第四章 统筹城乡社会养老保障体系建设的国际经验及启示——基于发展中国家的案例研究

第一节 国外统筹城乡社会养老保障体系构建概述

一 国外统筹城乡社会养老保障体系构建的背景分析

近年来，以社会养老金为代表的统筹城乡社会保障体系构建，在发展中国家蓬勃兴起，引起了国际社会的广泛关注。统筹城乡理念的高度阐扬，有其深刻的历史和现实、政治与经济背景。

（一）统筹城乡理念的提出，根源于长期以来的城乡二元分割

城乡二元分割是一个跨越百年的历史进程。城乡经济流动、人员流动是循环而往复的。以中国为例，则自考试诠选制度确立以来，生员大多来自各地务农之家庭，跃登龙门就是由乡到城，及老致仕回归乡里，又是从城返乡；而经济生活方面，城乡视为连接紧密的同一经济体，城离乡则无工商行政的基础，乡离城则无交易沟通的渠道，城乡虽有分野，但绝无分割。然而随着经济生产方式的大转型，城市与农村之间的壁垒开始逐渐高筑，这一现象在新兴经济体国家中，则愈演愈烈。这种状况的产生，是由18世纪以来亚非拉诸国在世界经济体系中的不同地位所致。从这个意义讲，新兴经济体国家广泛存在的城乡二元分割过程，早自殖民地、半殖民地时代便已初现端倪。由于卷入世界经济体系的低位，沦为原料产地与销售市场的殖民地、半殖民地国家，其城市的支撑基础已逐渐由本国的农村转变到世界经济，城市发展开始走上以压榨农村来适应世界经济体系的道路，城乡之间原本统一的经济利益从此割裂开来，城市之利得不再直接来自本国农村，从而城市也无心再对本国农村予以回馈补偿，在这一趋势下，城乡之间原本循环流通的社会阶层也开始做单向流动（由乡到城）。

目前一些国家在世界经济格局中所占的地位并不比一百年前更好，因此城乡经济社会二元分割可谓愈演愈烈。在这些国家里，农村虽然仍是经济生产之源，但由于在世界经济体系中转一道手，对城市建设的贡献变得不再明显，而对于离农村越来越遥远的城市而言，广大的农村腹地与庞大的农村人口，则几乎成为一种不愿承受、但又无法丢掉的“负担”。这种不正常的城乡经济社会关系所催生出来的就是不正常的城乡社会保障关系。当社会保障作为现代公民基本社会权利之一时，这种不正常的城乡社会保障关系又将再一次加深城乡之间的鸿沟，使得二元分割更加剧烈。鉴于城乡二元分割的根源可以视为世界经济格局和经济秩序，加之制度演化的路径依赖共同形成的结果，新兴经济体国家要想冲破这一阻碍，走到世界经济生产分配格局的上层，短时间内几乎不可能。要弥合城乡二元的裂痕，就必须另辟蹊径。而在制度上拉平城乡公民在机会、身份上的差距，就是一个比较可行的途径。通过统筹城乡社会保障体系的建设，通过保障权利的城乡统一，则无疑有助于城乡人员流动和社会沟通，从而促使城乡经济社会发展走向健康可持续的发展态势。因此，构筑统筹城乡社会保障体系，实属众多新兴经济体国家、尤其是拥有广大农村腹地的新兴经济体至关重要的议题。

