第四节 研究主题界定

目前国内外学术界对于政府绩效信息和绩效信息使用并没有一个统一的定义。相关概念在不同组织背景下有着内涵差异，导致政府绩效信息使用的研究和对话困难重重。因此，对政府绩效信息和政府绩效信息使用的概念、内涵与范畴进行合理的界定是展开研究与分析的基础。由于政府绩效信息使用的概念与政府绩效评估和绩效管理紧密相关，有必要同时对政府绩效信息使用的外围术语的内涵进行界定。

一 政府绩效评估

绩效评估作为一种管理工具和方法，最先起源和应用于私人部门的管理活动。在20世纪80年代，开始于西方国家的新公共管理改革将诸多私人部门的管理方法和工具用于再造政府等公共部门的管理过程，绩效评估就是在这样的背景下被引入公共部门特别是政府部门，并在全球范围的公共部门中不断扩散、改进和延续。国外学术领域对政府等公共部门绩效评估的大规模研究始于20世纪90年代，而国内对政府绩效评估的关注则始于21世纪。无论是在国内还是在国外，政府绩效评估的主题都逐渐成为公共管理中的热点。诸多国内外研究者也从不同视角对政府绩效评估或公共部门绩效评估的内涵与外延进行阐述和界定。

欧特尔·万德瑞（Wouter Van Dooren）等认为公共部门绩效评估是一系列量化公共部门产出、效率、效果与效能的缜密行为活动。波伊斯特指出公共部门绩效评估致力于提供关于公共项目和组织绩效的各种客观的信息，这些信息可以用来强化管理和为决策提供依据，达成工作目标和改进整体绩效以及增加责任感。国内学者蔡立辉教授认为，政府绩效评估就是依据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。范柏乃教授认为，政府绩效评估就是依据统一的评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性分析，对某评估对象一定时期的业绩作出客观、公正和准确的综合评判过程。卓越教授提出了公共部门绩效评估的内涵，认为公共部门绩效评估就是对广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定公共组织在积极履行公共责任的过程中获得的公共产出进行的评审界定。这些概念从不同视角对政府绩效评估的对象、标准、内容等要素进行了界定，对于理解政府绩效评估的内涵具有参考价值。

综合和归纳上述国内外学者对政府绩效评估的理解，本研究认为政府绩效评估是为了系统测量评估对象绩效产出和结果而收集形成绩效信息的组织过程。上述政府绩效评估内涵界定蕴含了如下特点。第一，政府绩效评估是一个系统过程，需要开展一系列的评估活动。绩效评估过程一般包括确定评估目标、确定评估对象、选择评估指标、收集评估数据、分析评估数据、形成评估结果、撰写评估报告等多个阶段，这些评估过程前后相继，需要完成特定的评估任务。第二，政府绩效评估具有制度化与正式性特征。政府绩效评估是规则和制度导向的组织活动，评估制度、评估过程与评估结果具有法定性，为利益相关者所认可。第三，政府绩效评估过程的直接产出是绩效信息，绩效信息是对评估过程与评估结果的真实反映，而绩效信息的价值在于支持政府组织的管理与决策。政府绩效评估是政府管理与政府绩效管理中起承上启下作用的核心环节，贯穿政府绩效管理循环的整个过程。缺乏绩效评估环节的政府管理与绩效管理，将使得组织难以掌握绩效目标的实现程度，也难以为组织科学管理与绩效改进提升提供决策依据。因此，政府绩效评估是政府组织以绩效目标为导向的管理变革，通过测量政府组织绩效并将绩效评估结果传递给政府组织的利益相关者，可以增强政府的绩效责任感。

