研究报告

社会保障制度调节收入分配作用的机理与实践

王延中 龙玉其 等

改革开放以来，我国经济社会快速发展，城乡居民收入不断提高；与此同时，不同居民之间的收入差距在不断扩大，20世纪80年代中期我国的基尼系数只有0.16, 2000年上升到0.44, 2008年高达0.49左右。收入差距的扩大主要表现在城乡之间、地区之间、部门之间、行业之间、不同要素之间，甚至不同群体内部的收入差距也越来越明显。收入差距过大的问题已经引起了全社会的高度关注。居民收入差距不断扩大的原因是多方面的，其中一个重要原因就是再分配调节机制不健全。社会保障本来是调节收入分配的重要手段，也是对财富进行再分配的有效途径，但由于与计划经济体制相关联的传统社会保障制度的瓦解，社会保障制度对收入分配制度的调节作用弱化。在体制转型过程中建立的新社会保障制度尽管发展速度很快，对保障劳动者和国民的基本生活发挥了一定作用，但由于制度设计的不完善、覆盖面窄、财政投入不足等多方面的原因，社会保障在调节收入分配中的作用还不理想。本报告在分析社会保障调节收入分配机理的基础上，围绕社会保障如何发挥好收入分配的调节作用提出意见和建议。

一 社会保障是调节收入分配的重要工具

随着社会保障制度的不断建立健全、社会保障覆盖面的不断扩大和社会保障资金的不断增加，社会保障在经济社会发展中的作用日益凸显，在调节收入分配中的重要性不断提高。

社会保障覆盖面的日益扩大，使越来越多的劳动者和全体国民被纳入现代社会保障网络之中，成为社会保障的参与者、社会保障基金的贡献者和社会保障待遇的获得者。同时，社会保障基金规模的不断扩大，使社会保障制度成为调节劳动者和国民收入分配的重要工具。改革开放之后特别是进入21世纪以来，我国社会保障支出规模不断扩大。2010年最宽口径的社会保障支出占全国财政总支出的42.59%和GDP的9.49%（见表1），对收入分配的影响更加明显。

社会保障调节收入分配的功能体现在收入分配的多个层次中，包括初次分配、再分配，甚至三次分配，其中，社会保障在促进居民收入再分配方面的作用更加明显。

在初次分配领域，社会保障发挥着直接或间接的调节作用，社会保险和职业福利可以影响和改变初次分配的格局。通过包括工资、福利、保险等在内的薪酬体系的设计，来提高劳动者的总体报酬，进而实现初次分配领域中的调节。间接地看，社会保障通过合理的制度设计为低收入群体、贫困人口、失业人员、患病人员等群体提供帮助，可以促进其素质技能的提高和人力资本的提升，提高获取更高收入的能力，有利于增加个人和家庭的收入；社会保障通过减轻家庭负担而间接地促进家庭收入的提升；社会保障通过免除劳动者的后顾之忧而为其提供良好的劳动环境，进而提高劳动效率，增加个人收入。

在再分配领域，社会保障的本质属性和制度设计决定收入再分配的调节作用更是不言而喻。科学、合理的社会保障制度设计可以充分体现其公共性、福利性、公平性和互助性的本质属性，可以通过发挥政府的主导和调节作用，运用社会保障的资源和机制，扶弱济困，保障各类风险；通过政府对社会保障的财政转移支付机制和社会保障的资金筹集与待遇支付机制，实现对弱者和贫困人口的直接帮助，进而实现不同人群之间的收入分配调节。其中社会保险通过权利与义务关系的非完全对应性进行资金筹集与待遇支付，可以体现其调节收入分配的作用；社会福利和社会救助由于显著的福利性，其收入分配调节作用更加明显和突出。

从第三次分配或第四次分配来看，主要体现在慈善事业和民间互助方面，在政府的倡导和政策引导下，通过社会上的自愿捐赠来筹集资金，帮助社会上的弱势群体，进而实现更高层次的收入分配。资金筹集除了来自于社会外，政府的投入也是一个重要渠道，包括直接的资金、物资投入，间接的政策和税收支持。在一个慈善事业发达的国家和社会，也将筹集到大量的慈善资金，帮助更多的社会贫困人口，因而会对收入分配产生更加明显的作用。在中国的经济社会发展环境中，如果能够形成良好的慈善法制和环境，大力发展慈善事业，必将更好地实现社会保障的收入分配作用。

二 社会保障调节收入分配的作用机理分析

（一）社会保障在收入再分配中的机理分析

社会保障调节收入分配的作用是多方面的。覆盖范围、筹资机制、补偿机制、融合性与便携性、转轨方案都可能不同程度地影响其收入分配的调节作用。

从覆盖范围看，社会保障制度的覆盖面越宽，纳入社会保障制度的劳动者和国民越多，社会保障制度对这些劳动者和国民收入分配的影响就越大。社会保障在收入再分配中的影响力与其覆盖面大小是相辅相成的关系。

从社会保障影响收入再分配的程度和水平看，社会保障基金规模越大，社会保障在收入再分配中的作用就越突出、越明显。社会保障基金规模受社会保障政策和资金筹集机制的影响。社会保障政策是一个国家宏观经济政策和社会发展战略的重要组成部分，是政治决策的重要内容。社会保障的资金筹集机制具体表现在筹资模式、筹资来源、缴费比例、缴费基数等方面。筹资模式主要包括现收现付制、基金积累制和部分积累制三种类型。现收现付制筹资模式的互助共济作用比较大，对收入分配的调节作用比较大；基金积累制筹资模式则与之相反，所筹集的资金进行个人账户积累，并获取相关收益，个人账户完全由个人享有，主要是个人生命周期内的收入调节，同代之间互助共济功能有限；部分积累制筹资模式则结合了现收现付制与基金积累制的特点，收入分配调节作用适中，收入分配调节作用的大小具体取决于现收现付与基金积累的比例大小。资金来源是考虑其收入分配调节作用的重要因素。社会保障的资金主要来自政府、雇主和个人等渠道。政府对社会保障的投入越多，社会保障发挥的收入分配调节作用也就越大，而且政府通过社会保障调节收入分配也更便利。如果社会保障的资金更多地来自个人，则其发挥的收入分配调节作用就相对较小。缴费基数是缴费型社会保障制度设计的重要参数，对社会保障制度的收入分配效应产生一定影响。总体来看，选择根据本人收入为基数进行缴费的收入分配作用较为明显，收入越高，缴费贡献也越大，低收入者缴费贡献较小。如果统一按社会平均工资缴费，则收入分配效果相对较差。缴费基数对社会保障收入分配调节作用的影响，还体现在缴费基数上限与下限的设定方面。不过，缴费基数的选择及其所体现的收入分配效应还需要考虑与之相对应的待遇设计和筹资模式。在缴费基数选择基础上的费率设定直接影响到社会保障筹资水平的高低，也影响到社会保障制度收入分配调节作用的发挥。此外，筹资方式的选择，既通过税收筹资也通过缴费筹资，这可能影响到收入分配，还存在争议，具体作用机制有待进一步探讨。