（二）统筹城乡理念是对西方传统社会保障制度的反思

发展中国家社会保障体系是在充分借鉴西方国家成熟的社会保障制度基础上、同时在很大程度上也是在西方国家诸多国际组织的指导帮助基础上建立起来的。在发展中国家构建现代社会保障体系的过程中，一直受到西方经济理论流派、各项研究成果影响，因此，构建的社保体系有浓厚的西方特征。但这里必然会面临两个问题。第一，西方现代社会保障体系建立成熟之时，已经较好地完成了城市化过程，城乡合二为一，无所谓分割。对于发展中国家至关重要的城乡分割问题，西方体系并无成例可循，无论城乡，都能被统一的缴费型养老金计划覆盖。第二，大凡政策之制定，总归是依据当权社会阶层的意向而定。在城乡分割背景下，城市及城市里的职业阶层才是政策制定话语权的掌握者，而农村居民则很难一展自身的利益诉求。因此，即使在单纯模仿西方的过程中，发展中国家也往往有意识地建立起针对城市职工的社会保障体系，而忽略为农村居民建立相应的现代保障制度。有关这一点，实际上很多国际组织在为发展中国家社会保障体系建立出谋划策时，也多曾提及设立城乡统一的基本保障层次（例如世界银行1994年报告）。但在实践中，发展中国家大多忽略了这一建议，而把眼光投注在为城市职工群体建立保障体系（主体部分为不同形式的缴费型养老金制度）这一方面。这两种因素相互影响，造成大部分发展中国家城乡社会保障体系二元分割，而农村社会保障则十分欠缺。

从浅层次讲，这种局面使得农村社会保障发展薄弱，从而使得社会保障覆盖面相当狭小，城乡保障体系二元对立，欠缺公平；从深层次讲则是有违本国固有的经济社会形态与传统源流，以至于即使建立起城市职工阶层的保障制度，其效果也与设计初衷有所违异。这种社会保障体系发展模式自然难以应对日益加剧、日益扩大的社会风险，向发达国家学习而来的社会保障制度也就需要双重反思，我们一方面要反思如何将农村居民整合进社会保障体系，另一方面要反思本国社会保障体系究竟应建立在何种理念、制度和技术之上。后一种反思需要一个极长的历史过程，需要发展中国家人民再次认识自身、定位自身，而前一个反思则不仅直观而且紧迫。

（三）建立覆盖全民的社会保障体系成为日渐迫切的需求

城乡二元经济造成城乡发展极度不公，随着城乡二元分化即城乡两极分化的日渐加剧，这种状态已对社会稳定造成巨大威胁。同时农村保障制度的长期缺位也造成整个社会保障体系覆盖面的严重不足，进行城乡统筹、为农村居民建立适当的社会保障体系也成为扩大社会保障覆盖面的唯一途径。

（四）经济社会转型与风险社会来临促使城乡统筹提上议事日程

20世纪90年代以来，发达国家逐渐走上从工业社会过渡到后工业社会、从现代社会过渡到后现代社会的发展路径。顺应这一悄然变革着的新的生产方式、经济发展模式、社会结构调整，新的社会保障理念也应运而生，其中“第三条道路”“福利多元主义”就是比较著名的代表。与之相对照，发展中国家由于国内发展的多层次性与不平衡性，不仅面临传统社会向现代社会转型，同时也面临工业社会向后工业社会转型。在这一双重转型过程中，也衍生出诸如大规模的流动人口、大规模的非正规就业、城乡界限趋于模糊等现实表征。在这一背景下，发展中国家的社会保障体系必然也会是多层次的、多支柱的、动态发展的体系，在城乡之间建立起各有特色、但基础公平的保障体系也就成为应对经济社会转型的必然之路。

国际社会老龄化进程的加快也使得经济社会转型的方式与表象越发复杂，城乡养老问题尤其是农村养老问题日益凸显。事实上在城乡二元经济背景下，农村地区自大殖民时代以来，就已经走上畸形发展之路，而现今的农村与传统社会的农村早有根本不同。二元经济下的农村，甚至相较于传统社会自给自足的田园乡村也大为不如，应该说它们是以本国城市为渠道、由国内外多方利益和势力“榨干”的农村，仅余一空壳，几乎没有自保之力。而随着西方国家经济发展形式的改变，西方发达国家已经基本成为世界经济的“主导龙头”，而发展中国家为迎合西方国家发展状态并从中分羹、同时为了“尽快赶上”西方国家，也将自身的城市作为西方国家经济生产的附庸而进行发展。在此背景下，广大农村地区只能无条件地为城市“追赶和依附西方”“供能”，这与19世纪的重大区别在于，农村地区甚至不再是直接的原料产地，只是作为单纯的城市发展加速器和能源箱而存在。畸形存在的农村早已无力自保，无力解决自身的保障问题，而老龄化进程带来的养老问题也就很难通过农村自身的经济（从某种意义上说已不能称其为经济）来解决，因此在城乡养老问题日益突出的背景下，统筹城乡基本社会保障构建就成为迫切而必需的任务。

