导论

自“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”作为联合国的宗旨之一被写入《联合国宪章》之后，人权国际保护事业日渐繁荣，近年来更是不断得到国际社会的重视和强调。2005年联合国秘书长的改革报告《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》将保障“人权”同实现发展、安全并列作为联合国三项同等重要的使命。2006年，成立于1947年的联合国人权委员会（Commission on Human Rights）在运行60年后迎来了重大变革。尽管该委员会曾为联合国处理人权事务做出了显著贡献，但是其工作方法的政治化和选择性等重大缺陷不断遭到诟病，终于为新的联合国人权理事会（Human Rights Council）所取代。以设立于联合国大会（以下简称“联大”）之下的人权理事会取代经济及社会理事会（以下简称“经社理事会”）的原职司机构人权委员会，这不仅是机构等级的升格，也意味着“保障人权”被提升到了联合国事务的优先地位。2008年，人权理事会的重大制度创新“普遍定期审查制度”（Universal Periodic Review, UPR）全面启动，据此，所有193个联合国会员国的整体人权状况均将公之于世，受到国际社会的监督。这标志着联合国对国家保障人权工作的审查进入了一个新阶段。

将联合国的人权保护工作专门化、规范化、日常化的重要制度是联合国人权条约体系。该体系由联合国核心人权条约（Core Human Rights Trea-ties）及依其建立的监督缔约国履行人权条约义务的机构和程序构成。为促进联合国人权条约机构的有效运行，提高监督效力，始于1984年并于1994年起一年一度的人权条约机构主席年度会议（Annual Meeting of Chairpersons of Human Rights Treaties Bodies），以及始于2002年的一年一度的委员会间会议（Inter-Committee Meeting）一直在讨论包括改进条约机构工作方法在内的联合国人权条约体系的改革问题。2005年，应联合国秘书长在联合国改革报告中的要求，时任联合国人权事务高级专员（以下简称“联合国人权高专”或“人权高专”）编写了一份应对联合国在人权领域面临的挑战的行动计划，并在该行动计划中提出了从长远看可以合并众条约机构，“建立统一的常设条约机构”的设想。随后，秘书处在《关于高级专员设立统一常设条约机构建议的构想文件》中，进一步阐释了这一设想。这使得关于联合国人权条约体系改革的讨论从工作方法的修补调整进入了结构性变革的新阶段。2009年，联合国人权高专皮莱女士（Navanethem Pillay）启动了“加强条约机构体系的反思进程”，以进一步“合理化、适应、加强和简化在人权领域的联合国机制，以提高其效率和效果”。2012年，联大通过决议启动了“关于加强和增进人权条约机构体系有效运行的政府间进程”,开启了由会员国主导推进人权条约机构有效性的新路径。

与联合国督促国家保障人权的工作同步，各区域也在不断完善各自的人权保护制度。区域层面的人权保护制度以区域人权条约体系为主要内容。最早实行区域人权保护的欧洲在20世纪50年代就依据《欧洲保护人权和基本自由公约》（以下简称《欧洲人权公约》）建成了由欧洲人权委员会、欧洲人权法院、欧洲理事会部长委员会组成的集初审、审判、执行于一体的欧洲人权条约体系。然而，案件激增与机制低效率、程序繁冗复杂的矛盾终于催生了欧洲人权机构改革。1998年，随着《〈欧洲人权公约〉第十一议定书》的通过，欧洲人权委员会和欧洲人权法院并行的二元体制被单一、全职、具有强制管辖权的欧洲人权法院取代，欧洲人权条约体系的效率和效力因此大大提高。

继欧洲之后，在美洲国家组织主导下，经过20余年的发展，美洲地区也于20世纪70年代末期形成了以《美洲人的权利和义务宣言》与《美洲人权公约》为依据，以美洲人权委员会和美洲人权法院两大专司人权保护的机构并立的具有美洲特色的人权条约体系。近年来，实践中暴露出来的问题促使美洲人权委员会和美洲人权法院不断调整各自的程序规则和工作方法；与此同时，关于改革美洲人权机制组织架构的呼声也越来越高。