社会保障在收入再分配中的调节作用，主要是通过待遇补偿机制实现的。筹资机制与待遇补偿机制的结合能够更加全面地说明社会保障的调节收入分配作用。待遇补偿机制对社会保障调节收入分配作用的影响主要包括待遇确定的模式、替代率的设计、待遇资格的审查、待遇调节机制等方面。不同类型的待遇确定模式的收入分配调节作用区别较大。一般而言，给付确定制的待遇确定模式实行固定数额或固定比例的待遇给付，与个人缴费没有必然联系，对于一些缴费较少的个人，相对获益更大。缴费确定制的待遇确定模式则与个人缴费的多少相关联，收入分配调节效果较差，而且很容易拉大收入差距。混合模式综合了二者的特点，调节收入分配的作用相对适中，具体的作用大小取决于二者的比例大小。替代率或者说补偿率对收入分配的影响比较复杂，需要考虑待遇确定模式、计算基数等相关因素，而且，不同的社会保障项目有所区别。就养老保险制度来说，并非替代率越高，其收入分配调节的作用就越大，相反，甚至还有可能会更加有利于高收入者，拉大收入差距。但对于医疗保险制度而言，在制度范围内的补偿率越高，越有利于患者减少医疗支出，减轻医疗负担，从而在一定程度上实现从健康人群向患病人群的收入转移。待遇调节机制对社会保障的收入分配调节作用影响明显，待遇调整的方式和具体机制直接影响其调节收入分配的效果。此外，待遇资格的审查程序的合理性与公正性也在一定程度上影响社会保障制度的收入分配效应。

社会保障的管理体制也在一定程度上影响其收入再分配作用。社会保障制度的融合性与便携性均对社会保障收入分配调节作用产生影响。融合性是指社会保障制度的包容性，即社会保障制度将全体国民平等纳入社会保障制度的程度，也可以近似地理解为协调性、开放性、整合性，是与独立性、封闭性、分割性相对应的。一项社会保障制度越融合，就越能较好地照顾不同群体之间的利益，发挥社会保障制度促进公平的作用，促进居民收入的合理分配；相反，社会保障制度的独立性、封闭性、分割性、碎片化容易造成不同阶层利益的分割，扩大居民之间的收入差距，导致社会保障制度对收入分配的“逆向调节”。便携性是指不同社会保障制度的衔接性、社会保障关系转移的顺畅性，直接影响到社会保障调节收入分配作用的发挥。社会保障关系转移不顺畅，将不利于维护一些特殊群体的社会保障利益，比如农民工、非正规就业人员、流动人口，这些群体恰恰是需要社会保障的群体，也是收入相对较低的群体。

社会保障制度管理体制的转变或转轨，也在一定程度上影响其收入再分配作用的发挥。对于经济体制转轨的国家来说，社会保障制度转轨方案如果设计的科学合理，将有助于促进社会保障调节收入分配，增强社会保障制度的公平性；相反，则有可能加剧不同群体之间的社会保障待遇差距。社会保障制度改革和转轨的核心任务是要处理好制度转轨过程中的资金筹集与待遇问题，实际上就是转轨成本的分担与转轨过程中不同群体（“老人”“中人”“新人”）之间的权益处理。在转轨成本的分担方面，需要考虑转轨成本的承担主体和转轨过程的时间长短。转轨成本的分担主体主要包括政府、雇主和个人。一般来说，完全由政府来负担转轨成本，有利于促进转轨过程中的收入分配，但是政府财政压力较大。如果完全由个人来承担，则容易增加个人（尤其是低收入者）的负担，不利于调节收入分配，而且也需要考虑由个人负担的方式。对转轨过程中不同群体的权益处理是制度改革和转轨的重点，直接影响到“老人”“中人”“新人”的收入分配。

社会保障的收入再分配功能，包括横向调节与纵向调节两个方面。社会保障对收入分配的横向调节主要是指在同一时期内对不同群体之间的收入调节，包括同代人口内不同人群之间的收入调节和同一时期不同代际之间人口的收入调节。同代人口内不同人群之间的收入调节是社会保障制度收入分配调节作用中最常见的一种类型，主要是指同一时期内的高收入人群、健康人群、在职人群等向低收入人群、患病人群、非在职人群的收入调节。同一时期不同代际之间人口的收入调节主要是指年青一代向年老一代的收入调节；当然，也不排除由于制度设计的不完善导致年老一代向年青一代的逆向收入转移。社会保障对收入分配的纵向调节作用是指对不同时期的收入分配调节，包括对个人（本人）的纵向调节和对整个社会内不同代际之间的纵向调节。个人生命周期内的收入调节是指从年青时期向年老时期的收入调节。对全社会内的纵向调节是指不同时期不同代际之间的收入调节，主要是从社会整体和宏观的角度考察社会保障的收入分配调节作用，这种类型的收入分配调节原理相对复杂，可能难以为人们所理解。需要从社会整体的角度，结合人口因素、经济因素综合考虑。人口老龄化和经济形势的变化都可能会造成社会保障对不同时期内不同代际之间的收入分配调节作用，可能会出现一个时期的一代人对另一个时期的一代人的收入转移。

（二）不同类型社会保障制度收入再分配功能的作用机理

1．社会救助的扶危济困性直接缩小收入差距

扶危济困、保障城乡居民的最低生活是社会救助制度的根本目标，直接针对社会贫困人口和弱势群体，是整个社会保障体系中收入分配作用最直接、最明显的项目，其调节收入分配的作用机制也相对简单。

从社会救助的资源配置方式来看，主要依靠政府的财政投入，再辅之以社会捐赠等其他的社会资源，通过政府财政转移支付或慈善事业、社会互助等形式来帮助贫困和弱势群体，受帮助的对象不需要履行任何缴费义务，社会救助具有权利与义务的单向性，社会救助对象“只享受权利，不履行义务”。发展社会救助是国家和社会的责任，国家通过以税收为主的筹资方式，通过向国民（尤其是高收入者）征税，对贫困人口进行帮助，提高他们的收入或获取收入的能力，实现从高收入者向低收入者的收入转移。

