第二节 统筹城乡社会保障制度构建的难点分析

2011年7月1日城镇居民社会养老保险制度的实施，标志着我国覆盖城乡居民社会养老保险制度构建进军号令的吹响，我国城乡各类职工和居民在“十二五”时期，均可实现社会保险制度全覆盖，人人享有社会保险的战略目标基本可以实现。这对于拥有十几亿城乡居民的发展中大国来说，是一个里程碑式的进步，也是中央政府关注民生、构建和谐社会的重要标志性成果。

遵循社会保障制度运行与管理的内在规律，我们应当清醒地认识到，基本实现我国城乡居民社会保障制度的全覆盖，仅仅是社会保障改革发展的阶段性成就。城乡社会保障制度的长期可持续发展仍然面临十分艰巨的任务，我们必须高度重视覆盖城乡居民社会保障制度构建的若干难点问题，从战略高度寻求破解社会保障制度运行的难题，从制度、机制方面加以完善，实现财务收支平衡，完善核心技术平台建设，优化管理服务，最终实现社会经济可持续发展的长远目标。

一 城乡居民社会保障在实现制度全覆盖进程中面临的问题

2009～2011年，中央政府密集出台了涉及我国城乡居民社会保障制度建设的重要法律、法规，涉及人数之广，范围之宽世所少见。尤其是出台了《社会保险法》，构建了新型农村社会养老社会制度框架、城镇居民养老保险制度框架，规定了社会保险关系转移接续办法等，可以说是迈出了实现城乡居民社会保障制度全覆盖的关键性步伐。到2011年2月底，我国27个省、自治区共838个县（市、区、镇）和4个直辖市的大部分地区已开展新农保试点，覆盖面已达到24%。另有20个省的398个县自行开展了经济保试点，覆盖人数1.7亿人，其中4500万人领取了养老金，天津、浙江、宁夏等8个省、直辖市已实现新农保的全覆盖。全国新农保基金收入551亿元，累计支出268亿元，积累534亿元。按人力资源和社会保障部的规划，2011年新试点覆盖全国40%的县、市，在“十二五”期间，基本实现新的制度全覆盖。按照国务院关于城镇居民社会养老保险试点的相关规定，到2012年将实现城镇居民社会养老保险的制度全覆盖。

根据各地新农保试点情况分析，45岁及以上农民参加新农保的比率较高，达到70%，而20～30岁的农民，有相当数量约3亿～4亿人在外地或本地打工，参加新农保的比率不是太高，一部分仍在观望之中，另一小部分居民则考虑参加城镇的各类养老保险。因而，对新农保参保人数的分析，应从总量和结构结合入手，才有可能掌握较准确的数据。相对而言，根据第六次全国人口普查的数据，能够较准确地掌握未来5～10年领取新农保基础养老金的人数。但是，准确掌握相关数据还是有相当难度，原因主要来自以下几方面。一是大量农民处于频繁的流动状态，难以准确把握这部分农民连续参保的相关信息。二是相当数量的人对新农保制度、养老保险制度持观望态度。他们对制度的稳定性、制度的吸引力、自身权益的保护等，处于观望参保阶段或观望选保阶段（选择哪一种养老保险制度更为有利）。三是交叉参保、重复参保。在参加新农保后，有些人又选择参加一些地方的居民养老保险，或参加城镇居民养老保险，或参加城乡居民养老保险制度。四是因各种原因出现的退保情况等。可以预计，在实现新农保制度覆盖的同时，如何准确掌握相关数据有相当大的难度。而参保人数乃是预测新农保基金收支平衡的基础性数据，是各级财政实现新农保补贴的基础性数据，也是未来养老待遇发放的重要依据。如何有效收集、记录城乡居民养老保险的各类信息数据，建立共享信息，成为未来几年我国城乡居民社会保障制度构建的一项重要的基础性工作，需要考虑数据接口、制度接口与政策接口的衔接与融合。应该说根据多年金保工程的信息化建设经验，政府已经可以提供较好的技术支撑，但制度接口、政策接口、区域接口则面临相当大的制度瓶颈和制度障碍。对于金保工程建设中的若干教训我们必须认真吸取。否则，局部的失误尚可及时纠正，而涉及数亿城乡居民社会保障的信息数据如果不能实现数据安全与信息共享，势必给城乡居民社会保障制度建设带来潜在风险，不但会影响城乡居民社会保障制度建设步伐，还可能诱发社会风险，政府对此必须加以高度关注，加快推进步伐和建设步伐。