二 国外统筹城乡社会养老保障的一般性探索

发达国家并无城乡二元经济困境，城乡社会保障体系原本就是一个整体。发展中国家深受二元经济之苦，而草创的社会保障体系也较多忽略了农村居民的利益，因此近年来国外统筹城乡社会保障的一般性探索主要着眼于社会养老金制度的建立和推行。城乡二元分割下的社会保障体系呈现出“城市学西方，农村无所依”的状态，但城镇模式又不能简单移植到农村。因此，要建立统筹城乡社会保障，只能先从基本保障入手，建立城乡统一的社会养老金，对应于多层次体系的第一层，求得城乡社会保障权利的底线公平。社会养老金既有传统救助制度的影子，在老龄化背景下又具有新的功能和特色。应该说除了西方国家尤其是建立起贝弗里奇体系的国家本有的普惠制基本养老金，发展中国家所建立起来并在近十年里大幅扩展的社会养老金是一种糅合了救助和养老双重目标的特殊养老金制度，也是目前绝大多数发展中国家赖以实现基础养老保障城乡统筹的重要手段。

（一）社会养老金的定位和分类

要对社会养老金下一个完整的定义并不容易，因为社会养老金本身并无一个理想模式，由国家立法、政府财政拨款，针对老年公民建立的非缴费型养老金，目前我们都认为是社会养老金。这个概括实际上相当粗糙，因为基本生活水准在不同国家、不同经济社会发展情况下有不同的认知。如新西兰的社会养老金是其养老保障体系中的重头部分，虽然也是旨在保障一种基本生活水准，但待遇水平无疑是发展中国家同类计划望尘莫及的，按照新西兰副总理兼财政部长的说法是，“退休后过上无忧无虑、舒适惬意且享有尊严的生活，乃是公民寄望于一个发达国家的最低要求”。此外非缴费型养老金体系本身也涵盖了不同种类的养老金权利认定，也就是说这一体系是针对全民的普惠型制度还是针对贫困者老年人的救助制度。与社会保障体系中另一个非缴费计划——社会救助项目相类比，二者的边界无疑存在某种程度的模糊和混合，但二者又必须区隔开来。

1．按类型划分的社会养老金体系

社会养老金体系大致可划分为两类：全民普惠型和公民条件型。全民普惠型不言自明，而公民条件型的“条件”二字，则有待说明。这里的条件不外乎以下几种：首先是年龄条件，高于某一年龄方可享有，这对于普惠型也适用；其次是收入条件，收入不得超过某个界限，一般以贫困线为界；再次是公民年限条件，亦即需成为本国公民满若干年者，可以全额领取社会养老金，否则不得领取或减额领取，这在部分北欧福利国家有所规定。这样看来，公民条件型社会养老金又可分为两种，一种是资产调查型养老金，另一种是公民身份型养老金。当然，本书的论述以资产调查型养老金为重，而公民身份型养老金与其说更贴近于资产调查型养老金，还不如说更接近普惠型养老金。

（1）全民普惠型社会养老金

全民普惠型养老金的重点在没有家计调查一类的资产核查手段，只要是本国公民，只要满足年龄要求，都可申领，其覆盖是全范围的，自然无所谓城乡，甚至无所谓贫富，无所谓退休与否（因其仅需要满足年龄条件，因此达到年龄条件者是否退休并不在考量范围之内）。毋庸置疑，全民普惠型养老金的行政要求最低，但财政能力要求最高，同时这类养老金体系会随着老龄化程度加大而负担加重。而相应减轻财政负担的方法则无外乎降低待遇标准，以及设定待遇给付条件——在领取养老金的基础上若有其他收入，则相应降低养老金给付额，而这一举措实质上也相当于一种变相的收入调查。