现实中，社会救助制度要真正较好地发挥其调节收入分配的作用，需要在具体实践中加以完善和规范，涉及社会救助的范围、救助标准（水平）、救助方式、瞄准机制等方面。社会救助的范围越广，发挥收入分配调节作用的机会就越大；反之，则越小。在广覆盖的基础上，还应该提高救助标准。救助方式的选择也在一定程度上影响收入分配效果，即是采取积极救助（或主动救助），还是消极救助（或被动救助），都可能会影响其收入分配效果，能力救助不仅对再分配产生影响，而且也有利于调节初次分配，迈克尔·谢若登的“资产与穷人理论”为此提供了借鉴。瞄准机制对社会救助制度调节收入分配的作用十分关键，社会救助能否真正帮助那些需要帮助的人，需要有一个科学的瞄准机制。

2．社会保险的互助共济性使其在调节收入分配中发挥重要作用

社会保险制度强调权利与义务的结合，具有调节收入分配、缩小收入差距的作用。社会保险制度的特点要求不同的劳动者和国民履行相应的缴费义务，但又不是缴费与待遇的完全对等关系，往往要求高收入群体履行更多的缴费义务，而低收入群体的缴费则相对较低，却可获得更多的保障待遇。健康人群的缴费有助于对患病人群提供帮助。社会保险制度调节收入分配的机制是复杂的，需要考虑筹资模式、资金来源、责任分担、筹资水平、待遇确定模式、待遇调节机制等方面，而且，社会保险制度中不同项目（养老、医疗、失业、工伤、生育）的收入分配调节机制也有所差异。

养老保险制度是社会保险制度的核心，无论从覆盖对象、受益人数，还是从基金收支规模来看，都是社会保险（甚至社会保障）制度的重中之重。养老保险制度对收入分配的调节，需要将前面那些因素进行全面的考虑。这里，主要从基金筹集模式和待遇确定模式这两个主要方面进行分析。现收现付制的筹资模式和给付确定制的待遇确定模式通过养老保险资金的统一筹集和支付行为，具有较大的收入分配调节作用；基金积累制的筹资模式和缴费确定制的待遇确定模式则主要是个人生命周期内从年青时期（在职时期）向年老时期（非在职时期）的收入调节。需要注意的是现收现付制与给付确定制并非一一对应关系，基金积累制与缴费确定制也并非完全对应关系，它们之间存在不同的交叉组合。很多国家的养老保险制度往往是不同筹资模式和待遇确定模式的混合，确定其收入分配作用的大小则更加复杂。

对医疗保险制度收入分配作用的衡量，需要结合不同的医疗保险制度类型，及其选择的筹资机制、待遇补偿机制。从医疗保险制度模式来看，包括了国家（全民）医疗保险模式、社会医疗保险模式、商业医疗保险模式、合作医疗保险模式、储蓄医疗保险模式等不同类型，不同的医疗保险模式，由于其筹资机制、补偿模式等方面的不同，其收入分配调节作用的大小也有所不同。关于医疗保险，一个重要的内容是医疗服务问题，即医疗服务资源的配置，这也是医疗保险制度调节收入分配的一个重要方面，是采取政府提供或购买医疗服务，还是完全由市场提供医疗服务，对收入分配的调节作用差异也是较大的，一般而言，前者的收入分配调节作用较大。

3．社会福利的公共性与福利性有助于缩小收入差距

社会福利是指国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。公共性与福利性是社会福利的重要特征，因而社会福利制度在调节收入分配中的作用也比较明显，其作用机制也相对简单（相比社会保险制度而言）。社会福利制度主要是国家通过组织和调动福利资源（现金、实物和服务）为国民提供福利的行为，国家财政投入是社会福利的主要资金来源，通过税收面向全体劳动者筹集，以财政转移支付的方式直接调节不同群体之间的收入分配，一些人（高收入者）履行更多的纳税义务，却享受较少的社会福利；而另一些人（贫困人口、弱势群体）没有或较少履行纳税义务，却享受较多的社会福利。社会福利不仅包括面向全体国民的普通福利，比如教育福利、住房福利、职业福利等，也包括一些面向特殊人群的特殊福利，比如老年人福利、妇女儿童福利、残疾人福利等，这些群体有着更加迫切的福利需求，对这些人提供的福利有利于直接和间接地增加他们的收入，具有更加明显的收入分配调节作用。

从社会福利制度的内涵来看，主要通过现金福利、实物福利和服务福利等方式为国民提供帮助。其中，公共服务日益成为社会福利制度中的重要内容，尤其是在人口老龄化、工业化日益加快的背景下，国民对公共服务的需求在快速增长。国家对社会服务资源的组织和分配将影响社会福利制度调节收入分配的作用。公共服务提供的公平和均等与否，直接影响到社会福利制度的收入分配效果。

三 社会保障收入再分配作用的国际经验

国外社会保障的发展在调节收入分配、缩小收入差距、促进社会公平中发挥着重要作用，主要表现在以下几个方面。

（一）发展和完善社会保障是许多国家缩小收入差距的重要手段

一些国家在经济社会发展过程中，不同程度地出现了收入分配不公平的现象，在缩小收入差距的过程中，国外采取了很多措施，比如调节税收、促进就业、发展经济、财政转移支付等，而发展社会保障是其中的一项重要措施。而且，社会保障的发展水平越高，收入差距越小，社会越公平。国外的经验表明，社会保障的水平与收入分配差距负相关，即社会保障水平越高，居民的收入分配差距越小，反之则越大。而且，社会保障调节收入分配的作用在一定程度上要大于其他措施，David Jesuit、Vincent Mahler根据相关数据对13个发达国家1980～2000年的财政再分配进行对比研究后发现，发达国家社会保障调节收入分配差距的作用要大于税收。作为福利国家的瑞典，其调节收入分配的措施主要是社会保障，其所起的作用高达80%以上，而税收所起的作用只占10%左右。德国社会保障调节收入分配差距的作用要比税收显著。美国调节收入分配差距更多的是依赖于税收，当然社会保障所起的作用也非常突出，美国的基尼系数下降的过程中社会保障的贡献率高达40%以上。以日本为例，二战以来，日本逐步建立了面向全民的完备的社会保障体系，并不断提高社会保障水平，日本社会保障制度对调节收入分配差距起到了关键的作用，日本政府通过对各项社会保险制度的调整与改革，改善了初次收入分配不平等的状况。据日本厚生省的调查，经过社会保障调节后的基尼系数大体上比再分配前的基尼系数低0.02～0.07，再分配率在4%以上。从年龄差别看，70岁以上人群加上社会保障所得的收入与原始收入相比要大得多。