二 政府绩效信息

国内外相关研究从狭义、中观和广义三种不同视角理解绩效信息和政府绩效信息。狭义视角的绩效信息指反映公共组织绩效状况的数据。例如，波利特认为绩效信息是由制度与相应的过程所产生的、被系统收集用来描述公共组织的项目产出与效果的信息，包括绩效监控系统产生的数据、内部和外部评估的数据、绩效审计的数据等。狭义视角的政府绩效信息可以和绩效评估结果等同，它是以数据文字等形式反映政府组织在特定时期内的绩效水平和绩效状况的信息。还有一种学者从中观视角理解绩效信息，认为绩效信息是绩效评估和绩效管理活动中所产生的各种数据资料的综合。莫尼汉认为，政府绩效信息是由一系列相似类型信息构成的信息体系，包括政府有关前景计划的声明、核心价值的声明、各政府部门职能声明、对政府活动目标的详细描述、量化的绩效指标及各项目标，绩效信息是政府战略计划-行为-评估等环节构成的信息体系。朱国玮等认为政府绩效信息泛指政府在进行绩效评估过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、存储和清理的所有信息，它既包括绩效评估所需的原始信息，又包括经过评估之后所产生的后果性信息。张创新、芦刚也认为绩效信息是指政府绩效评估过程中收集、处理、储存和传递的所有绩效数据。这些定义对政府绩效信息的理解主要指向了政府绩效评估与绩效管理整个过程的所有信息产出，包括原始信息、过程信息和结果信息等，是较为宽泛的政府绩效信息界定。而广义的绩效信息则等同于组织管理中与绩效有关的一种管理信息，例如卓越从管理信息及其作用视角出发，认为公共部门的绩效信息是指那些可以提高公共部门管理绩效和管理水平的信息。颜佳华等从政务信息的视角出发，认为政府绩效信息是指政府在公共管理和服务过程中所形成的，为满足社会公共需求而产生的，以有效业绩为内容，以数字代码传输和存储为形式的各种信息的集合。总体来看，国内外学界对绩效信息以及政府绩效信息的定义差异较大，上述定义分别立足于特定的研究主题、背景、问题和目的。政府绩效信息的内涵需要根据具体的研究背景和情景合理界定。

本研究以介于微观和宏观之间的中观层次为视角将政府绩效信息的含义界定如下：政府绩效信息是在政府绩效评估活动中系统收集和形成的反映绩效评估过程和政府绩效状况的正式数据。可以从以下几个方面理解政府绩效信息的具体内涵。

第一，政府绩效信息本质上属于信息，具有信息的一般属性。信息是人类社会生活普遍存在的，是一种无形的物质，是一种特殊的人造之物。科学的各个领域都存在信息的问题，并可以用信息的视角来分析问题。特别是在信息论和信息科学诞生之后，信息的概念几乎进入了所有的学科，并在通信、经济、政治、管理等多个领域得到广泛运用。信息论的创始人申农（Shannon）在1948年发表的《通信的数学理论》中指出：一个系统所接收的信息是“能够用来消除不确定性的东西。”这一立论明确了信息的本质功能，被人们看作经典性定义而加以引用。从本体论或信息哲学层次来看，信息是事物运动的状态与方式，是人类一切认识对象在时空上的存在属性、运动状态和变化规律的反映。实践生活中的信息指的是消息、新闻、情报、资料、图像以及语言、文字等所揭示或反映的内容。信息的本质属性还衍生出信息的一般特征，信息具有客观性、普遍性、抽象性、价值性、时效性、共享性、可加工性、可传递性等特征。政府绩效信息本质上是一种信息类型，具有信息的一般性属性特征与功能。

第二，政府绩效信息是一种管理信息。在应用信息科学的层面，心理学、经济学、管理学、通信科学等学科领域都将信息作为一个重要的研究问题和研究视角。本研究侧重从管理学的视角理解信息的含义，这是因为本研究所讨论的绩效信息属于绩效管理、公共管理以及更为广阔的管理科学的背景范畴。管理视角下的信息是对人们决策提供有益帮助的一种特定形式的数据，是组织在管理活动过程中生成、采集，并经过加工处理后为管理和决策提供证据支持的有效数据。管理信息是组织在管理活动过程中采集到的，经过加工处理后对管理决策产生影响的各种数据的总称。这里的数据不仅指狭义的数字，还可以是文字、图像、声音及其综合载体等所揭示或反映的内容。管理信息具有依附于管理职能和过程的特征，它通过组织管理活动生产出来，并反映组织管理过程和结果。

政府绩效信息是一种具有决策价值的管理信息，它产生于组织绩效评估与绩效管理活动中。政府绩效信息就是通过对评估事实所获得的数据汇总、分类、利用数据统计方法进行加工整理得出评估结果，并用数字、文字、图线等表示评估结果的过程。政府绩效信息反映政府组织绩效评估过程，是政府管理者在绩效评估活动中生产的有用数据。政府绩效信息必须依附于政府绩效评估制度及其运行，是在政府绩效评估运行过程中所产生的对公共管理决策有帮助的数据或文字的总称。绩效信息是一种管理信息，反映绩效评估与绩效管理活动过程与产出，载荷绩效目标、绩效结果与绩效价值是绩效信息区别于一般信息的特性。因此，理解政府绩效信息的内涵必须结合绩效评估活动及其产出，政府绩效信息是按照科学评估方法系统收集、处理和生产的反映绩效评估过程以及组织绩效状况的正式数据。