在非洲，1987年根据《非洲人权和民族权宪章》成立的非洲人权和民族权委员会是非洲区域人权保护的执行机构。为补充和加强委员会的职能，2006年，根据《关于建立非洲人权和民族权法院的〈非洲人权和民族权宪章〉议定书》，非洲人权和民族权法院正式成立，负责《非洲人权和民族权宪章》的解释和实施。2008年4月，伴随着非洲联盟第十一届峰会上通过的《非洲司法与人权法院条例议定书》，非洲人权和民族权法院同早先成立的非洲联盟法院（the Court of Justice of the African Union）正式合并为“非洲司法与人权法院”（African Court of Justice and Human Rights）。非洲人权和民族权法院也因此成为非洲司法与人权法院中审理人权案件的分部（Human Rights Section）。

亚洲地区虽尚未形成完备的区域人权条约体系，但也已经出现了区域性的努力和次区域的尝试。在区域性层面，1993年，世界人权大会之前在曼谷举行的“亚洲区域筹备会议”上通过了《曼谷宣言》，该宣言提出“有必要探讨是否能在亚洲设立关于促进和保护人权的区域安排”。2005年11月，亚洲议会和平协会在第六届年会上通过了《亚洲国家人权宪章》，宪章中包含了有关设置“人权专家技术委员会”的内容。在次区域层面，东南亚国家联盟（Association of South East Asian Nations，简称“东盟”）、阿拉伯国家联盟（League of Arab States）、南亚地区合作联盟（South Asia Association for Regional Cooperation）对人权问题都给予了相当的重视。从2001年开始，东盟开始探讨“东盟人权地区保障机制”，持续举办了多届论坛。2007年通过的《东南亚国家联盟宪章》包含了创建人权机构的规定。2009年10月，东盟政府间人权委员会宣告成立。南亚地区合作联盟于2004年通过了《南亚地区合作联盟社会宪章》，缔约国因此要承担保障经济、社会和文化权利的义务。阿拉伯国家联盟于1994年通过了《阿拉伯人权宪章》，并于2004年对该宪章进行了修改，决定设立阿拉伯人权委员会。

综观联合国和区域人权条约体系近年来的动向，不难发现，各体系均在探索提高效力、不断完善的改革之道，或调整工作方法，或丰富机制，或破旧立新。而在尚未形成区域人权条约体系的亚洲地区，经过多年的讨论，也开始迈出确立区域人权规范的步伐。由是观之，在第二次世界大战后走向繁荣的国际人权保护制度越来越受到人们的重视。以国际人权条约为主要内容的国际人权保护制度，其重要性或根本价值在于通过体系的不断完善，更加有效地推进国家人权保障事业的进展。国际人权保护制度是否发挥了这样的效能，国际人权条约是否真正在国家内部得到了有效的适用，只有通过系统的考察才能得出较为恰当的结论。本书正是在这样的背景下展开讨论，试图系统梳理国家对国际人权条约的适用状况、国际人权条约在国内法领域中的效力及特征。

一 本书研究的问题

（一）“国际人权条约”

就本书的研究范围而言，“国际人权条约”是指国家之间根据国际法制定的，旨在创制促进和保护人权的有法律拘束力的原则、规则和制度的国际书面协定。从国际人权条约创制的主体以及条约开放签字的对象来分析，国际人权条约包括联合国层面的人权条约或称普遍性人权条约和区域层面的人权条约。普遍性人权条约一般由联合国主持起草，开放给全球各国签署、批准或加入。普遍性人权条约内容覆盖面广，涉及各项基本人权及不同群体的人权。其数量也在不断增加，已经制定的普遍性人权文件达90余项。目前，联合国层面已经生效的核心人权条约（Core Human Rights Treaties）共有九项，分别是《消除一切形式种族歧视国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》（以下简称“《禁止酷刑公约》”）、《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》和《残疾人权利公约》。各个国家对这九项核心人权条约的适用状况是本书研究内容的一个重要部分。区域人权条约一般由各区域主要的政府间国际组织主持起草，开放给本区域或本组织的所有国家批准或加入。目前，除亚洲之外，欧洲、美洲和非洲都制定了各自的区域性人权条约。此外，各区域的人权条约无论从数量上还是内容上仍在不断充实和丰富，且均已自成体系。三个区域最重要的人权条约分别是《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》以及《非洲人权和民族权宪章》。相关国家对这些区域人权条约的适用状况是本书研究内容的又一重要部分。

