第二章 银行监管的经济学分析

第一节 银行监管的理论基础

一 金融脆弱论

Minsky（1982）提出的金融体系脆弱性假说（Financial Fragility Hypothesis）认为，银行体系的内在脆弱性源于银行业高杠杆、期限错配和风险易传染的行业特征。银行自有资本金一般不到10%，其资金来源严重依赖吸收存款，高负债经营特征明显。Macey和O'Hara（2003）认为，这种高杠杆的资本结构使银行股东产生投资高风险活动的过度冒险倾向。同时，银行以借短放长的期限变换为杠杆，易受利率、流动性、宏观环境等因素影响，从而产生风险。此外，银行之间业务往来频繁，关联度较强，单家银行的偿付危机有可能传染至另一家银行甚至整个金融系统（Aghion et al., 1999）。Diamond和Dybvig（1983）利用银行挤兑模型对银行脆弱性和风险的传染性进行了系统分析。

该模型论证了存款人若预期在第1期取款的人能够增加到一定限度，银行持有的现金将无法满足兑付需要。因为即使银行将所有的非流动性资产全部变现，其最大清偿力仍显著小于存款人取款需求。因此，考虑到银行在第2期的偿债能力为0，存款人最优的选择就是在第1期提前取款。由于该博弈是对称的，当所有原本在第2期取款的人都认为别人会提前取款，最优选择必然是都在第1期取款，从而形成银行挤兑。因此，基于银行体系脆弱性，对银行进行监管，特别是存款保险监管有利于在金融恐慌事件中降低银行挤兑风险，具有很大的必要性。

二 公共利益论

公共利益理论源于庇古（Pigou, 1938）的福利经济学，由于外部性、信息不对称以及缺乏竞争，市场会出现失灵。政府作为公共利益的代表能够利用税收、补贴、法律、激励来克服这些导致市场失灵的障碍，因而监管普遍存在。具体到银行业来说，信息不对称和负外部性等金融市场失灵，使金融资源的配置不能实现帕累托最优。因此，公共利益论基于银行的市场失灵，提出应该加强银行监管（Stiglitz and Weiss, 1981; Varian,1996）。

在现实金融运行中，存在存款人与银行、银行与贷款客户以及监管者与银行之间的信息不对称现象。Stigler（1971）指出，在信息不对称环境下，银行机构往往处于相对劣势地位，面临逆向选择和道德风险问题。Arun和Turner（2004）认为信息不对称使银行经营人员具有充分的动机和机会从事高风险投资活动，这将侵害股东和债权人的利益。同时，银行大股东和内部经营者之间可能形成勾结契约，通过超额分配、自我交易、关联交易等手段转移银行的资金或利润，而将损失最大限度地转嫁给存款人（成洁，2013）。因此，政府的外部监管能够逐步提高信息的完备程度，促进银行稳健经营，如可通过加强信息披露来改善信息不对称从而强化市场纪律（Flan nery et al., 2004）。

银行作为经营信用的特殊企业，牵涉的利益相关者众多，一旦银行经营失败，破产带来的社会成本明显高于银行自身的成本（Kareken and Wallace,1978）。特别是这种负外部性会通过挤兑效应不断放大，进而造成整个银行业的“多米诺骨牌效应”，引发金融危机、经济危机甚至社会动荡。此外，银行机构的自然垄断特性造成价格歧视、寻租等不良现象，降低银行业服务质量和有效产出，造成社会福利损失。因此，在市场无法解决负外部性和竞争不足问题的情况下，借助银行监管等非市场化的方式就显得尤为必要。

三 监管俘获论

公共利益论假说有一个重要的前提条件是，当存在市场失灵时，政府监管者有动力和能力去克服市场失灵。但事实上监管者是否真正做了其应该做的这一问题引来人们的质疑，在此基础上产生了一种新的监管理论——监管俘获论。Stigler（1971）、Posner（1974）和Peltzman（1976）等认为随着时间的推移，监管机构会越来越迁就被监管者的利益而不是保护公共的利益。应用到银行业中，政府监管银行的目的是方便政府支出融资，使政治上有吸引力的项目得到信贷支持，更一般的情况是通过监管使政治家的福利和影响达到最大，而为公共利益服务只是一个冠冕堂皇的理由。在监管机构的帮助下，银行家会给政府支出适当融资或者讨好政府官员（Barth et al., 2005；黄毅等，2008）。Krozner和Strahan（1999）发现在美国那些小银行实力较强的州，取消开设分行限制所用的时间较长，证实了小银行利用它们的地位和政治影响力谋求符合它们利益的监管环境。因此，监管俘获论是针对公共利益论强调的市场失灵而提出的监管失灵。

除了监管者的道德外，监管者能力也是监管失灵的一个不可忽略的重要因素。这是因为政府也不具备无所不在并准确无误的天赋，在监管银行的过程中，也存在信息不完备和信息不对称问题，而且可能更加严重（Mckinnon, 1973）。Goodhart（1995）认为银行监管机构事先确定资本的具体权重并制定具体模型的做法导致监管规则越来越复杂并无效。Berger et al.（2000）认为美国监管方面的信息在现场检查后不久就会失效，依靠现场监控的监管体制风险很大。Estrella（2001）也认为监管规则和计算模型过于复杂往往很难适应现实情况。Kashyap（2009）认为任何监管政策都不可能完全防范金融危机，严格的政府监管反而会阻碍金融市场的有效运行。成洁（2013）认为政府监管机构本身也存有多重委托代理关系，它们很有可能造成监管目标的偏差，从而制约监管作用的发挥。

四 宏观审慎监管论

2008年全球金融危机爆发以后，宏观审慎监管作为一种全新的金融监管理念，引起了各国监管机构的高度重视。以《巴塞尔协议》为代表的监管主要是防范单个金融机构的风险，认为只要单个金融机构是稳健的，则整个金融体系就是稳定的（Crockett, 2000）。但宏观审慎监管认为如果单个金融机构审慎理性的行为成为金融机构的一致行动，并不一定会导致金融系统整体稳健。特别是在混业经营模式下，金融机构为分散风险兼营不同地域、行业或类型的业务，同质化经营带来的高度相关的风险敞口会导致系统性风险（Haldane and Alessandri, 2009）。Shin（2011）认为，过度关注损失吸收能力的微观审慎监管不仅不能解决繁荣时期的资产过度膨胀问题，而且会忽略资产负债表的负债方和对短期融资过度依赖的脆弱性。巴曙松等（2010）认为微观审慎监管对顺周期问题无能为力，对系统性风险监管缺失，对流动性风险监管不力，因此，有必要加强宏观审慎监管。

宏观审慎监管是管理和防范金融系统性风险的自上而下的金融监管政策框架。从各国监管实践来看，宏观审慎监管政策主要包括两个维度：一是时间维度，主要是通过逆周期监管来缓解金融体系的顺周期特征，具有代表性的政策工具有逆周期资本缓冲、动态损失拨备、贷款价值比（LTV）、杠杆率和最低保证金制度等；二是跨部门维度，主要是通过对系统重要性机构的监管来弱化金融体系内部的关联性，进而减少系统性风险的发生，有代表性的政策工具包括系统性资本附加要求、风险隔离措施以及恢复与处置计划等（Borio,2003；廖岷等，2014）。