第三，政府绩效信息是一个完整的信息体系与系统，具有多维的具体信息内容。政府绩效信息是政府绩效评估系统在信息视角下的存在和运行形态。政府绩效评估与绩效管理具有多环节、多阶段的特征，这决定了绩效信息内容的多样性。一个完整的政府绩效评估与管理活动一般包括绩效管理和评估制度建立、绩效计划和绩效目标制定、绩效实施、绩效评估及结果、绩效反馈和绩效改进等环节，这些构成了一个完整的管理循环。在不同的绩效评估和绩效管理阶段，都会有相应的正式信息产出，这些信息产出的集合形成系统的政府绩效信息体系。例如在绩效计划阶段的绩效目标信息，在绩效执行和监测阶段的绩效监控数据，在绩效评估阶段的绩效评估结果等，不同绩效评估与绩效管理阶段所产生的绩效信息对于组织管理具有不同的效用价值，并导向组织绩效实现和绩效改进。因此，政府绩效信息是一个完整的信息体系，一般包括绩效管理评估制度信息、绩效评估计划信息、绩效评估目标信息、绩效监测信息、绩效评估结果信息、绩效改进信息等多项具体内容。

第四，政府绩效信息体现政府组织的绩效过程与绩效状况。绩效评估对象有个体和组织之分。本书对政府绩效评估进行狭义的理解，仅指向政府组织层面的绩效评估实践。政府组织层面的绩效评估，既可指向一级政府的整体绩效评估，也可指向一级政府组成部门的绩效评估，还可指向政府系统内部的项目等跨组织群体的绩效评估。政府绩效信息不同于政府内部的岗位绩效信息、公务员绩效信息，它反映完整职能的单个组织、组织群体或者跨组织间的政府组织绩效。同时，在价值上绩效是一个综合性、复杂性的范畴。无论是在理论中还是实践中，政府绩效的目标价值是多元多维的，包括产出、效率、效果、质量、公平、责任、公众满意度等。政府绩效信息也综合承载、反映这些多元的绩效价值追求过程与结果。

第五，政府绩效信息是正式信息，它不同于绩效资料、绩效证据和绩效（原始）数据。信息是指已经转化为对人类有意义和有用的数据，而数据则是表达发生于组织及其环境中事件的原始事实的符号串。虽然信息和数据紧密联系，但信息并不等于数据。信息与数据的关系是原材料与产品之间的关系。数据是客观的，数据只有经过加工后通过人们的解释才成为有使用价值的信息并用于人类的决策活动中。数据是信息的一种最佳表现形式，数据能够书写，因而它能够被记录、存储和处理，从中挖掘出更深层的信息内涵。数据是最原始的信息表达方式，信息是有价值的数据。绩效信息的正式属性在实践中表现为通过正式制度、政策、文件、文本等载体所传播体现的具体绩效信息内容。政府绩效信息不同于原始绩效数据，绩效数据转换后才能成为信息。这其中的转换过程包括对数据的分析、加工和解释。绩效信息的产生依赖于政府公职人员系统收集和报告，它基于事前制度、评估指标、绩效数据收集和分析，最后以正式文件和文本的方式呈现。克罗尔（Kroll）指出，除了系统收集、正式绩效报告的绩效信息之外，还有很多非正规绩效信息，包括口头的、事前的和定性的反馈。为了体现政府绩效信息的正式性和制度性，本研究不考虑这些非正式的绩效信息。本研究关注绩效评估活动各个阶段产生的各类具体和正式的绩效信息内容，它是关于政府绩效评估过程及其结果的确定性的和正式的描述。

政府绩效信息与政府绩效评估结果既有联系也有差异。当对政府绩效信息作狭义理解并指向绩效评估活动产生的结果数据时，绩效信息和绩效评估结果的内涵和范围是一致的，即通过正式、系统的绩效评估活动所产生的反映政府组织绩效状况的各类最终数据的综合。狭义的绩效信息内涵割裂了政府绩效信息生产过程的系统性，从信息系统和信息体系的角度理解政府绩效信息更能体现绩效信息对绩效评估过程的依附性和反映性，能够较为综合地反映绩效信息的综合价值。

信息与绩效信息提供了一个看待政府绩效评估系统的不同视角。从绩效信息的视角来看政府绩效评估系统与管理循环，就是一个绩效数据输入-收集-加工-处理生产绩效信息、传递绩效信息、使用绩效信息的一个动态循环过程。上述对政府绩效信息的界定对于深化政府绩效信息的研究，构建完整的政府绩效评估系统和政府绩效信息系统循环链条具有积极意义。

