第三节 我国社会保障制度改革30年历史经验与构建统筹城乡社会保障制度的必要性

一 我国社会保障制度改革30年历史经验

（一）我国社会保障制度30年改革的成就

伴随着经济体制改革与社会转型的发展变化，我国的社会保障制度改革也经历了从自下而上到自上而下、从为国有企业改革配套到成为市场经济五大支柱之一的历程，越来越多的城乡居民受惠新型社会保障制度，我国社会保障制度改革在实践中取得巨大成就，主要体现在以下几个方面。

1．国民社会保障从单纯依靠国家到接受责任分担，初步实现了观念革新

在计划经济时代，国家与单位对人们的生老病死提供了比较充分的保障，个人并不直接对社会保障及相关福利承担义务，这种单方负责的传统也酿成了国民的依赖心理与意识，无形之中使政府的责任无限扩大。国内外实践证明，除部分社会救助项目实行无偿救助外，凡是单方承担责任的社会保障制度安排都难以持续，只有多方责任主体共同分担责任，才能在促使社会保障制度理性发展的同时更好地解决国民的社会保障需求，才能在责任分担的前提下实现这一制度的可持续发展。改革开放以来，我国社会保障改革一方面是因为整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向，另一方面也是由于认识到了单方承担全部社会保障责任的做法不可持续，因而在社会保障制度变革中采取了让个人承担责任的做法。个人责任的回归，不仅增强了社会保障制度责任分担的合理性，也促进了国民权利与义务的紧密结合，促使社会保障制度更加符合平等互助的原则，并且具有了相应的激励功能。从不愿接受分担社会保障责任，到现在高度认可需要承担责任，是国民社会保障观念的一个巨大进步，这种观念的革新，事实上为社会保障制度走向保障责任合理分担、实现制度理性发展奠定了良好的思想基础，同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。因此，观念革新可以视为社会保障改革的第一大成就。

2．社会保障制度体系框架基本形成，初步实现了体制转型

当今世界的高收入国家中，除了新加坡等极少数国家以外，绝大多数国家建立的是多层次、多支柱的社会保障制度结构。我国经过三十多年的改革和制度建设，基本形成了与市场经济体制相适应的覆盖城乡的社会保障制度框架。目前，在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保障制度基本建立，最低生活保障制度全面实施；在农村，最低生活保障制度全面建立，新型合作医疗试点正在全面推进，养老保险制度正在积极探索。一是在社会保障理念上，社会保障制度由国有企业改革的配套措施转变为一项基本的社会经济制度，并按照其本质属性和客观规律进行设计和规划。二是在制度主体上，实现了从“企业保障”向社会保障的转变，解决了“企业保障”造成企业社会保障负担畸轻畸重问题。三是在制度模式上，创造性地建立了“统账结合”的制度模式，并通过开展“做实”养老保险个人账户试点，推动社会保障由完全“现收现付制”向“部分积累制”的模式转变，增强了社会保障制度应对人口老龄化的能力。四是在保障层次上，建立了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系和基本社会保险与补充社会保险相结合的多层次社会保险体系，实现了由单一层次向多层次保障体系的转变，新的社会保障体系框架已经基本形成，尽管这一体系的发展并不平衡，但以最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保障制度为支柱的基本保障体系还是取得了很大的成果。社会保障体系基本框架的确立，明确了我国社会保障制度建设与发展的目标与方向。

3．社会保障覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，初步达到了稳定社会的效果

改革开放以来，我国社会保险已经从20世纪80年代初的只覆盖国有企业职工，发展到既覆盖国有企业职工，也覆盖集体企业、外资企业、合资企业、个体企业职工等灵活就业人员，越来越多的人民群众享受到改革发展成果。一是各项社会保障覆盖范围不断扩大。近五年来社会保险覆盖人数与基金支出规模如图1-1和图1-2所示。二是各项社会保障待遇逐步做到按时足额发放。国家多方筹集资金，不断加大财政投入，千方百计确保各项社会保险待遇发放。三是各项社会保障待遇水平稳步提高。为缓解企业退休人员基本养老金水平偏低问题，我国连续多年进行待遇调整，企业退休人员养老金平均水平由1998年的不到500元/月提高到2010年底的1395元/月。各地还根据物价变动和基金结余情况，较大幅度提高了失业保险金和工伤保险待遇标准，不断提高城市低保水平，较好地保障了广大群众特别是低收入群众的基本生活。