对城镇居民社会养老保险试点而言，政府需要摸清基础数据，顺利推进。北京、浙江等省、市已实现全覆盖或已在推行城乡保险的一体化发展，较易在2012年实现城镇居民社会保险的制度全覆盖。而对其他省份则要考虑与新扩大试点同步推进。各地发展进度可能存在差异，也可能因城镇居民社会养老保险的推进而使新农保提速。但摸清基础数据是有效推进工作的前提条件，也是实现基础养老金补贴和缴费补贴到位的前提。全国城镇居民社会养老保险试点将涉及不少城镇居民，根据人保部的预测，从2010年城镇基本养老保险覆盖2.57亿人，到2015年包括城镇居民社会养老保险的覆盖人数为3.57亿人推算，城镇居民社会养老保险的人数在1亿人。我们需要进一步分析不同年龄段的非就业城镇居民数据，尤其是55岁以上以及44岁以上城镇居民的数据，这对于准确把握城镇居民的养老需求，实现缴费及收支平衡等均有重要意义。但在具体推进中，这一数据就很难掌握，扣除在校学生外，如何衡量和测度城镇居民的就业状况有较大难度，尤其是相当数量的城镇居民处于灵活就业状态，并未参加城镇职工养老保险，因而实际数据较难掌握。我们应该关注的重点人群应该是40岁以上的城镇非就业居民，这部分人群对养老保险的需求迫切，并在劳动力市场中处于劣势。经济条件较好地区的城镇居民可以选择一次性缴费，15年后进入城镇职工养老保险，也可以选择目前的城镇居民养老保险试点方式——领取基础养老金加个人缴费养老金的方式。另一些统筹城乡改革试点城市，由于取消了户籍限制，则城乡居民可以由参加新农保转为参加城镇居民社会养老保险。但这里可能遇到一些问题，一是面临数据统计上如何避免重复参保，二是待遇标准如何掌握，应该是城乡居民按一个标准发放较易掌握，若仍按城乡差异的不同标准发放，则容易产生新的矛盾。这需要各级政府在试点中不断掌握新情况，进行新调整。

城乡流动就业劳动者的社会养老保险仍然是覆盖城乡居民社会养老保险进程中的一大难题。据国家计生委发布的《中国流动人口发展状况报告》显示，2009年，我国流动人口已达到2.11亿人，在未来20～30年间流动人口的增速逐步放缓，但规模仍将不断增加。对于流动就业的城乡劳动者而言，现行的城镇居民养老保险政策难以覆盖。原因既可能是政策上的限制、地域上的限制，也可能是流动就业劳动者的参保意愿低，或由于领取养老金地点的不确定导致对制度的认同度较低。另外，由于各类人员社会养老保险关系转接上面临种种障碍，使得流动就业劳动者的庞大群体很可能成为现行城乡社会养老保险制度设计中的一个制度真空，成为覆盖城乡居民社会养老保险制度建设的一个盲点。这一问题如果不妥善解决，可能对实现构建覆盖城乡居民社会养老保险制度的目标带来相当不利的影响。尽管在制度设计上，我们可以规定流动就业劳动者无论在何地参保，符合条件时均可在全国任意地方的社保机构或银行领取养老金，但异地单位缴费的资金划转能否到位，流动人员能否按时足额领取养老金，在操作上和具体经办上仍面临诸多困难和障碍。这也是覆盖城乡各类群体社会养老保险制度在长期运行中面临的难题，政府对此应当予以高度重视，对人口众多、幅员辽阔、人员高频率流动的中国来说，这个问题仍然是尚未破解的难题。