（二）社会保障（社会救助）是预防和缓解贫困的有效举措

很多国家在发展社会保障的过程中，在为全体国民提供普遍的社会保障的同时，更加注重对低收入人口和贫困人口的帮助。国家财政通过社会救助或最低生活保障等形式直接给予低收入人口和贫困人口以生活帮助，有效地预防和缓解了贫困。英国在建立了面向全体国民的，生、老、病、死、伤、残等内容全面的社会保障体系的同时，更加注重对低收入人口和贫困人口的保障，特别是20世纪90年代后期以来，其社会保障更加关注低收入人口和贫困人口。2002年法国的最低生活保障对于单身人士的标准是每月406欧元，无子女的夫妻是每月608欧元，老年人补贴是每月569欧元，最低失业救济金是每天24欧元。有效的救济救助制度，使法国的贫困率有所下降，贫困人口大幅减少。为了促进落后地区的开发，美国政府通过政府支援来进行，1993年美国国会通过了第一个比较系统地解决不发达地区发展问题的法案——《联邦受援区和受援社区法案》。自20世纪五六十年代以来，联邦对州和地方政府的财政补助不断增加，据美国行政管理预算局估计，1997年联邦财政补贴达到2752亿美元，占联邦支出比重的16.3%。一些发达国家的数据显示，社会保障支出水平与贫困率呈负相关关系，即社会保障支出水平高的国家，其贫困率较低；而社会保障支出水平较低的国家，其贫困率较高。

（三）社会保障财政投入是发挥其收入分配调节作用的重要因素

适度的资金投入是社会保障可持续发展的重要因素，也是发挥社会保障调节收入分配作用的重要基础。国际经验表明，加强社会保障财政投入是政府的重要职责，也是政府财政支出的主要内容。社会保障财政投入直接影响到社会保障的效果和收入分配调节作用。尤其是一些对低收入群体和贫困人口的保障项目，更加需要政府的财政投入。相关研究表明，凡是注重社会保障调节收入分配作用的国家，政府对社会保障的财政投入比例也更高，社会保障财政支出的大小直接影响到其收入分配作用的大小。2004年，芬兰社会保障体系的资金来源和供款比例分别是：国家财政约占55%、雇主缴款约占22%、参保人缴款和其他渠道约占10%、地方政府财政约占3%、政府的流动性担保约占8%。在瑞典社会保障收入来源中，社会缴款占总收入的42%，一般性税收占总收入的52%，资本收益占总收入的6%。英国中央财政每年对社会保障的转移支付均较大，每年都耗费中央政府的大量财力以维持其高福利水平。这些国家通过大量的政府财政投入对社会保障制度进行完善，获得了较好的收入分配调节效果。

（四）社会保障制度的不同类型和制度模式调节收入分配的机制各不相同

从总体上来看，社会保障制度的主要模式包括福利国家型、社会保险型、储蓄积累型、国家保障型等不同类型。以瑞典、芬兰等北欧国家为代表的福利国家型社会保障制度强调全体国民社会保障权益的公平性与普惠性，主张建立和完善覆盖全民、保障内容全面、待遇水平较高的社会保障制度。通过相对集中统一的资金筹集与支出行为，为包括贫困人口、弱势群体在内的全体国民提供资金保障、物质保障和服务保障。以德国为代表的社会保险型社会保障制度在强调权利与义务相结合的同时，通过资金的筹集和使用，发挥其互助共济、风险共担的作用，具有不同程度的收入分配调节作用。至于社会保险型社会保障制度收入分配的调节程度，则取决于社会保障的具体制度设计，不同的制度设计，其收入分配调节的程度差异也比较大。以新加坡、智利等国家为代表的储蓄积累型社会保障制度主要是一种制度化的自我保障，国家通过建立相应的社会保障制度和激励措施，促使国民进行缴费积累，在国民需要时获得相应的保障待遇，强调个人的“自助”，是完全的基金积累制，主要依赖个人的缴费进行筹资，社会保障待遇的获得主要依据个人账户的余额，包括个人的缴费、利息以及获得的投资收益。储蓄积累型社会保障制度在全社会范围内的收入分配调节作用较差，但在一定程度上调节着个人生命周期内的收入分配。以苏联和计划经济时期的中国为代表的国家保障型社会保障制度由国家和单位为体制内的国民提供全面的社会保障待遇，国民几乎不需要履行任何缴费义务，资金筹集以国家和单位为主，实行现收现付制。社会保障待遇提供与个人缴费无任何关联（或关联较小），但与个人的年龄、户籍、职业等因素相关。从整体上看，虽然国家保障型社会保障制度体现出了制度内的平等性与较强的收入分配调节作用，但由于其覆盖面的局限性，社会整体范围内的收入分配调节效果不理想。不同社会保障制度模式的收入分配调节效果是不同的，其中福利国家型社会保障制度的收入分配调节效果最好。

四 中国社会保障的发展及其在调节收入分配中的作用

改革开放以来，国家不断加强各项社会保障制度改革，实现了从国家—单位包办的传统社会保障制度向责任共担的现代社会保障制度的转型，一些社会保障制度从无到有、从不完善到完善。先后建立了城镇职工养老保险制度、城镇职工基本医疗保险制度、城市居民最低生活保障制度、工伤保险制度、失业保险制度。进入21世纪以来，党和国家加快了以社会保障体系为核心的民生建设，社会保障制度建设的步伐不断加快，先后建立了新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、城镇居民养老保险制度，进一步完善了城镇职工养老保险制度和城镇职工基本医疗保险制度。此外，医疗救助、教育救助、社会福利等制度也在不断探索和建设中。2010年颁布的《社会保险法》是社会保障制度发展过程中的一个重要事件，将有助于推动社会保障制度的持续健康发展。随着各项社会保障制度的建立、健全，社会保障的覆盖范围在不断扩大，如前所述，越来越多的人被纳入社会保障系统之中，成为社会保障的受益者，为未来加强社会保障的收入分配调节作用奠定了重要基础。以下主要从最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障、教育保障五个方面介绍社会保障所发挥的收入分配调节作用。

（一）最低生活保障与收入分配

最低生活保障制度针对的是贫困人口和遭受意外风险的人群，可直接帮助这些人摆脱贫困危机。最低生活保障资金主要是政府财政投入，其中以地方财政为主，中央财政对中西部地区进行适当转移支付。随着最低生活保障制度的建立与完善，国家的财政投入不断增加，1999年国家和社会全年用于最低生活保障的支出仅为23.7亿元；2010年全国各级财政共支出城市低保资金达524.7亿元，共发放农村低保资金445.0亿元。覆盖范围是考察其收入分配作用的重要因素。城乡最低生活保障的范围在不断扩大。1996年共有84.9万城镇居民获得了最低生活保障救助，2010年年底全国城市共有1145万户、2310.5万名低保对象，2002年农村最低生活保障人数为407.8万人，2010年年底全国农村有2528.7万户、5214万人得到了农村低保。最低生活保障的标准也在不断提高，城市居民最低生活保障标准从2006年的169.6元/人·月增加到2010年的251.2元/人·月，平均支出水平从2006年的83.6元/人·月增加到2010年的189元/人·月；农村居民最低生活保障的平均保障标准从2006年的70.9元/人·月增加到2010年的117元/人·月，平均支出水平从2006年的34.5元/人·月增加到2010年的74元/人·月。在农村扶贫方面，历年农村贫困扶助标准也在不断提高，1978为100元，2012年达到2300元，接近国际贫困扶助标准。低保户的主观评价是衡量最低生活保障制度收入分配作用的另一个重要因素。低保户对低保制度不满意（包括不满意和非常不满意）的仅占8%，说明低保制度在保障贫困人口的生活方面确实发挥了一定的作用，受到城乡贫困人口的普遍欢迎。2001～2011年城乡最低生活保障的发展情况见表2。