4．国企改革与社保制度完善相辅相成，后者成为前者的有力保障

社会保障制度改革是作为国有企业改革的配套措施展开的。在30年的改革发展中，我国政府通过采取一系列有针对性的政策措施，切实保障了下岗失业人员和离退休人员的基本生活，减轻了企业社会事务负担，有力地保障和推动了国有企业改革的历史进程。一是在国有企业改革脱困和经济结构调整时期实现了“两个确保”。1998年，针对下岗职工基本生活和企业退休人员养老金发放不能得到切实保障问题，党中央、国务院及时做出“两个确保”的重大决策并强力推进，即确保国有企业下岗职工基本生活，确保国有企业退休人员养老金按时、足额发放。经过实施“两个确保”，全国有近2500万国有企业的下岗职工享受了基本生活保障待遇，其中近2000万人实现了再就业，大批劳动力从国有企业转向非公有制经济领域，成功地实现了企业富余人员分流的“软着陆”。同时，企业离退休人员基本养老金发放的形势逐年好转，为顺利推进国有企业改革和经济结构调整、维护改革发展稳定大局做出了历史性贡献。二是实现了各项社会保障待遇的社会化发放。1998年以来，政府通过改“差额缴拨”为全额征缴支付，将基本养老金由企业发放改由银行、邮局等社会服务机构发放，迅速实现了基本养老金的社会化发放。医疗、失业、工伤、生育等保险待遇的结算和发放事务也相继从企业中分离出来，改由专门的社会保障经办机构进行支付与发放。三是逐步实现对参保人员的社会化管理服务。我国依托社会保障经办服务机构和街道社区劳动保障工作平台，积极推动企业退休人员实行社会化管理服务，逐步推进和拓展医疗保险和工伤保险社会化管理服务。国企改革催生了社保制度，社保制度改革有力地保障和推动了国有企业改革的历史进程。二者相辅相成，互为前提，相得益彰。改革和完善社会保障制度已经成为国有企业改革成功的有力保障。

5．社会保障管理服务体系基本建立，法制建设步伐加快，为实现可持续发展奠定了重要基础

1998年以前，社会保障管理在政府内部处于分散、混乱状态，如社会保险即由劳动部、人事部、民政部及铁道、交通、银行等十多个部委分别管理，导致了政出多门、制度规范失控。1998年以后，国家首先在政府内部基本理顺了社会保障管理体制，在保留民政部并调整其职能使之成为真正管理全国社会救助、社会福利等事务的政府部门的同时，组建劳动和社会保障部负责统一管理全国社会保险等事务。2008年3月，我国又完成了人事部与劳动和社会保障部的合并，组建成新的人力资源和社会保障部，使机关事业单位与企业单位乃至全国的社会保险事务进一步集中到一个部门监督管理，从而完成了从分散管理到适度统管的过程。同时，社会保障法制建设取得了进展，从习惯于按照“红头文件”办事，上升到遵循法制规范或者规范性政策文件的层次。2011年，我国终于颁布并实施了《社会保险法》。因此，尽管我国的社会保障制度离全面法制化还有一段距离，但确实已经向法制化迈进了一大步，它使国民的社会保障权益更加明确并更有保障，也进一步强化了政府与社会的社会保障责任。社会保障管理服务体系的初步建立以及法制建设的日益完善，为我国社会保障事业的可持续发展奠定了重要基础。

（二）我国社会保障制度改革中的主要问题

从计划经济时代的传统社会保障制度到能够与市场经济体制和社会发展相适应的新型社会保障体系，我国社会保障制度走过的是一条并不平坦的改革之路，与经济发展一样，既取得了巨大的成就，也留下了相当深刻的教训。

1．社会保障改革理念存在着片面性

改革开放初期直到20世纪90年代，我国社会保障改革强调为国有企业改革配套和为市场经济改革服务，从一开始便被动地跟着经济改革尤其是国有企业改革的步伐走，这种配套观念体现在多种社会保障改革政策或方案中，使社会保障处于被动的状态，很难按照自身规律获得正常发展。例如，国家在注重社会保险发展时却较为忽略社会救助制度建设，社会福利事业未引起应有的重视，农村社会保障制度建设直到近几年来才引起高度关注，等等。