全民普惠型养老金系统对财政能力要求较高，财政支出压力较大，这是一种合理的但却是直观的逻辑推断。实际上全民普惠型养老金的财政支出水平受两方面因素的深刻影响，一方面是待遇年龄的设定，待遇年龄设定越高，则支出数额越低；另一方面是给付水平的高低，给付水平越高则财政负担越重。因此，普惠型养老金所谓的高财政负担是需要具体分析的，同时考虑到普惠型养老金较低的行政管理成本，因此这种系统的整体成本不一定就比资产调查型养老金（救助养老金）的成本更高。因养老金政策的不同，实际养老金转移支付占GDP比重在各国之间的差别是比较大的，而剔除一些极端个案（新西兰和墨西哥城），其他国家社会养老金支出占GDP比重约为1.2%，作为普惠型养老金而言，并非很高的成本。已建立普惠型社会养老金的国家如表4-1所示。

从表4-1中的数据可以看出，发达国家和欠发达国家在普惠型养老金建设方面存在很大差别。发达国家使用普惠型养老金系统更多是出于特定的养老保障理念和养老保障模式选择，亦即“有尊严而无忧虑的退休生活”和贝弗里奇式的养老金体系建构。而表4-1中所列的发展中国家实际上在欠发达国家中，也属于最穷困的一类，同时也均为国土狭小的效果，因此这类国家选用普惠型养老金系统更多出于行政简便的考虑——这类国家无论从人力、财力还是行政力方面，都无法负担起资产调查型的养老金体系。这产生了一个很独特的现象——普惠型养老金（如果我们把“半普惠型”的公民身份社会养老金也包括进来）同时出现在福利程度最高的发达国家和最贫困的发展中国家。资料显示，尚无在中国、印度、巴西、智利这类条件较好的发展中国家建立普惠型养老金的经验。这可能部分由于这类国家在建立起城市职工缴费型养老金体系的同时，也大多建立起某种程度的救助制度。这些国家建立社会养老金系统，也更多倾向于沿用救助制度的基础，建立资产调查式的社会养老金。鉴于这类国家本身的经济发展状况，如果这种系统要推行于较高收入的发展中国家，其支出程度应该会高出以上几国平均水准。如果我们假定在中国推行普惠型养老金，设定养老金待遇水平为人均GDP的30%，收益年龄设定为65岁，那么根据人口数据，65岁以上老年人占总人口比重为8.87%，则支出占GDP比重为2.67%，远高于上述发展中国家。原联合国专家威尔莫主张建立起普惠型社会养老金的国家最好把第二层次的缴费养老金取消掉。单从普惠型社会养老金的支出上看，是有一定道理的，对于人口众多的老龄国家而言，仅支付这一笔开支就颇显沉重。

（2）公民条件型社会养老金。公民条件型社会养老金就其分类应属条件享有型养老金的一种，但就其实施，却带有较为明显的普惠型特征，因为享有养老金的条件有“获取本国公民资格满一定年限”这一要求。纯粹的普惠型养老金大多出现在发展中国家，尤其是较为贫困的发展中国家，养老金在其整个养老保障体系中往往处于核心地位。而这类以公民资格为条件的养老金却全部出现在发达国家，尤其是以北欧国家为代表的高福利国家。尽管从含义上看，二者颇多类似，但公民条件型养老金却是更为精致的一个系统。实行公民条件型社会养老金的国家如表4-2所示。