（二）养老保障与收入分配

养老保障对收入分配的影响体现在养老保险和老年福利两个方面，分别发挥着不同的收入分配调节作用。这里主要介绍养老保险制度调节收入分配的状况，主要从覆盖范围、资金筹集、待遇计发等方面来体现。

越来越多的城镇职工和城乡居民被纳入养老保险的范围内。城镇职工养老保险的参保职工人数从1989年的4816.9万人增加到2011年的21574万人（见表3）；新型农村社会养老保险制度参保人数2011年年底达32643万人。养老保险主要采取责任共担的筹资机制，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，在一定程度上发挥了养老保险的互助共济作用。国家财政对养老保险的投入也在不断增加，历年财政对社会保险基金的补助（绝大部分用于养老保险）不断增长，从1998年的21.6亿元增加到2010年的2809.8亿元。除去机关事业单位外，其他养老保险制度的待遇实行给付确定与缴费确定相结合的待遇确定模式，基础养老金与个人账户养老金相结合，既具有个人账户的激励性，也具有统筹共济性。而且，养老金待遇标准不断增长，据统计，全国企业退休人员月人均养老金从1995年的321元增加到2008年的1100元，8年间增幅超过300%。国家连续7年调整企业退休人员基本养老金水平，2011年全国月人均养老金达到1531元。

一些学者的研究也证明了养老保险的收入分配作用，其中杨震林、王亚柯认为，养老金财产对中国城镇职工家庭的财产分布产生了较大的再分配效应，它使得家庭财产分布的基尼系数下降了8个百分点，使得家庭财产分布的不平等程度下降了20%。王晓军、康博威通过测算认为我国现行的社会养老保险制度安排存在明显的收入再分配。

（三）医疗保障与收入分配

医疗保障在收入分配中发挥着非常重要的作用，不仅影响个人的健康，间接地影响人们的收入，而且影响家庭的负担程度，直接影响人们的收入。目前，我国形成了城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度相结合的“3+1”社会医疗保障体系，为缓解城乡贫困人口的医疗负担、改善收入分配状况作出了积极的贡献；特别是新型农村合作医疗制度、城乡医疗救助制度的建立为城乡低收入人口的医疗提供了重要的制度保障。

随着各项医疗保险制度的建立健全，医疗保险制度的覆盖面不断扩大，基本实现了全民覆盖，是各项社会保障制度中覆盖面最广的。城镇职工基本医疗保险的参保人数从1993年的290.1万人增加到2011年年底的25226万人。城镇居民基本医疗保险2009年年末参保人数达到18209.6万人，2011年年底达到22066万人（见表4）。新型农村合作医疗制度从2003年开始试点，2005年以后覆盖面迅速扩大，到2010年年末，全国开展新型农村合作医疗制度的县（区、市）达到2678个，参保人数约为8.36亿人，参保率为96.3%（见表5）。医疗救助比医疗保险更加具有收入分配调节的功能。自2003年以来，我国相继在农村和城市分别建立了医疗救助制度。2005～2007年，城市医疗救助人次几乎每年增长一倍，2008年以后仍保持较快增长，而医疗救助支出更是大幅增长。同一时期，农村医疗救助制度也发展迅速，救助人次2010年比2005年几乎翻了三番。

在快速扩大覆盖面的同时，医疗保险的待遇水平也在不断提高，主要体现在以下几个方面：医疗保险的报销封顶线逐步提高；诊疗目录和药品目录范围拓宽；提高报销比例，降低自付比例；简化报销程序。这些变化不仅有利于提高医疗保险的待遇水平，在同一制度内还有利于增强公平性和再分配功能，尤其是提高健康人群对患病者、小病患者对于大病患者的再分配力度。

（四）失业保障与收入分配

失业保障制度主要包括失业保险和失业救助两个方面，发挥着预防失业、促进就业、保障失业的功能。就调节收入分配的作用而言，失业保障制度是社会保障体系中较为特殊的一种，它不仅可以直接调节收入再分配，而且在调节初次分配上也具有更加明显的作用。

保障失业者在一定时期内的基本生活是失业保障制度的重要目标之一，失业保障为失业者提供一定的失业保险金或失业救济金，其中失业保险金是通过互助共济的形式向失业者提供帮助，实际上是一种从在职者向失业者的收入转移；失业救济金则更多是通过政府财政提供资金，对失业者提供直接的收入支持。另外，失业保障还能避免失业者由于丧失劳动收入而使生活陷入困境，可预防贫困的发生，降低贫困发生率。以上这几种形式都有助于提高失业者的收入水平，实现收入再分配。就业是最好的保障，从促进就业的角度来看，失业保障通过职业培训、职业介绍、就业补贴等形式促进失业人员恢复就业，劳动者获得就业是其直接参与社会财富分配的途径；失业保险金、失业救济金、失业期间的医疗补助，也可以帮助失业人员尽快就业，获得劳动收入。此外，失业保障通过职业培训的形式，可以增强在职人员的劳动技能与综合素质，有利于提高就业竞争力，预防失业，稳定就业，可以通过对企业给予支持，减少企业裁员。失业保障的这些举措和功能都不同程度地调节着收入的初次分配与再分配。

20世纪90年代以来，全国失业保险的参保人数、发放的失业保险金额不断增长。1994～2010年参保人数从7967.8万人增加到13375.6万人，2011年参加失业保险的人数达到14317万人；1994～2010年全年发放失业保险金额从5.1亿元增加到140.4亿元（见表6）。失业保险制度为保障失业人员的基本生活、促进国有企业改革顺利进行、维护社会稳定发挥了重要作用，在一定程度上促进了国民收入的初次分配与再分配。

（五）教育保障与收入分配

教育是民生之本，财政投入是国家调节收入分配的重要手段，公共教育的财政投入对收入分配结构产生了重要影响，主要表现在以下几个方面。加大公共教育投入可以进一步改善我国的财政支出结构，强化财政的公共性与收入再分配功能；加大公共教育投入可以普惠民生、促进共享，改善城乡居民的收入分配结果；加大公共教育投入可以直接改善教育工作者的收入状况，有助于扭转我国劳动者报酬占初次分配比重长期偏低的分配格局；加大公共教育投入等于国家进行人力资本投资，必然对未来的社会分配结构产生积极而深远的影响；加大公共教育投入还可以带动慈善公益事业的发展，使更多的社会或民间资源投向教育领域，如实行捐赠配额奖励必将吸引更多的社会捐款，这是第三次分配。