2．社会保障总体目标确定后，缺乏长期战略规划

中共十四届三中全会确定了我国社会保障制度改革的总体目标是“基本建立起资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相适应、管理和服务社会化的完整的社会保障体系”，“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应”，但到目前仍缺少对不同保障层次的目标设定。在我国社会保障制度中，保障与保险混在一起，部分有着共同需求的社会群体却被不同的制度所覆盖，形成交叉重叠的现象。如农民工与失地农民，被一些地方纳入城镇劳动者或者居民的社会保障体系，有的地区建立专门的保障制度，另一些地区则设置几种制度分别覆盖这些群体。养老保险制度存在的“双轨制”已经成为社会关注的焦点问题之一。在不同职能部门推进的社会保险改革试验中同样存在着交叉的现象，如在医疗保障体系中，一些地区就出现了部分居民自由选择城镇居民基本医疗保险或者农村新型合作医疗的混乱局面等。所有这些，如果国家没有长期规划和总体部署，往往导致临时性政策多、长期性政策少，社会保障制度设计越来越复杂，运行成本越来越高，而政策效果却往往不尽如人意，甚至导致社会公众的不满。

3．社会保障责任划分模糊，导致责任分担机制难以发挥有效作用

这是目前困扰我国社会保障制度改革的一个重要问题。在现行框架下，社会保障的历史责任与现实责任混淆在一起，既不利于有计划、有步骤地化解历史责任，也使社会保障的现实责任难以准确估计。而政府责任的边界不清，既影响了政府对社会保障制度建设的决心，也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用。即使在政府内部，中央政府与地方政府亦缺乏必要的职责分工，社会保障财权与事权的分离，不仅加重了中央政府的财政负担，而且造成了地方政府的消极被动局面。

社会保障责任划分模糊，还表现在政府、企业和个人的权利与责任边界不清晰。虽然我国社会保障改革是以减轻政府和国有企业的责任为起点的，但是随着改革的不断推进，政府、企业和个人三方的责任界定依然模糊不清。全国财政用于社会保障的支出占总支出的比重由1998年的5.5%增长到2010年的10.20%，年均增长22.8%。各级地方政府用于社会保障方面的投入也在逐年增加。但是，与此同时，企业和个人都普遍感觉到缴纳社会保障金的负担越来越重。个人的基本养老金缴费比例由开始的3%逐年增加至8%，而且缴费基数也在逐年增加。人们对于社会保障制度的不满意程度也在增加。造成这种各方都不满意的重要原因之一就是各方责任的界定不明确。政府的钱花在哪里，老百姓并不十分清楚；企业与个人缴费有多少回报率，也没有明确的预期。因此，用明确的责任划分来替代现实中的责任模糊，用分级负责的固定供款机制来促使各级财政到位，用明晰的责、权、利来引导企业和个人正确对待社保缴费，客观上已经成为社会保障制度建设所面临的紧迫任务。

4．社会保障资金统筹层次亟待提高，关系转移和保障公平问题十分突出

早在1998年，国务院就做出决策，要求各省区逐步推行社会保障基金的省级统筹。但此后这项工作进展速度一直不均衡，只有少数省、市如北京、上海等实现了真正意义上的省级统筹，大部分省份仍是市、县一级统筹。各地方就依据本地的实际，制定或修订了自己的社会保险费征缴条例或规定，致使各个地区的基本社会保障覆盖范围和社会保险费征缴制度在具体规定上差别巨大，缺乏统一完善的操作规则。这样不仅不能很好地发挥社会保险“社会共济”的功能，反而带来了社会保险关系转移接续难等问题，主要表现在以下几个方面。其一，区际转移困难。由于各地保障制度不统一，就使得社会保障区际转移阻碍重重，不但各省之间很难转移，就是省内地区之间都难以转移。这与市场经济对劳动力自由流动的要求是完全相悖的。在我国人力资源流动性不断加强的现实情况下，区际转移的困难对社会保障资金的征缴和发放都形成很大的负面影响。其二，各种社会保障政策缺乏统一标准。社会保障政策包括基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低社会保障等多个险种，不同险种往往由不同部门制定。然而社会保障覆盖对象既有针对性，又存在交叉性，各种政策的出台往往是为了解决现实中出现的突出问题，不可能经过长时间酝酿，所以出现了各种制度之间的矛盾与冲突。具体表现为根据不同的政策可以实施不同的救助或保障标准，新出台的政策会影响以前政策的实施。其三，基金管理的困难。根据我国当前的政策，省及省以下的社会保障基金只能存入银行或购买国债。而我国银行和国债利率都较低，目前银行利率已经低于通货膨胀率。在实际利率为负的情况下，社会保障资金事实上正在贬值。这使我国本来就严峻的社保资金形势更加严峻。另外，省及省以下的社保基金管理机构进行投资的话，安全性也难以保障。因此，要想实现基金的保值升值，必须提高社会保障基金的统筹层次，由中央一级进行统筹管理。