首先从其理念上看，强调公民资格、未达资格年限者不能享有全额养老金，本身就可看做一种间接的缴费系统，其公平性诉求是比较明显的。因为获取公民资格则意味着每年需缴纳相应个税，在这些以个税这种直接税为税收主体的发达国家中，缴纳税赋从某种意义上讲，就如同缴纳了养老金费用。比较特殊的例子是荷兰——通过向公民征收一笔专门税（65岁以上老人可免征）来筹得养老金资本，这就带有更加明显的缴费色彩了。其次这类养老金系统大多带有养老金减发机制，也就是当养老金领取者其他方面的收入超过某一界限时，养老金也将减额发放，所以这也可以称为一种“事后的资产调查”机制。而所谓“其他方面的收入”包括工作类收入，同时也包括来自其他养老金计划的收入，这点在不同国家有不同规定，有单方面限制工作收入的，如挪威；也有单方面限制其他养老金收入的，如瑞典其他养老金收入会对社会养老金形成100%的替代；也有对二者同时作出规定的，如冰岛和加拿大。此外，除去这类“减发机制”外，对养老金（包括社会养老金在内）的养老金净收益征收入税也是这类国家的常见做法。很明显，公民条件型社会养老金的出现，并非源于济贫目的，也并非出于简便易行，而是在一种统一的福利国家理念下的产物。实际上从这个意义上讲，新西兰虽然被划作普惠型养老金的典型，但就其实施理念和制度内涵，包括这一系统在整个养老保障体系中的角色和地位而言，新西兰无疑与设立公民条件型社会养老金诸国是同类，只是出于制度变迁方面的一些个体差异，新西兰的社会养老金没有严苛的公民资格年限限定，也没有养老金回收机制（事实上荷兰也没有相应机制），因此被归类为普惠型社会养老金。普惠型社会养老金的国际案例，实质上集中于发展中国家中较为贫困的小国。发展中国家中相对发达的国家，则大多探索建立社会救助养老金。总之，社会养老金在世界范围内的探索，大体可以分成三类：高福利国家的公民条件型养老金，部分低收入国家的普惠型养老金，其他国家的救助养老金——与救助制度的边界十分模糊，许多研究将其归之于救助制度。

（3）资产调查型社会养老金（社会救助养老金）。救助系统本属社会保障体系中历史最悠久、功能最基本的一类。救助制度定位于对贫困者进行扶助救济，那么贫困且几乎无脱贫能力的穷苦老人，则属于救助制度天然的救助对象。因此救助养老金本身就是一项传统救助制度，也是最为常见的社会养老金形式。这一模式的特点在于附带家计调查，仅针对贫困人群（官方贫困线以下者），因此现金转移支付数量较前两类更少，支出成本较低。

社会救助养老金的核心在于资产调查，而制度的难点也在于此，并由此引发出一系列管理运营上的难题。尤其对于城乡二元分割的国家而言，农村地区救助养老金往往运行得比较粗糙，无论是人员定位、补贴发放，还是运营管理，都存在很大的地区差异性，这也导致制度运行成本增加以及制度运行效率低下。尽管救助养老金仅定位于贫困人口，因此财政直接转移支付的额度小于普惠型养老金，但如果综合考虑制度运行管理成本和制度效率，那么总体的显性和隐性成本也不会低。社会救助性养老金是社会养老金的常见模式，采用这一模式的典型国家有南非、智利、印度、澳大利亚、美国等国家。

救助养老金有较为明显的补余特色，一般而言是作为缴费型养老金系统的补充机制存在，是完善养老保障安全网的制度设计，但这并不意味着救助养老金在该国养老保障体系中扮演次要角色。恰好相反的是，对于缴费型养老金系统覆盖面极为狭窄的新兴经济体国家而言——例如印度和南非——救助养老金反而是支撑起国家养老保障体系的最重要系统。建立社会救助养老金的国家如表4-3所示。

2．按角色定位划分的社会养老金

社会养老金并非单纯的救助制度。社会养老金由于其类型之不同，在整个养老保障体系中所占的地位、所扮演的角色也就可能是多样的。从角色定位角度来划分社会养老金，可以有两个分类——作为养老保障体系核心部分的是社会养老金（暂时简称为“核心型养老金”）和作为基础养老金之补充的社会养老金（暂时简称为“补余型养老金”）。但从上面的分类来看，核心型养老金似乎更贴近普惠型养老金，而补余型养老金更贴近救助养老金，但实际情况并非如此。因为这里所说的核心型或者补余型，并非针对这项制度的覆盖面而言，所谓补余型也与社会政策理论家在进行社会政策分类时所说的“补余”不同，后者主要指对贫困者进行救助，“补”其不足以维持基本生活水准之意。