自1992年以来，我国财政性教育经费支出规模是持续扩大的，从1992年的728.75亿元增长到2009年的12231.09亿元，增长了15.78倍。2010年，全国财政教育支出12550.02亿元，主要用于以下几个方面：一是支持全面实现城乡免费义务教育，农村义务教育经费保障机制各项改革目标提前一年全部实现；二是进一步完善家庭经济困难学生资助政策体系；三是贯彻落实《教育规划纲要》精神，大力推进义务教育均衡发展；四是促进提高高等教育质量；五是加强职业教育基础能力建设。普通高等学校在校生人数从1978年的85.6万人增加到2010年的2231.8万人，增加了25.1倍；职业中学在校生人数从1980年的45.4万人增加到2010年的729.8万人，增加了15.1倍。从国家提供的教育帮助对缓解家庭教育负担的情况来看，认为有帮助的占82.7%。可见，国家的教育帮助对减轻家庭教育负担是有作用的。

五 中国社会保障调节收入分配存在的不足之处

中国社会保障的发展虽然在保障国民生活、提高国民收入、调节收入分配方面发挥了重要作用；但是，在现实中，社会保障调节收入分配的作用不宜高估，在中国现实社会中社会保障的收入分配调节作用不理想，甚至出现了对收入分配的“逆向调节”作用。有学者认为，我国社会保障制度存在着大量的“累退效应”，即不是促进劳动者在公平的原则下得到社会福利，相反却是距离公平的原则越来越远。目前的基本养老和医疗保险给中高收入阶层居民带来的好处大于给低收入阶层居民带来的好处，因此反而扩大了收入差距。最低生活保障制度在保障贫困人口的基本生活方面发挥了一定作用，但在收入分配调节方面的作用并不明显。调查对象普遍认为社会保障制度在缩小居民收入差距中的作用较小。调查对象认为社会保障在减轻家庭负担中的作用很大和比较大的只占25.6%，认为社会保障制度在缩小居民收入差距中的作用很大和比较大的只占17.9%。目前中国社会保障在调节收入分配方面存在的问题主要表现在社保覆盖面总体不足、发展面不平衡等几个方面。

（一）社会保障的覆盖面总体不足

从总体上来看，我国社会保障制度的覆盖面还不足，由于种种原因，相当一部分人还没有参加社会保险，还有贫困人口没有被纳入最低生活保障范围中来，更有大量的人口没有享受到应得的社会福利。在养老保险方面，与城镇就业人员数（2011年年底为35914万人）和全部就业人员数（2011年年末全国就业人员76420万人）相比，目前养老保险制度的覆盖面仍然有限，还有大量的城乡就业人员和城乡居民没有被纳入进来。在失业保险的覆盖面方面，也只有60%左右。在实践中，一些灵活就业人员、乡镇企业人员、机关事业单位人员还没有被纳入进来，另外，大学生是否应该纳入失业保险的范围中来，工伤保险还没有将全部城镇就业人员纳入进来，生育保险制度的覆盖率也非常有限。

社会保障制度的覆盖面之所以较低，与社会保障制度对一部分人的疏忽有关，社会保障对一些群体的覆盖不力。一些中低收入群体、贫困人口，由于其经济能力的欠缺，往往没有被纳入社会保险的范围，而这些人恰恰是最需要社会保障的人。社会保障覆盖面的不足，与社会保障制度保障基本生活、预防和缓解贫困的功能是相违背的。另外，由于社会保险制度的不完善，户籍制度、劳动力市场的不完善等原因，非正规就业群体、灵活就业人员、农民工等群体中还有大量人员没有被纳入社会保障范围。这一问题是当前社会保险制度发展和完善过程中的一个突出问题，如果不解决这一问题，就会影响到社会保险制度的完善和其作用的发挥，不利于城市化、工业化进程的加快和市场经济体制的完善。另外，对一些特殊群体，比如学生、儿童、残疾人等群体的社会保障覆盖面也不足。

（二）社会保障的发展不均衡

中国社会保障的发展极不均衡，从而影响到社会保障的收入分配调节效果，具体表现在以下几个方面。

第一，社会保障的项目发展不均衡。社会保障包括社会保险、社会福利、社会救助等内容，不同的社会保障项目所发挥的保障功能有所侧重，保障对象也有所不同。社会保险主要针对劳动者和就业人员，保障其基本生活；社会福利主要针对一些特殊人员（比如老年人、残疾人、妇女、儿童），面向全体国民；社会救助主要针对贫困人口和不幸人群。目前来看，社会保险的发展相对较快，在国家投入、覆盖面、保障水平、制度建设等方面都要好于社会福利和社会救助。相比之下，针对贫困人口和弱势群体的社会救助、社会福利发展不足，不利于收入分配的调节。社会救助的覆盖范围窄、保障水平低，老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利的发展不足。另外，住房福利、教育福利的发展不足。

第二，社会保障的城乡发展不均衡。由于各种历史和现实的原因，我国城乡发展极不平衡，而城乡社会保障发展的不均衡是其中的一个重要方面。长期以来，我国社会保障制度主要面向城市人口，广大的农村人口被排除在社会保障范围之外。在城市，建立了包括养老、医疗、失业、工伤、生育等在内的社会保险制度；最低生活保障制度也率先在城市建立，并且保障水平大大高于农村；各项福利服务在长时间内成为城镇人口的专利，农村人口极少能享有。教育、医疗、住房保障的城乡差距比较明显。虽然通过这些年的努力，农村在养老、医疗、福利等方面有了比较大的进步，但与城市相比，农村社会保障的发展仍然滞后。

第三，不同群体社会保障的不均衡。一些群体由于职业的优越性和较高的收入，更加容易纳入社会保障的范围，并且由于其较高的缴费而能享受相对较高的保障待遇。公职人员由于其职业的优越性而获得较高水平的社会保障待遇，而履行的社会保障缴费义务却较少，甚至无需履行任何缴费义务。相反，一些低收入群体、非正规就业人员、灵活就业人员，还没有完全被社会保障覆盖，即使被覆盖，其享受的待遇也比较低。1990年，企业、事业单位和机关的人均离退休费分别为1664元、1889元、2006元；到2005年，企业、事业单位和机关的人均离退休费分别为8803元、16425元、18410元，事业单位约为企业的2倍，机关的人均离退休费则更加明显高于企业。