5．社会保障城乡分割矛盾突出，农村社会保障制度亟待完善

我国城镇社会保障制度创建于20世纪50年代初，经过20世纪80～90年代的改革和完善，现已建立了以社会保险制度为主的涵盖社会救济、社会福利和优抚及住房保障的社会保障制度。相比较而言，我国农村社会保障体系的建设严重滞后，社会保险制度项目基本没有开展，农村社会养老保险从1986年开始探索，1991年进行试点，由于各种原因试点效果甚微。2002年开始推行的新型合作医疗处于试点阶段，低保工作正在逐步推进，城乡二元经济体制导致社会保障制度的二元性，这种制度不利于我国统筹城乡经济的发展，严重阻碍劳动力的合理流动和资源的有效配置。由于农村社会保障覆盖面远低于城镇水平，而且城乡间社会保障项目的支出水平与覆盖面也不成比例，从而更加扩大了农村居民与城镇居民享受到的待遇水平之间的差距，严重地阻碍了农村社会保障工作的正常进行，也不利于社会公平的实现。

此外，社会保障立法依然滞后，尽管《中华人民共和国社会保险法》已于2011年实施，但相关配套改革也必须同步推进，如医疗卫生体制改革、财政体制改革、户籍制度改革等，都是社会保障改革与制度建设不可缺少的配套制度，两者需要同步协调推进，才能取得应有效果。

（三）我国社会保障制度30年改革的经验总结

毋庸置疑，在世界社会保障发展史上，我国的社会保障改革堪称一场伟大的改革实践。我国30年来社会保障制度改革的发展历程，主要有以下五个方面的基本经验。

第一，坚持从基本国情出发，与经济社会发展要求和水平相适应。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平比较低，城乡和地区之间发展不平衡，人口老龄化来势迅猛。这是我国的基本国情。党和政府始终坚持把我国基本国情与社会保障的客观规律结合起来，在社会保障制度改革之初就确立了保基本、多层次等基本原则，并适应经济社会发展水平的要求适时推动制度改革和制度拓展，保证了社会保障制度改革的顺利推进。在筹资标准上，各项社会保障都充分考虑不同阶段时国家、企业和个人的承受能力，以此来确定缴费比例，并由政府承担部分制度改革成本，以减轻企业和个人的负担，保护企业的竞争力，促进社会保障事业的长远发展。在待遇标准上，政府注意把握福利增长的规律，坚持尽力而为、量力而行，从低水平起步，根据经济社会发展水平和物价水平调整各项社会保障待遇标准。在总体改革稳步推进的同时，国家还紧紧抓住近年来经济持续快速发展、财政收入大幅增加的有利时机，加快完善各项社会保障制度，积极向城镇非从业居民和农村居民延伸，提高各项待遇标准，让广大城乡群众更多地分享经济发展和社会进步的成果，为制度改革和事业发展创造了良好的社会环境。

第二，坚持政府的主导作用，不断强化政府的社会保障责任。社会保障是政府为了化解人们在市场经济条件下的种种风险而提供的一种制度化保障，必须由政府主动承担责任并发挥主导作用。在社会保障制度改革过程中，我国始终坚持政府主导，不断强化社会管理和公共服务的责任。在制度建设上，政府及时把各地自发开展的企业退休费用社会统筹改革尝试上升为国家规定，明确了企业养老保险制度改革的总体目标和基本原则，同时建立并完善了医疗、失业、工伤和生育保险制度，基本形成了与我国生产力发展水平相适应的社会保障体系框架。在资金投入上，各级政府积极承担制度改革成本，努力调整财政支出结构，投入大量资金用于补助下岗职工基本生活保障和养老金支付缺口，有力地保障了各项社会保障制度的持续稳定运行。在基金监管上，各级政府和有关部门通过制定一系列基金监管法规政策，建立各项基金监管制度，健全基金监督组织体系，积极发挥行政监督、专门监督、社会监督和舆论监督的作用，总体上确保了基金的安全完整。在管理服务上，各级政府不断加大投入，积极推进“金保工程”，加快公共服务设施和服务网络建设，不断改善经办服务机构的工作环境和工作条件，有力地促进了社会保障经办管理服务能力、质量和效率的提高。