从国际人权条约的具体内容分析，它主要规定个人或由个人组成之团体应享有的人权；缔约国为保护和促进人权应承担的义务；在国际层面监督缔约国履行条约义务的机构及监督程序等。因此，从内容上看，国际人权条约由三个方面的要素构成：规范要素，即关于人权保障的权利义务关系的国际法律规定；机构要素，即监督缔约国履行人权条约义务的条约机构；程序要素，即条约机构据以监督缔约国履约情况的程序和制度。实践中，条约机构在根据国际人权条约和条约所规定的监督程序履行监督职能的过程中，形成了大量的意见、建议、决定乃至判决。条约机构的这些工作产出或工作成果，有些已经具备了正式的法律拘束力，例如欧洲人权法院的判决；有些从性质上讲仍只是对国家的建议。但是这些文件也已经在不同程度上得到了国家的贯彻执行。因此，国家对条约机构的意见、建议等的适用状况也是本书研究内容的一个组成部分。

由是观之，国际人权条约从内涵上讲，不仅仅是宣示权利和规定义务的法律规范，还包括依据人权条约所成立的条约监督机构、监督程序以及条约机构的工作产出；从外延上讲，不是指某一具体的人权条约，而是指不同层次、不同内容的多项国际人权条约所构成的体系。因此，本书所说的“国际人权条约”是一个概括性的称谓，除特别说明外，它与“国际人权条约体系”所指是一致的。

（二）“国内适用”

通常所言的法的适用，“一般指拥有司法权的国家机关及其司法人员，依据法定职权和法定程序，把法律规范应用于具体案件的专门活动”。也即法的适用主要是指司法机关应用法律审判案件的过程。这可以看成是对法的适用的狭义解释。本书则是在更广泛的意义上解读国际人权条约的“国内适用”的。根据国际条约法，条约的适用就是条约的执行。一方面，条约可以由国际机关予以适用，例如国际法院解释条约或者运用条约审理案件，再如联合国安理会根据《联合国宪章》执行维护和平与安全的职责。另一方面，国际条约的缔约国为履行条约规定，一般都有在国内适用或执行条约的义务。而在国家适用条约的过程中，一国的立法机关、司法机关和行政机关，都有适用条约的职责。就立法机关而言，有些条约明确规定缔约国必须采取适当的立法措施以执行条约；就司法机关而言，在审判案件的过程中有适用条约的可能性；就行政机关而言，在执法过程中处理某些涉外事项时也不可避免会适用国际条约。因此，国际条约的国内适用是包含立法适用、司法适用、行政适用在内的内容广泛的概念。

国际人权条约的国内适用就是人权条约的缔约国为履行条约规定的义务而在国内采取的执行措施，这些措施包括根据国际人权条约确立或完善宪法的基本权利制度，通过国内立法保障国际人权条约所规定的具体人权，司法机关运用国际人权条约审理案件，以及行政机关根据国际人权条约的规定和要求规范执法行为或者推行保障人权的政策，等等。因此，本书在分析国际人权条约的国内适用时将从国家对国际人权条约的宪法适用、立法适用、司法适用和行政适用等方面展开。国家为保障人权或者为实现蕴涵在国际人权条约中的普遍人权而从宪法、立法、司法和行政等方面采取的一系列措施和制度安排，就构成国家的人权保障制度。各个国家在国内适用国际人权条约的过程中，国家人权保障制度各个组成方面随着国际人权条约的发展而作出调整，这一方面是国家适用国际人权条约的结果，另一方面则体现了国际人权条约在国内法领域中所产生的效力。

就本书的研究而言，“国内适用”、“国内执行”、“国内实施”等用语可以替换使用。

二 本书的研究视角、思路及方法

（一）本书的研究视角

在国内外，研究国际人权保护制度的作品数量相当可观。从研究的主题来看，既有对国际人权保护制度的整体研究，也有对某一国际人权保护制度的专门研究。这些研究作品大多是对国际人权保护制度发展脉络的梳理、运作程序的评介、制度与制度的比较，其论述的主旨限于清晰地描绘其中的一种或几种制度。在众多的研究中，论及国际人权条约与国家人权保障制度关系的论著并不多见；即便有所涉及也多侧重从人权条约与缔约国国内法的关系，人权的国际保护与国家主权的关系等理论角度加以分析。从我国学者的研究成果来看，将国际人权条约在国内适用的实践进行专门梳理的作品尚难找到。而放眼国外，国家对国际人权条约的适用情况、国际人权条约在国内法领域内的实际效果正在引起国际社会和外国学术界越来越多的关注。