事实上一项社会养老金究竟会成为核心型还是补余型，不仅与这项养老金的制度要素相关，更主要的是与该国其他养老保障制度的发展程度密切相关。具体来说，就是与该国缴费型社会保险制度发展情况和未来趋势相关。例如南非的社会养老金是一种附带家计调查的救助养老金，但由于南非没有针对私营部门的强制型养老保险计划（也就是说强制型计划仅存在于公共部门），因此南非的救助养老金反而成为该国养老保障体系的核心。

核心或是补余，与养老保障体系整体的设计模式和发展状况密切相关，并不仅由社会养老金制度设计本身来决定，更多由养老保障体系本身的建构方式决定，由缴费型养老保险发展规模和可持续性来决定。从这个意义上讲，发达国家较之发展中国家，更容易确定社会养老金在本国养老保障体系中扮演的角色，而发展中国家由其养老保障体系初创未久，并且对覆盖全民的基本保障体系建设关注度欠缺。因此，社会养老金这一发展中国家的新生事物将在其养老保障体系中扮演怎样的角色，还没有清楚的定论，或者说随着经济社会的发展变迁，其地位也可能相应改变。

经验研究表明，缴费型养老金的发展程度和社会救助制度的发展程度显著相关。强制缴费型养老金覆盖面越高，社会养老金越可能成为补余型；反之亦然。这里特别值得注意的是巴西的社会养老金系统。巴西拥有庞大的农村腹地，城乡二元分割显著，缴费型养老金计划主要覆盖城市地区，而农村地区则由非缴费社会养老金（PR计划和BPC计划）提供养老保障。从覆盖面和地位、作用看，至少在农村地区PR计划是当仁不让的核心型社会养老金。但巴西的缴费型计划在城市也拥有较高的覆盖面，发展也比较成熟，因此巴西实际上就形成了缴费型计划和社会养老金共存、并且各自在各自的范围内成为主流系统的制度。因此，如果把社会养老金说成是巴西整个养老保障体系的核心，又有失真实。至少从巴西的例子里也可看出发展中国家社会养老金发展的多样性与不确定性，而巴西这种二元化的制度似乎也正在中国实现，可能这也是城乡二元分割较为严重的发展中大国都要走上的一条趋同道路。

3．社会养老金与救助制度的联系和区别

社会养老金与救助制度联系紧密，各自的边界又会显得模糊。而社会养老金中的救助养老金一类，则很大程度上也可以看成是一种救助制度。社会养老金与救助制度有不少相似之处，但既然作为两种不同的保障制度，那么二者的区别也是必然的。

社会养老金和救助制度在制度理念和技术手段上都有相似之处，都是旨在维护公民基本生活（生存）权利的保障制度，而社会养老金政策的具体制定，也深受救助理念和机制的影响。救助型养老金自不待言，即使是普惠型社会养老金，也烙下了救助制度的印记。一方面，发展中国家的普惠型养老金本身就是该国养老保障体系的核心，而采用普惠制，也主要是规避复杂的行政管理和技术手段，因此养老金待遇极低，与救助性质的补贴没有太大分别。另一方面，发达国家建立的普惠型养老金大多附带有养老金召回制度，领取养老金者其他收入不得超过一定界限，否则扣抵养老金，因此也被视为“事后性质的资产调查”（亦即资产调查不是在发放养老金之前进行，而相当于在领取养老金之后进行），这也不能不认为是救助思想的影响。总之，社会养老金这种覆盖面广泛的保障制度，背后总会或明或暗存在一个公平性的考虑和诉求，毕竟作为无须直接缴费的转移支付手段，到底何人该享有这笔保障金，是需要取得某种社会共识的，而这种共识与国家保障制度长期以来的发展理念、甚至该国的政治文明及社会心理密切相关，因此在不同的社会保障模式下会有不同的体现。