第三，坚持试点先行、由点及面，逐步完善我国的社会保障制度。我国的社会保障改革是全面而深刻的制度变革，牵涉面极广，对利益分配格局的调整力度极大，在整个改革事业不得不遵循生产力发展的渐进性而采取“摸着石头过河”的渐进改革方式推进的背景下，在社会保障制度变革必然涉及复杂的相关体制、机制及政策体系的条件下，对社会保障采取渐进式的改革方式推进，从单项突破到综合改革，从局部探索再到全面推广，不仅是主观意愿的取向，也是客观环境与形势综合影响的结果。尽管在改革实践中，确实存在着难以避免的缺陷或者失误，但总体而论，渐进改革因其震动较小、出现问题较易得到纠正、新制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟，从而成为一条具有中国特色的社会保障改革之路。因此，我国社会保障制度建设与未来发展，仍然应当坚持渐进发展之路，即从弥补制度缺失入手，以逐渐整合制度安排和缩小差距为着力点，循序渐进地建立普惠的社会保障体系。

第四，坚持把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，保持基本制度的连续性和稳定性。在社会保障体系建设过程中，我国既面临一系列突出的历史遗留问题，又面临制度改革的艰巨任务。国家在实施每一项重大改革时，都十分注意把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，以保持基本制度的连续性和稳定性。在1993年改革养老金计发办法时，政府通过对部分退休人员发给过渡性补贴的方式，保证了所有实行新计发办法的退休人员不降低待遇，并在此基础上形成了更为科学合理的过渡性养老金计发办法，促进了全国养老金计发办法的统一。在推进基本医疗保险改革时，政府通过保障特殊群体的医疗待遇不降低，顺利化解了历史遗留问题，保证了改革的顺利推进。

第五，坚持重塑国民社会保障观念，为社会保障改革与制度建设奠定了相应的思想基础。任何历史的重大变化与重大发展，都伴随着理论的重大发展和思想的重大解放。我国的改革开放伟业就是从解放思想开始的，正是由于我们冲破了传统思想观念与教条主义的束缚，我国才能够在短短30年间获得如此巨大的发展成就。我国的社会保障改革同样伴随着重塑国民社会保障观念的进程，尽管改革实践中因一度出现过度强调个人负责而导致社会保障信誉与功能受损的现象，但在舆论与改革方案试验的引导下，从打破生老病死靠国家、靠单位、靠集体的依赖观念，到树立个人自我负责并承担相应义务，最终让全体人民认同社会保障责任分担机制，应当是一个巨大的思想观念的进步。联系到一些国家的社会保障改革虽然是合理的，却不能得到国民的认同，从一个侧面表明了我国重视国民社会保障观念重塑，进而增进改革共识，确实减少了改革实践中的阻力，确实是一条宝贵的经验。在未来的改革与发展中，我国仍然应当重视国民社会保障观念的引导，包括突出社会保障的公平价值取向，牢固树立国民互助共济意识，澄清对社会保障与福利社会的认识误区，等等，都将有助于深化社会保障改革并不断完善我国的社会保障体系。

二 统筹城乡社会保障制度构建的必要性

（一）我国经济社会发展历史进程的必然要求

改革开放以来，我国的经济以每年9%的速度增长了三十余年，GDP已经翻了好几番。但我国的农村社会保障制度不仅没有得到大的改观，反而随着集体经济的衰落和医疗体制的市场化改革面临着“边缘化”的危险。在推进新农村建设和构建和谐社会的历史条件下，我国统筹城乡社会保障制度的条件已经成熟。广大农民也迫切希望通过统筹城乡社会保障制度来提升自己的国民地位，实现与市民的身份平等。