（三）社会保障制度设计不完善

由于制度设计的不完善，使得社会保障调节收入分配的作用大打折扣，甚至出现一些负面作用。社会保障制度设计的不完善主要表现在以下几个方面。

第一，制度设计的碎片化。我国社会保障制度的碎片化现象非常严重，存在着较大的地区差别、城乡差别、人群差别，正因为这些差别的存在，使得社会保障调节收入分配的效果欠佳。由于现行许多社会保障项目是为部分人员“量身订制”的，因而项目内存在相互分割，缺乏共享性的现象，在工业化、城镇化、劳动力自由流动的背景下，已经出现了诸多弊端。制度的碎片化影响了社会保障制度的公平性，也造成了对一些群体的忽略。一些高收入群体（公职人员、国有单位职工）在收入较高的同时获得了较高的社会保障，而中低收入群体（农民、农民工、流动人口、非正规就业人员）不仅收入较低，而且获得的社会保障待遇也较差。

第二，筹资机制不合理。目前社会保障筹资机制的问题主要体现在以下几个方面。一是不同群体的筹资责任分担不合理，公职人员几乎无需由个人履行任何缴费义务就可以享受全面、高水平的社会保障待遇；低收入人口需要按要求缴费，否则不能享受待遇；社会保障制度在改革的过程中过分强调个人的筹资责任不利于调节收入分配。二是财政投入机制不健全，政府在社会保障方面的财政投入总体不足，与国外相比，还有较大的差距，这是导致一些低收入人口和贫困人口难以获得较好的社会保障的重要原因；不同层级政府之间也缺乏一个科学的责任分担机制；社会保障的财政投入重点不突出。三是社会保障的筹资水平过高，容易对一些低收入群体造成压力。根据目前我国社会保险制度的设计，五项社会保险的费率高达40%以上，如此之高的费率水平令很多企业和个人望而生畏。四是筹资水平的差异性导致保障待遇的差异性，主要体现在不同的医疗保险制度方面，城镇职工与城乡居民医疗保险筹资水平的差异性直接导致了他们之间享受医疗保障的差距。五是缴费上限、下限、基数的设计不完善；现行大多数社会保障项目都设定了个人缴费的上限、下限和缴费基数，但在具体设计中并没有完全从制度的公平性和待遇补偿机制上进行整体考虑；社会保障缴费上限、下限的过高或过低可能不利于贫困与低收入人口；在缴费基数的选择上，没有考虑不同收入群体之间的差异性，没有将高收入群体的全部收入纳入进来，没有形成“累进”的缴费机制。此外，社会统筹与个人账户的设计也体现出公平性的不足。

第三，待遇补偿机制不科学。目前由于待遇补偿机制的不科学所导致的待遇不公平现象突出，往往是收入越高，缴费越多，获得的社会保障待遇和服务更多；相反，低收入人口和贫困人口却只能享受较低的保障待遇，甚至不能享受任何待遇。筹资机制的不科学主要表现在以下几个方面：一是目前社会保障的待遇确定以缴费确定的模式为主，待遇享受与缴费的关联性较大，这种待遇确定模式不利于贫困人口提高收入，虽然有社会统筹的因素，但力度还不大，互助共济的作用不足。二是社会保障待遇的计算方法不利于调节收入分配，没有形成“累退”的待遇享受机制；养老保险待遇计算基数的选择不尽合理，城镇职工的基础养老金参照上一年度职工平均工资计算，而城镇居民、农村居民则发给固定较低的基础养老金；在医疗保险方面，往往设定起付线与封顶线，而且门诊大多数不给予报销，不利于中低收入群体减轻医疗负担；有研究表明，新型农村合作医疗在减轻农村家庭医疗负担的同时，也呈现出一定的受益不公平性。在社会救助与社会福利方面，基本上还没有形成科学的待遇享受机制。三是最低生活保障标准过低，低保政策虽然能改善部分低收入人群的生活状况，对缓解城乡贫困状况发挥一定的作用，但对缩小收入差距的作用并不明显。总体上来看，一些社会保障项目追求过多的节余而没有充分发挥其保障作用。四是待遇调整机制不完善。目前社会保障的待遇调整措施大多数是临时性的、随意性的，并没有形成科学的调整机制，社会保障的待遇调整落后于经济社会发展，养老金、最低生活保障待遇的调整不及时和不规范，不利于低收入群体的待遇享受。

第四，公共福利服务水平不高。我国社会保障不仅制度设计不合理，而且管理与服务能力也存在欠缺。社会保障管理混乱，统筹层次低，不仅公平性较差，而且效率也较低，导致了待遇发放不及时、保费征缴不力、社会保障信息不公开、社会保障的实施程序不规范等问题的出现，影响了社会保障的收入分配调节作用。同时，公共服务投入不足，人员少、素质差，也进一步制约了我国公共服务水平的提高。

六 充分发挥社会保障调节收入分配作用的建议

基于前述社会保障调节收入分配的现状，尤其是针对存在的问题，这里提出一些完善社会保障调节收入分配作用的相关建议。

（一）完善社会保障财政投入机制

基于目前社会保障财政投入总量不足、投入不均衡的现实，未来需要完善社会保障的财政投入机制，通过调整财政支出结构，加大对社会保障的财政投入，建议建立社会保障财政预算。同时，需要调整社会保障财政投入的结构，增强社会保障财政投入的绩效。通过调整财政投入的结构和方向，明确财政投入的重点项目、重点地区与重点人群，来实现调节收入分配的功能。财政投入应该向城乡中低收入群体倾斜，满足中低收入群体的社会保障需求，提高中低收入群体的收入水平；应该向农村倾斜，大力发展农村社会保障事业，将发展农村社会保障与新农村建设相结合，提高农村居民的收入水平；应该向中、西部地区倾斜，主要是指中央财政应该通过转移支付渠道支持和发展中西部地区的社会保障事业，提高中西部地区城乡居民的收入水平。加强社会保障财政投入，应该在中央和地方政府之间合理划分支出责任，要在明确中央和地方政府社会保障事权的基础上，明确各级政府在不同社会保障项目中的财政投入责任。从我国的实际情况来看，考虑到财政支出能力和社会保障的实际需要，应该进一步加大中央政府的社会保障财政支出力度，通过转移支付来平衡地方政府之间的财政支出水平，进而缩小地区之间的差距。