社会养老金和救助制度最大的不同在于二者的制度内容和针对的人群有所不同。救助制度有一项很重要的内容，就是激励救助对象重新自立的机制，这一项内容在社会养老金中是不存在的，因为养老金的领受条件是以年龄为限，而老年人之所以领取养老金也在于其无力参加工作，因此激励机制本身无效。这也就显示出救助制度和社会养老金的不同指向，救助制度仍然是一种偏向于临时性、激励性、过渡性的制度，而社会养老金则是一种永久性的福利给付。从这个意义上讲，社会养老金的负担和责任都更加沉重，因为它将面临除领受者死亡之外不会停发的养老金责任。

救助制度同样会对社会养老金的类型选择形成影响。经验研究表明，若一国的救助制度本身比较成熟，或运行时日较久，则该国将更倾向于构建救助型社会养老金而非普惠型社会养老金。救助制度本身所有的技术、人员、管理机构也可应用于普惠型养老金的管理。总之，社会养老金与救助制度有着密切联系，但也有自身的特色，不应刻板沿用对待救助制度的方式来应对这一较新型的养老保障制度。

（二）社会养老金的主要特点分析

1．社会养老金支出成本低

社会养老金的目的在于保障基本生活，因而养老金给付额度较低。救助型养老金旨在对贫困者提供基本养老保障，其给付额度一般维持在贫困线上下，或者人均GDP的20%以内；而普惠型养老金虽不以贫困为条件，但给付额度也与救助养老金类似。较低的给付意味着较低的支出成本，因此社会养老金是养老保障中较为“廉价”部分。这一特色使其能够在几乎任何收入层次的国家实行，无论是富裕的北欧高福利国家，还是最贫穷的撒哈拉以南非洲国家，都能看到社会养老金的身影。越是贫困的国家，如果希望为国民提供一种成本低廉的养老保障制度，就越有可能采纳社会养老金形式。社会养老金的低给付特征使其能够更好地承受老龄化挑战——尽管社会养老金是纯粹的财政支出项目，但因为基数较小，即使老年人口增多，也不足以对财政造成过重的负担，而且通过调整适合年龄也可以部分缓解支付压力。

2．社会养老金的设立门槛较低

相对于缴费型养老金，社会养老制度简便易行，设立的门槛较低，即使人员、机构、技术条件有限也足以运行，同时无须特定的劳动力就业要求。这也就意味着社会养老金可以适用于任何就业形式、生产方式和地域条件，同时社会养老金均由政府财政支出，这也就意味着不必税收基础，无论以个人所得税还是以流转税为主，只要稍作调整，都可以兼顾公平性问题。这对于发展中国家而言至关重要，解决了就业基础问题和城乡发展水平差异问题——也就是说非正规就业劳动者和农村地区公民也可以很容易纳入这一体系中。这两大优势使得社会养老金能够完成覆盖大多数公民的任务——实践经验也确实证实了这一点。

3．社会养老金是一种体现国家责任的基础养老保障制度

社会养老金的基础在于国家责任，而非公民责任。社会养老金在全球范围的建设，尤其是近年来在发展中国家的蓬勃兴起，标志着现代国家对养老保障责任的进一步明确。从大的方面讲，更是现代公民权利进一步完善的体现，表明在老龄社会到来之际，养老保障权利作为公民权之组成部分，得到前所未有的重视。现代国家的责任在于保障公民的各项权利得到满足，在老龄化社会来临之际，如果保障公民的基本养老权利，就是一项日渐突出的国家责任。养老保障责任之归属一直是一个争论不休的问题，到底养老保障的担子应该落在国家、团体还是个人身上？如果共同负担，那么责任怎么划分？这些问题是任何一个现代国家都必须予以清楚回答的。但国际社会近年来的趋势却充分表明，当老龄化挑战已经成为一种显著的社会风险甚至世界风险的背景下，基础养老保障的提供方，应该是国家。当然，国家提供保障的边界，自然应落在“基础”二字上，在使公民不致饥渴冻馁的条件下，剩下的任务则应完全交由社会、交由公民来积极主动地完成。