二 覆盖城乡社会保障构建及可持续发展的难点问题

覆盖城乡社会保障建设及其可持续发展是一项极为复杂的社会系统工程和长期艰巨的战略任务，对此，政府面临诸多严峻而复杂的挑战，对此，政府面临若干认知和尚未认知的难题。在我国现有的经济社会条件下，“十二五”期间，能够基本实现城乡劳动者和居民社会保险的制度全覆盖，已相当不易。而要完善社会保障制度构建，最终实现可持续发展，更具有相当大的不确定性。无论是政府主管部门、经办服务机构还是社会各界，对此都应有清醒的估计和充分的思想准备。我国政府应力求在制度构建、财务平衡、管理服务平台建设、基金营运及风险控制、信息技术支撑等方面全力攻关，破解难题，实现覆盖城乡社会保障制度的稳定运行和可持续发展。

在“十二五”期间，我国将基本建立起覆盖城乡的社会保障制度框架。由于历史及体制的原因，在相当时期内，我国仍将存在不同类型、覆盖不同人群的社会养老保险制度、社会医疗保险制度及社会救助制度。经过不断的制度完善，我国将逐步形成职工和城乡居民社会保险的基本制度格局。能否形成覆盖全体国民的年金制度，虽有理论探讨和政策设计，但在实施步骤方案时间表上仍缺乏可操作的具体思路，各类人群的社会保障制度的整合衔接与制度优化，仍然是改革发展进程中面临的一项艰巨任务。就目前热议中的养老保险双轨制而言，企业职工养老保险与相关公务员养老保险待遇悬殊，的确有改革完善之必要。但由统一的养老保险制度来代替双轨制，辅之以各类职业年金来弥补待遇差距，在操作上仍有很大难度。其原因在于不同群体存在待遇差距，缴费与待遇水平如何关联，反通货膨胀的指数调节机制的实施存在差异，等等。而我国城乡养老保险的覆盖人数将会由目前的2.175亿人提升到6亿～8亿人，由覆盖2～3类人群的制度扩展到覆盖5～7类人群的制度。对于如何管理好人数众多、种类复杂的养老保险和医疗保险制度的运行，是一项尚无成功案例可循的世界级难题。我国政府需要把握住有关制度平衡及可持续运行的若干关键性问题并加以突破，要抓住平稳、安全地实现人口高峰时期我国各类人群养老保险待遇发放和经济保障、精神慰藉服务保障目标，这就是我国覆盖城乡社会保障制度总体上趋于成功的主要标志。其他问题只能在今后的发展中逐步解决。

公平的理想愿景人人追求，但不同人群、不同职业因种种原因形成的福利及待遇差异总会存在。逐步缩小不同人群社会保障待遇差距只能是长远追求目标，但很难在制度预设中一劳永逸地解决。我国政府应当从全局性、战略性、关键性考量入手，破解覆盖城乡社会保障制度面临的难题，抓主要矛盾和问题的主要方面。在这个过程中，遵循社会保障制度自身运行规律，使城乡社会保障制度科学发展、平衡发展，把握可持续发展的总体思路及改革原则尤为重要，短期行为、主观意愿、政绩观驱动等都非常不利于城乡社会保障制度的构建及科学发展。

