绩效管理的大问题（Big Question）。21世纪以来，特别是2008年以来已有数十篇关于政府绩效信息使用的高水平实证研究论文刊载在国际公共管理领域的核心期刊上。相关研究开始探讨谁应该使用政府绩效信息（Who），政府绩效信息该如何使用（How）以及哪些因素会影响政府绩效信息使用（Why）。

在国内，政府绩效信息使用主题的相关研究正处于起步阶段。一方面，国内学者开始从绩效评估结果运用的角度来研究政府绩效信息使用，这方面的直接研究文献为2篇，更多的间接文献是在探讨政府绩效评估相关问题时将评估结果信息的使用作为其中一个问题进行理论阐述。另一方面，国内少数研究者开始直接就政府绩效信息使用主题进行研究，少量文献对政府绩效信息失真及其治理的问题进行了探讨，1篇文献对绩效信息在预算改革中的使用问题进行了理论分析，1篇文献对政府绩效信息使用主题进行了综述，仅有1篇文献采取实证研究方法就绩效激励对绩效信息使用的影响进行了经验分析。总体来看，国内对政府绩效信息使用主题进行研究的文献数量和质量都还有较大发展空间，该主题的研究仍处于起步阶段。政府绩效信息使用这一主题需要得到国内政府绩效评估的实践者和研究者的共同关注和深入分析，需要他们剖析和解决关键症结与问题，并由此推动学术研究和实践领域的范式转变。

四 政府绩效信息使用研究的实践背景

归纳我国政府绩效评估实践特征，其显著的评估体制设计和运行机制特征是政府绩效评估组织机构与评估对象组织实体的相对分离与独立。绩效评估组织机构（又可称为组织主体）和评估对象是政府绩效评估活动中最基本的行动者与角色划分。

在政府绩效评估体制和机制下，评估对象是承担具体组织职责与功能的组织实体，表现为广义政府的组成部门或下级整体政府，他们承担绩效生产与绩效任务执行的责任。政府绩效评估中的评估对象履行特定政府组织的职能与职责，开展特定公共管理活动，提供具体公共产品和服务，并对其公共管理行为的产出、效果和影响负责。政府绩效评估中的评估对象多以政府组成部门以及下级整体政府的组织实体形式存在，其承担行政上级的任务分配与目标配置，需要使用来自行政上级的绩效信息以执行绩效任务、改进绩效，并对行政上级以及社会公众负责。

政府绩效评估的组织机构是绩效评估工具的发起者和导入者，绩效评估活动的领导者和组织实施主体，绩效评估制度与规则的决策者和设计主体，还是评估对象绩效结果的评价主体和决定者。行政上级直接参与绩效评估活动的领导和组织工作，绩效评估组织机构也集中反映和代表行政上级的利益。政府绩效评估中组织机构代表行政上级领导和部门制定绩效评估制度和规则，设置绩效目标，并设计评估指标，同时对评估对象的绩效产出进行评分和评定，鉴于其担任绩效评估活动的组织者和执行者角色，其是政府绩效信息的主要生产者和供给者。

实践当中，政府绩效评估的组织机构主要由领导机构和执行机构共同组成。为了强力推动政府绩效评估工作，各级政府首先会成立政府绩效评估工作的领导小组，该领导小组由地方政府核心党政领导以及核心部门领导组成，是一级政府的行政权力中心和上级权威中心，维护和代表一级政府中的行政上级。政府绩效评估工作的领导小组（有的地方政府又将其称为“绩效考评委员会”）作为高级别的议事、协调和决策机构，对一级地方政府的绩效评估制度设计与运行机制设计具有最终的决策权和话语权。为了执行和推动政府绩效评估工作，各级地方政府还会成立一个常设性或临时性的绩效评估执行与运转机构，最常见的是绩效评估（考核）办公室（实践中常简称为“绩效办”、“考核办”“目标办”“效能办”等），该机构作为政府绩效评估领导小组的执行机构，代表上级的利益，具体执行、组织和推动绩效评估活动。绩效办是一级广义地方政府中的一个组成部门，与其他作为评估对象的政府部门平级平行，是一级地方政府中专业和独立的内部政府绩效评估组织。政府绩效评估办公室接受政府绩效评估领导小组的授权并对其负责，代表地方政府中整体绩效利益和行政上级利益，两者是高度一致的，可被视为一个政府绩效评估决策与执行的有机整体，也可被视为政府绩效评估的组织机构或组织主体。在政府绩效评估领导小组的领导下，绩效办负责执行绩效评估制度，开展绩效评估活动，为地方政府的组成部门和下级政府设定绩效目标和绩效指标，并监督评估对象的绩效执行情况，通过各种渠道收集评估对象的绩效数据，对评估对象开展绩效监测与绩效评估，形成绩效评估结果并向政府绩效评估领导小组汇报。在我国政府绩效评估实践当中，组织主体是主要的政府绩效信息生产者，在政府绩效信息生产以及面向评估对象的绩效信息传播和供给活动中处于主导地位。

在评估对象和政府绩效评估组织机构相对分离的背景下，评估对象是否认真使用组织主体生产的绩效信息尤为关键。在地方政府绩效评估体制中，组织机构本身可以将其生产的绩效信息用于监督和激励评估对象，例如组织主体可以在针对评估对象的干部人事晋升激励、财政资源分配决策、工作监督控制等方面使用其自身生产的绩效信息。按照信息所有权理论，管理者更加偏好使用自己生产和加工的信息，可以假设政府绩效评估组织机构使用自身产生和加工的绩效信息的可能性也较大。由于评估对象和组织机构的相对分离，以及相伴随的绩效信息使用者和生产者的分离，评估对象是否认真和高效地使用来自政府绩效评估组织机构的绩效信息直接关系到整个绩效评估系统的有效性和可持续性。这是因为评估对象负责绩效目标的执行和绩效持续改进。如果处于评估对象地位的政府部门和下级政府不认真使用组织机构赋予的绩效计划、绩效目标、绩效评估结果等关键绩效信息，意味着行政上级赋予的绩效目标与绩效任务没有得到真实的执行和贯彻，进而影响到政府组织体系的执行力和绩效结果。当政府绩效评估系统的运行没有与评估对象组织的日常运行深度结合时，绩效评估活动必然走向形式化的困境。因此，在政府绩效评估组织机构与评估对象存在组织分离的背景下，以及政府绩效信息生产主体与消费主体、供给主体和使用主体相对分离的实践背景下，关注处于评估对象地位的政府部门和部门成员的绩效信息使用行为以及使用行为的影响因素有着根本性的意义。