（二）应对人口老龄化挑战的必然要求

农村老年人口为60511万人，占老年人口总数的53.46%，农村的老龄化水平高于城镇0.18个百分点，因此，我国农村人口老龄化现象更为突出。应该指出，在我国现行的二元化城乡社会保障和户籍制度限制下，农民举家流动的比例很小，外流人口大多数是青壮年。这必然导致农村社会保障供给资源的严重匮乏，再加上家庭观念的变化，越来越多的年轻人难以与老年人一起生活，老年人的经济支持和精神慰藉等基本社会养老资源的供给，都将成为难以解决的问题。因此，政府必须构建覆盖城乡居民的社会保障制度，为我国全体老年居民提供养老保障，才能应对人口老龄化的严峻挑战。

（三）城市化进程和人口流动加速的必然要求

从长远来看，推进城市化是解决我国“三农”问题，缩小城乡差距，实现经济社会可持续发展的一个关键举措。党的十六大提出到2020年我国要全面建设小康社会，其主要内容就是要加快我国城镇化进程，到2020年人口城镇化率要达到56%以上。2010年第六次全国人口普查显示，全国流动性人口数量更是增加到2.61亿人，比10年前增长1.4亿人，增速为81.03%，其中1亿人来自乡镇农村。外出打工已成为农村人口重要的生活和脱贫策略。在我国，不仅城乡之间存在较大规模人口流动，城市之间、企业之间以及行业之间也存在较大规模人口流动。因此，建立覆盖农民工的城乡社会保障制度，解决农民工进城务工的后顾之忧，应该是提高城市化水平的关键举措之一。

（四）体现社会公平，维护社会稳定的必然要求

社会保障制度的主要功能是充当社会的“安全阀”或“减震器”。从整体上看，随着“单位保障”、“国家保障”向社会保障的逐渐过渡，城市居民得到了比过去更可靠、更安全的保障。与此同时，农村却仍然主要依靠家庭保障和土地保障，这必然导致城乡居民间社会保障的不公平状况。中国社会科学院经济所收入分配课题组2004调查报告显示，我国的城乡居民收入实际差距约为5∶1～6∶1，已经位居世界第一。巨大的城乡差距，对我国社会稳定产生了极为不利的影响，而且这种不利影响随着市场经济的发展而呈现日益显性化、扩大化及矛盾联动性的特征。农村社会的不稳定比以往任何时候都更容易波及城市，而农村又是构成我国社会的基础，因此，我国社会的稳定有赖于农村社会的稳定。社会保障实际行使了国民收入二次分配、调节国家公共资源分配的职能，我们不应当在工农、城乡一次分配差距已经很不合理的情况下，让二次分配进一步扩大这一差距。相反，我国应当通过社会保障实行国民收入再分配，调整国家对原有社会资源的配置，消解人们由于社会分配不公引起的不满和对抗情绪，最大限度地体现社会公平。

（五）应对内需型经济增长方式转变的必然要求

带动我国经济持续高速增长的主要动力是投资与出口，内需长期不足。而城乡社会保障制度发展的不均衡更加深了内需不足这一矛盾。因此，统筹城乡社会保障制度，努力扩大“五险”覆盖面，有利于消除城乡居民消费的后顾之忧，推动我国内需型经济增长方式的顺利转变。据有关统计，2005～2010年，扣除价格因素，城乡居民收入每年实际增长速度为9.7%和8.9%，城乡居民消费每年实际增长速度分别为8.2%和7.8%，城乡消费之比由1983年的2.04∶1扩大到1994年的2.80∶1。近几年，我国农民收入增长低迷造成居民消费水平差距进一步拉大，2010年城乡消费比达到3.01∶1。城乡社会保障制度发展的不均衡已经成为城乡居民消费差异日益扩大的重要原因之一。据统计，2010年城乡居民享用的社会保障费用支出比为4.23∶1，而城乡人均社会保障费用支出数额上的差距达到了2257元。以养老保险为例，2010年城镇居民人均年基本养老保险待遇支付已达16741元，而同年农村人均年基本养老保险待遇支付仅为699元，城镇水平约为农村水平的23.96倍。因此，我国政府必须统筹城乡社会保障制度建设，努力将我国广大的农村居民纳入“五险”的保障范围，消除城乡居民消费的后顾之忧，推动我国内需型经济增长方式的顺利转变。