实现覆盖城乡社会保障制度运行的关键在于能否实现人口老龄化严峻挑战下的财务收支平衡，这是发达国家、转型及新兴经济体国家社会保障制度运行无法回避的重大难题。虽然这一难题的求解更在于经济发展的支撑和社会保障制度是否具有坚实的经济基础，但社会保障制度设计及运行中的若干关键变量如缴费率、社保基金增值率以及待遇水平调整、退休年龄调整等，都将制约和影响城乡社会保障制度长期的财务平衡状态。如果缺乏制度长期运行必需的财务自平衡基础，政府财政补贴收支缺口就一定是不小的数额，从而难以保证实现国民基本社会保障目标的国家责任。这是我国城乡社会保障制度长期运行面临的巨大挑战。对这一难题的破解程度，直接影响我国社会保障制度的运行基础，直接影响我国长期经济发展的战略格局，直接影响和谐社会建设和小康社会的实现程度。为此，我国政府必须从长期发展战略的高度，未雨绸缪，加快推进社会保障制度建设，加强推进应对措施的紧迫感。

需要强调的是，社会保险收支平衡最为重要，对其产生影响最为关键的三大政策工具即是退休政策调整、补充社会保险计划的全面推进以及社会保障基金管理与动态经济金融环境下的基金保值增值。这三大政策工具因种种原因未能在城乡居民社会保障实现制度全覆盖之前顺利推进并产生重大制度效应和政策效应。这势必对我国城乡社会保障制度的可持续发展产生重大影响及不利后果，也加大了在实现制度全覆盖背景下推进上述三大政策工具的实施难度。制度的全覆盖成为整个“十二五”期间城乡社会保障制度建设的中心工作和艰巨任务。但是，我国城乡社会保障理论界及实务部门对这一重大战略问题远未达成共识，理论储备、政策储备及人才储备严重滞后，使原本非常复杂，涉及城乡各类人群利益的高度敏感性、长期性的制度安排和制度运行具有更大的不确定性。这是制约我国城乡社会保障长期发展的重大战略性难题，我国政府必须妥善处理、积极应对，避免大的战略失误和决策失误。

构建覆盖城乡社会保障制度框架和完善制度运行必须破解的另一难题是如何在现行制度框架下顺利实现各类人员社会保险关系接续，实现各类社会保障制度之间的有效衔接。如何完善社会保障制度框架，为实现社会保险一卡通创造基于制度改革的实质性条件，也是我国城乡社会保障改革发展面临的一项长期而艰巨的战略任务。如同欧洲社会保障一卡通的难度要远远大于欧元的流通，我国社会保险一卡通的真正困难不在于有多少人拥有社会保障卡，而在于如何打通若干制度性障碍，实现不同地区、不同社会保险制度接轨，只有这样，方具备社会保险一卡通的制度基础。尽管目前社会保险转接政策已经出台，但如果缺乏制度接轨的根本性变革，那么实施效果必然难以让人满意，而制度成本往往超出人们的估计。政策层面上的简单调整，事实上难以从根本上解决数以亿计流动劳动者社会保险关系的顺利有效接续。

调研表明，目前至少有几大因素制约社会保险关系的有效接续。一是我国经济社会发展的基本国情和经济社会处于巨大转型的特殊时期，大量各类劳动者在城市之间、城乡之间的频繁流动，使各类社会保险的关系接续，尤其是养老保险关系接续面临很大困难，并且这种情形在相当时期内难以根本改变。二是社会保险制度建设在改革发展中形成趋于严重化的制度分割。虽然社会保险碎片化有其存在的历史原因及客观经济社会基础，但社会经济改革的战略性规划和制度整体改革思路，往往为各地区、各部门的现实需求所替代。而各地社会保险改革探索政策因地区的特色，使社会保险关系异地转接更加困难。三是社会保险关系接续的相关办法的实施效果有待进一步评价。在现行制度框架下，社会保险关系的顺利接续可能会面临制度性障碍，实施效果不一定很理想。有效的社会保险关系转移接续，取决于逐步实现社会保险制度的并轨运行和简单透明的制度设计思路。但要将碎片化的社会保险制度进一步整合，则不是一项可以在短期内实现的目标。因此，我们可以预见，在我国城乡社会基本实现保障制度全覆盖的进程中，各类社会保险关系的转移接续仍将是发展中的一个难题。不仅如此，随着社会保险覆盖人数的增加，劳动者流动的频繁，社会保险关系转移接续的需求将成倍增长。这需要各级政府从制度管理及服务上做好相应工作，否则与社会保险关系转移接续相关的上访乃至局部群体事件将不断增加。在我国社会经济改革推进中，不少政策是为应时之需而出台的，有其合理性。但新政策出台后，必然会出现一些新的历史遗留问题，不同社会群体的社会利益需要充分体现，而制度调整又受到种种限制。转型期社会保险问题往往成为群体上访事件的主要诱因之一。因此，在建立完善覆盖城乡社会保障制度的同时，我们必须强调制度设计的全面性、系统性、科学性、长期性考量，力求在制度优化，提升政策水平，提升管理服务水平等方面下功夫，努力提升城乡各类社会群体对社会保障制度的满意度。