（二）完善社会保障的制度设计

一是加强社会保障制度的整合与衔接。针对目前社会保障制度的碎片化与非均衡发展问题，应该进一步加强社会保障制度的整合与衔接，增强社会保障制度的公平性。而在社会保险方面，尤其需要加以整合。在养老保险方面，应该加强机关事业单位养老保险制度改革，通过改革建立与城镇职工基本养老保险相协调的公职人员养老保险制度，城镇居民社会养老保险与农村居民养老保险可进行整合，可探索建立“基础统一，多元多层”的养老保险制度，筑牢养老保险制度的公平底座。在医疗保险方面，应该探索新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的整合，应该进行中央机关单位的公费医疗改革。在社会救助方面，需要对不同的救助类型（贫困救助、医疗救助、灾害救助、教育救助、住房救助等）进行适度整合，加强社会救助的法制建设。在社会福利方面，也需要进一步整合。

二是建立和完善城乡统筹的社会保障制度。社会保障的城乡统筹发展，一方面迫切需要加强农村社会保障制度建设，建立和完善农村的养老保障、医疗保障与基本生活保障制度，扩大农村社会保障的覆盖面，提高农村社会保障的水平。另一方面，迫切需要建立和完善城乡统筹的社会保障机制。对一些社会保障项目进行城乡整合，比如最低生活保障制度的城乡整合、居民养老保险制度的城乡整合、居民医疗保险制度的城乡整合。对于农村进城务工人员和城乡流动人员，需要建立相应的社会保障制度。此外，还应该完善城乡均等的公共服务。

三是完善社会保障制度的筹资机制，加强对低收入人口的支持。社会保障应该在遵循公平优先、权利与义务相结合的基础上，对中低收入人口和贫困人口给予特别关注，建立科学的责任共担机制。基于目前社会保障缴费率较高的现实，应该适当调整基本社会保障项目的缴费率，尤其是城镇职工基本养老保险制度，还有下降的空间；机关事业单位人员应该纳入社会保险的范围中来，履行适当的缴费义务；城乡居民的养老保险制度、医疗保险制度的缴费可适当逐步提高。在筹资模式上，应该加大社会统筹的成分，适当降低个人账户的比例，以增强社会保障制度的互助共济功能，这有利于调节收入分配。在缴费基数方面，可以选择以个人收入为缴费基数，不设上限（比如社会平均工资的300%）与下限（比如社会平均工资的60%），这有利于低收入群体减轻缴费负担；甚至可以探索“累进”的缴费方式，收入越高，征缴的比例越高。

四是建立向低收入和贫困人口倾斜的社会保障待遇补偿机制。在养老保险制度方面，总体来说，应该完善现有的固定给付与缴费确定相结合的待遇确定模式，建立待遇享受与待遇适度关联的“累退”型待遇享受机制，即收入越高，缴费越高，获得的待遇比例（替代率）越低。可以探索建立适度的最低待遇担保机制。在医疗保险制度方面，应该增强其互助共济功能，缩小甚至取消个人账户；医疗保险费用报销方面，应该降低或取消起付线，提高或取消封顶线，扩大药品和服务的报销范围；探索新的医疗保险支付方式，比如可以实施后付制、按人头付费；应该适当降低门诊和慢性病的报销门槛。在失业保险制度方面，应该提高补偿水平，同时缩短补偿时间，注重发挥失业保险基金促进就业的功能。在工伤保险方面，应该坚持预防、补偿、康复相结合的方针，根据伤残程度进行补偿，简化补偿程序，平等对待所有类型的职工。在最低生活保障方面，应该完善瞄准机制，建立动态调整机制。

五是建立科学的社会保障待遇调整机制。应该在遵循公平共享经济社会发展成果的原则下，设计科学的待遇调整机制，使之与经济社会发展水平相适应。总体来说，社会保障的待遇调整是刚性的，即是向上调整，而非向下调整。在坚持总体待遇水平提高的同时，需要建立差异化的待遇调整机制，重点提高低收入群体和贫困人口的社会保障水平，使之向社会平均水平看齐。综合国内外社会保障待遇调整的实践，应该根据社会平均工资的增长和物价指数相结合进行调整，有利于提高低收入者的待遇水平。

（三）进一步扩大社会保障制度的覆盖面

未来在逐步解决制度覆盖范围内不合理的待遇差距问题的同时，要更加关注制度缺失带来的相当一部分人群无法享受社会保障的问题，建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。虽然我国社会保障制度的发展在扩大覆盖面方面取得了较大的成绩，但是，距离真正的全民覆盖还有一些距离，扩大社会保障覆盖面已进入攻坚阶段。目前各项社会保障制度的框架已经基本建立，下一步需要在完善制度设计的同时，采取有力措施解决进一步扩大社会保障覆盖面的难题。扩大社会保障覆盖面，需要采取强制性、自愿性、激励性相结合的原则，加大财政支持力度，将一些长期在社会保障之外的人群纳入进来。应该在目前《社会保险法》的基础上，将所有城乡就业人员纳入社会保险的范围。在实践中应该通过建立政策支持措施将农民工、乡镇企业就业人员、灵活就业人员、大学生、儿童、城乡居民等群体纳入社会保障的覆盖范围中来。现在的农村社会养老保险、城镇居民养老保险应该尽快实现全覆盖。最低生活保障制度应该将全体贫困人口纳入进来，实现“应保尽保”。

（四）改进社会保障的管理与服务

未来我国需要进一步加强社会保障的管理与服务，增强社会保障在实践操作中的公平性与效率性。一是需要进一步理顺管理体制。在养老保险方面，还需要对机关事业单位人员、企业职工、城镇居民、农村居民的制度安排进一步统筹管理；在医疗保险方面，应该进一步整合机关事业单位、城镇职工、城镇居民、农村居民的医疗保险制度；在社会救助方面，应该对贫困救助、住房救助、医疗救助、教育救助、灾害救助等进行适度整合管理。在养老保障和医疗保障方面，是否按照老年保障（包括养老保险、老年福利等）、健康保障（医疗保险、医疗救助等）进行整合管理也值得思考。二是要尽快提高社会保障的统筹层次。具体来看，在养老保险方面，尤其是城镇职工基本养老保险制度，应该尽快实现全国统筹。城乡居民养老保险制度的统筹层次需要进一步提升，从目前的县级统筹上升到市级统筹或者省级统筹。城镇职工基本医疗保险制度应该上升到省级统筹，城乡居民医疗保险制度应该上升到市级统筹或省级统筹。城乡居民最低生活保障制度的统筹层次也需要适当提高。三是要加强社会保障经办机构的整合与能力建设。未来迫切需要进一步整合各类社会保障经办机构，实现社会保险、社会救助、社会福利经办机构的整合，在基层（乡镇、街道）可以考虑将全部社会保障事务整合到一个机构经办。在整合社保经办机构的同时，需要加强经办机构的内涵建设，未来需要大量培养专业化的社会保险经办人员，从制度、人员、机构、设施等方面进行努力，构建公平、高效、快捷的社会保障服务体系，规范社会保障的经办程序，完善社会保障的瞄准机制，防范社会保障对收入分配的逆向转移。