三 政府绩效信息使用

尽管国际学术界已有较多关于绩效信息使用的文献，但这些文章都没有对政府绩效信息使用进行清晰界定。很多研究者理所当然地把它当作一个常识性概念去使用，这显然是不科学的。定义的模糊性会造成术语障碍，限制了主题研究的深入发展。本研究从组织行为的视角理解政府绩效信息使用，认为政府绩效信息使用是处于特定公共组织环境中的政府管理者将绩效评估活动产生的绩效信息用于公共管理与决策的一种目的性行为。理解政府绩效信息使用的内涵，需要明确政府绩效信息使用的主体、目的、价值和方式等关键要素。

第一，政府绩效信息使用必须有相关主体，是相关主体的一种组织行为。使用是行为主体对有利用价值的使用对象所采取的目的性行为，信息使用是相关主体基于信息效用与价值判断所采取的积极的信息处理行为，政府绩效信息使用也离不开相关行动主体。政府绩效信息源于政府组织管理过程中制度化的绩效评估活动，并将绩效信息传播给政府管理过程中的相关主体。实践中，政府绩效信息使用主体不是独立的个体，而是存在于特定政府组织系统或公共组织环境当中并承担特定公共管理职责的组织及其中的成员。莫尼汉等认为绩效信息使用是一种组织行为，发生在特定的社会背景与正式的组织系统中。政府绩效信息是公共管理和绩效评估过程中产生的公共信息产品，这也意味着政府绩效信息在公共组织内部或外部有多元的信息接收和使用主体，这些使用主体的属性需要具体分析和界定。政府绩效信息使用是一种正式的组织行为，个体对绩效信息的使用受到组织与环境因素的影响。

第二，绩效信息具有使用价值是政府绩效信息使用主体利用绩效信息的根本动机。政府绩效信息使用作为人类一种有目的性的组织管理行为，其使用主体的根本动机在于通过绩效信息使用消费绩效信息的内在使用价值和效用利益。绩效信息本身作为人造之物，其使用价值只有符合使用者的需求、利益才能被使用，具有效用价值是政府绩效信息能够被使用的前提。政府绩效信息是政府绩效评估主体生产的绩效信息，绩效信息不仅具有一般意义信息的价值，更具有管理学、绩效管理方面的特殊功能价值。政府绩效信息价值的逻辑源于绩效信息消除了政府组织在绩效生产过程和绩效状况方面的不确定性，为政府组织管理提供了绩效目标、结果等关键信息，具有重要的决策价值。组织绩效信息是组织极为重要的管理信息资源，是实施管理控制的依据，也是组织开展下一步管理、决策的基础和核心。政府绩效信息也同样具有这样的价值特点，并为学者所认同。波伊斯特认为，通过对产出、生产力、效率、效果、服务质量和顾客满意度等绩效指标的考评，我们能够得到各种信息，这些信息的有效提供可以帮助公共部门和非营利组织更好地进行管理，更加有效地运作，支持更加周全的决策制定。因此，绩效信息使用是使用主体利益与绩效信息效用价值匹配一致的信息价值消费过程。政府绩效信息针对不同角色的使用主体具有不同效用价值和作用功能，这会进一步导致政府绩效信息的不同利益相关者对绩效信息使用领域和使用方式的差异。

第三，政府绩效信息使用是一种目的性、功能性和正当性的信息利用行为，而非消极与不合目的的使用行为。政府绩效信息使用主体及行为在态度、程度和积极性上存在显著差别。总体来看，绩效信息使用者的态度和行动可以分为积极使用和消极被动使用两种。积极的政府绩效信息使用，是指政府绩效评估的相关主体基于职责功能，为了实现特定管理目的而对绩效信息的真实和充分利用，而不是象征性的或不正当的信息使用。有学者阐述的绩效信息系统使用（System Use）属于积极使用，意味着组织及其成员在组织运行的过程中将绩效信息用于各种管理决策之中，真实地使用绩效评估系统及其信息产出，重视它的价值和功能，实施以结果为导向的管理。学术研究所概括和归纳的一系列描述政府绩效信息的正当使用行为，例如目的性使用（Purposeful Use）、功能性使用（Functional Use）、管理途径使用（Managerial Use）、日常的使用（Daily Use）等都被称为积极绩效信息使用行为。而在先验研究中学界所归纳的绩效信息不使用（Non Use）、象征性的使用（Symbolic Use）、机会主义使用（Opportunistic Use）、假装使用（Disguised Use）等都可以被称为消极的绩效信息使用行为。显然，本研究所指的政府绩效信息使用是指使用主体，特别是处于评估对象地位的政府管理者在公共管理过程中的积极、主动和有效地利用绩效信息支持公共管理决策的组织行为，诸多使用动机、目的和态度不端的绩效信息使用行为与本研究的宗旨不符也不予以考虑。