我国近年来在覆盖城乡社会保障体系建设方面迈出了重大步伐，不但中央政府出台了多项社会保险和社会救助的制度及政策法规，各地社会保障改革试点也有不少新举措，因而各项社会保障制度的有效衔接就成为覆盖城乡社会保障体系建设中有待解决的一个难题。新型农村社会养老保险制度试点推进三年以来，如何实现新农保与老农保、新农保与农村低保、新农保与失地农民养老保险、新农保与城乡养老保险制度的有效衔接，一直是较难处理的问题。尽管政府采取只叠加、不扣减的方式，有助于推进制度衔接，但此举有可能导致在地区间、区域间的养老保险待遇水平出现新的不平衡，出现新的历史欠债隐患。加之基层经办机构处理上政策尺度把握的不一致，容易引起制度衔接中的矛盾。有些矛盾被暂时掩盖，相关矛盾未妥善处理，可能使新农保制度运行效果受到影响，给农民的长期参保带来不利影响。如果新农保试点已三年，却尚未总结出新农保与其他各项社会保险制度有效衔接的好经验、好做法，未对制度衔接中出现的新问题及时纠正与处理，那么在加快试点步伐乃至“十二五”时期实现制度全覆盖时，制度衔接的问题更将凸显。对此，需要引起相关部门的高度关注。

我国社会保障改革三十多年来的经验表明，社会保险是极为复杂的制度安排，其中养老保险和医疗保险制度更是纵横交织，各类群体高度敏感。制度运行遵循极强的路径依赖规则，制度影响力在时间和空间上都非常广泛。社会保险制度的种种改革政策及措施，既体现诸多现实紧迫的需要，又是各种利益因素权衡博弈的结果。尤其是我国社会保障制度改革长期以来是作为经济体制改革配套的制度安排而登台的，更多是为了满足现实需求及应急之需，因此，在理论与政策研究、制度设计、经办管理服务及专门人才培养等方面，我国都显得非常不足，边干、边学、边总结是社会保障基层经办机构的实际写照，社会保障的能力建设、基层平台建设长期滞后。随着新农保和城镇居民社会养老保险的快速推进，我国城乡社会保障的覆盖水平在短时期内可能成倍乃至数倍增长，而基层社会保障管理服务平台建设和能力不足的问题，已构成覆盖城乡社会保障建设的一项关键性难题，将严重制约和影响城乡社会保障制度的顺利推进和社会保障目标的实现程度。目前我国城乡居民医疗保障制度已覆盖13亿城乡各类群体，社会养老保险的覆盖面也将目前的2.75亿人快速提到5亿～6亿人。短时期的提速，使社会保障的基层平台建设和能力建设问题变得尤为迫切。新农保试点的一些地方在人员编制、信息技术、金融支持、费用收缴与待遇发放管理服务方面显得力不从心，并对这一问题的严重性仍然估计不足、投入不足、建设不足。随着我国改革步伐的加快，需要领取养老待遇的人数急剧增加，管理服务的难度也成倍增加。因此，如何实现社会保障基层平台建设的稳定化、有序化、长期化，而非短期的应急之作，必定成为今后一个时期城乡社会保障体系建设的艰巨任务和严峻挑战。