与“国际人权条约的国内适用”相关的理论命题涉及人权的国际保护与国家主权的关系、人权国际保护与人权国内保护的关系、国际人权条约与国内法的关系等方面。国内学者以往的研究多局限于对这些问题的理论阐释，方法上多是从理论到理论的推导，而忽视了实践的发展。理论研究只有不断从实践中汲取养分，才能成为指导实践的常青树。制定国际人权条约的目的是促进国家保障基本人权，国际人权条约的意义和价值最终要通过国家落实人权条约的状况来体现。因此，考察国际人权条约如何在各国得到适用不仅应成为学术研究的重点，而且为促进人权事业发展所必需。本书的研究期望能在这一领域发挥一定的补足作用。

本书主要从实证的角度系统地考察国家如何协调国际人权条约与国家主权的关系，如何处理国际人权条约与国内法的关系，如何在国内法领域中适用或实施国际人权条约的规定；从实践中考察国际人权条约体系在几十年的发展和运作过程中是否在国内法领域中产生了实质性的影响效力，在多大程度上产生了效力，为什么会产生这样的效力等一系列问题，继而提炼出国际人权条约与国家人权保障制度之间的新的理论关系。这些信息的获得还将为完善国际人权条约体系提供参考，为健全国家人权保障制度提供依据。

本书通过研究，将归纳出国际人权条约在国内适用的总体特征，这对完善国际人权条约体系和国家人权保障制度都具有重要的实践意义。首先，在明确国家对国际人权条约的执行状况，以及国际人权条约体系在国内法领域中的实际效果后，人们对国际人权条约体系的长处和弱点就会有较为清晰的认识，这会对思考国际人权条约体系今后应如何完善有所启迪。其次，不同的国家适用国际人权条约的状况和程度不同，国际人权条约体系在不同国家的实际效力不同，这与各国对国际人权条约的态度及其国内人权保障制度的建设状况密切相关。以保障人权为共同目标的国际人权条约体系和国家人权保障制度之间的良性互动对于实现这一目标不无裨益，而二者的良性互动不仅有赖于前者的完善，更有赖于后者的巩固。本书提供的大量例证表明：在各国保障人权的法理和法制状况中，既有可资借鉴的经验，也有值得汲取的教训。这些例证对于国家扬长避短，完善人权保障制度会有所助益。中国已经明确了“国家尊重和保障人权”的宪法原则，并且在人权的国际保护事务中表现出较为积极的姿态。但是，中国的人权保障制度建设水平与已经批准的国际人权条约对缔约国的义务要求之间尚有较大差距。本书提到的其他国家的有益经验可以作为完善中国人权保障制度的参考。

（二）本书的研究思路及方法

在“国际人权条约的国内适用”的主题下，“国内适用”是本书研究的核心。本书将以国内适用为主线，分别从各国宪法基本权利制度、对人权的立法保障、司法保障和行政保障等几个方面来描述国家适用国际人权条约的情况。本书主体分为三个部分：第一部分包括第一章和第二章，将梳理国际人权条约的国内适用涉及的基本理论问题，为接下来对实践的评析奠定基础。第二部分包括第三章至第七章，即国际人权条约在国内适用的实践评析，是研究的重点。本书将分别从国家保障人权的宪法、立法、司法、行政制度等几个方面，比照各国依据国际人权条约承担的义务来考察条约在各国的适用情况。依各国适用人权条约的不同方法和程度，在每一个方面都将归纳出国家适用人权条约的不同类型或层次，并分析导致人权条约在各国适用状况参差有别的主要原因。联合国人权条约和区域人权条约在不同国家的适用状况和程度都将得到分析。之后，本书将专门研讨国际人权条约在中国的适用，并针对性地提出中国更加全面地履行人权条约义务、完善人权保障制度的建议。在上述研究的基础上，本书第三部分，即第八章将对国家适用国际人权条约的状况作出总体评析，分析国家适用人权条约的激励因素和制约因素，进而提出增强人权国际保障效力和完善国家人权保障制度的可行性建议。

本书的论述建立在查阅和整理大量的法律文献、司法判例、政策文件、报告等一手资料的基础上，同时也参阅了多位国内外学者的著作。

国际人权条约的资料主要来源于联合国、欧洲人权法院、美洲人权委员会以及非洲人权和民族权委员会的官方网站。在联合国层面，所收集的资料涉及联合国人权条约文本，联合国人权条约机构活动的年度报告，联合国人权条约机构针对国家报告发表的结论性意见，条约机构审理的申诉案件及意见，条约机构进行调查访问后所发表的报告，条约机构针对条约条款或缔约国履约状况发表的一般性评论或建议，条约机构的工作程序文件，联合国各主要机构（联合国大会、经社理事会、安理会、秘书长等）、联合国人权理事会、联合国人权高专办等机构针对国际人权条约体系发表的各种报告，等等。为反映国际人权条约的近况和现状，本书所采用的资料绝大部分是1994年之后形成的。在区域层面，所搜集的资料涉及区域人权条约文本、区域人权条约机构的工作程序文件、人权机构的年度工作报告、人权机构审理的来文及意见、人权机构发表的咨询意见等。

国家适用国际人权条约的资料主要来源于国际人权条约机构的官方网站所载列的国别资料，以及各国政府、司法机构和立法机构的官方网站。其内容涉及各国递交给国际人权条约机构的国家报告，各国根据条约机构的结论性意见和来文审理意见采取的后续行动报告；各国宪法及宪法修正案，各国的人权立法，各国司法机关作出的涉及国际人权条约的判决，各国的人权政策、所设立的人权机构及其活动，等等。以宪法为例，本书收集的宪法绝大部分是20世纪90年代之后新制定或新修订的宪法，文本以各国官方网站的正式英文译本为准，更新截止到2011年12月；所采用的资料不仅包括最终的宪法文本，还包括近期的各次修正案，以微观地反映各国宪法的演变。为尽可能反映国家适用国际人权条约的全貌，笔者广泛收集和整理各国的资料，在本书论述过程中所采用的国别资料涉及全球130余个国家。

在具体论证过程中，本书多次用到制作统计图表、数据统计分析、比较等方法。通过图表可以清晰地比对不同层次的人权条约体系之间的异同，直观地反映某一具体制度的现状；而数据统计和分析在判断问题的总体状况和走势时很有帮助。在论证国家对国际人权条约的宪法适用和立法适用时，本书主要运用了法律条文解读的方法，通过对比宪法、法律及其修正的条文与国际人权条约的文本，阅读国家相关的修法说明等来寻找人权条约同国家宪法和法律改革之间的联系。在论证国家对国际人权条约的司法适用时，本书主要运用了典型案例分析的研究方法，通过展示法院在参考国际人权条约或条约机构的意见时所表达的观点来分析国家司法机构对待国际人权条约的态度。本书运用历史的方法，梳理了人权的国际保护运动与国际人权条约体系的发展脉络；运用归纳和演绎的方法，概括出国家适用国际人权条约、国际人权条约对国家人权保障制度的实际影响效力的总体趋势。本书各部分的论述以某种研究方法为主，并同时综合运用了多种其他研究方法。

三 本书的特色及创新

第一，本书的研究视角较新。尽管在国内外，与国际人权条约相关的著述较多，但是关于国际人权条约的实际效力的研究成果并不多见。特别是在我国，尚难找到这方面的学术作品；系统地梳理国际人权条约的国内适用状况、国际人权条约的国内影响效力的研究就更加罕见了。而从这一视角研究国际人权条约，不仅对人权的国际保护和国内保护具有重要的理论和实践意义，而且也是检验国际人权条约实际效果的主要途径。

第二，本书选取的资料较新。首先，资料形成的时间较近。本书采用的资料绝大部分是20世纪90年代之后形成的，这些资料反映了国际人权条约近期的活动轨迹，也反映了国家人权保障制度最近的变化和现状。例如，在考察国家宪法中基本权利制度的变化时，本书涵盖了一些国家2012年的宪法变化，而关于中国的论述依据的是截至本书付印时的信息。其次，本书所选用的大量资料是国内现有的研究未采用过的。例如，联合国人权文件中所反映的各国人权状况的信息，非洲和美洲各国制定的人权文件，非洲和美洲人权条约机构形成的关于人权的文件和意见，等等。

第三，本书的论证思路较新。面对“国际人权条约的国内适用”这样一个内涵宽广的题目，本书以国家人权保障制度各个方面的发展变化为主线来说明国家对国际人权条约的执行状况，证明国际人权条约在国家层面的影响效力。这一论证思路牢牢抓住了“国内适用”这个中心思想，逻辑较为清晰，层次感较强，使本书在展开论述时能够紧紧围绕而避免偏离这个中心。

第四，本书得出的结论较新。其他学者关于国际人权条约效力的论述多数是为了证明进一步强化国际制度的强制性的重要性和必要性。本书通过论证认为，国际社会的强制或压力在性质上属于外因，国家人权保障制度的完善与否是国际人权条约能否在国内得到有效执行以及国际人权条约有无效力的决定因素；增强国际人权条约的效力需要从完善国家的人权保障制度入手。