第三节 人权的国际保护与国内保护的关系

本书是在承认人权是国际法和国内法共同调整的对象这一前提下探讨人权的国际保护与国内保护的关系的。人权国际保护一般由国家和国际组织依据国际人权条约或国际人权习惯法，为防止发生侵犯人权的行为或针对已经发生的侵犯行为而实施。人权的国内保护主要是指国家根据宪法和法律确立的人权保护制度，由立法机构、行政机构、司法机构以及专门的国家人权机构共同进行的尊重、保护和实现人权的活动。人权的国内保护的依据是国家的宪法或法律；在国家缔结的人权条约已经成为国内法律的一部分时，也包括国际人权条约。人权的国内保护的常态包括立法机关对人权的确认、行政机关保障人权的日常活动、司法机关对侵犯人权的救济，以及国家人权机构对人权保障活动的整体协调、监督和促进。人权的国内保护是人权保护的基础，人权的国际保护是国内保护的补充，同时国际保护又将促进国内保护的完善。

一 人权的国内保护是人权保护的基础

人权的国内保护是实现人权的基本的首要的途径，是人权保护的基础。首先，从历史上看，先有人权的国内保护，后有人权的国际保护；人权的国际保护发挥影响最终要依赖于人权国内保护活动的开展。其次，个人作为人权的主体，与国家的联系远比与国际社会的联系更为密切；个人最经常诉诸国家的人权保障机构来获得人权的实现和救济。最后，普遍的人权要通过特殊的国家行为得以实现。在多元的世界里，没有哪一种模式是放之四海而皆准的。在实现人权的共同目标下，各国需要选择适合本国国情的人权保障途径。总之，目前还没有哪一种国际人权机制像国家人权机制那样可以产生直接而有效的拘束力。现阶段，“人权的实现主要还是立足于国内法上的各种宪法和法律措施的保护”, “没有国内法上通过不同法律保障措施建立起来的人权保障体系，要真正地实现普遍人权的有效保护是比较困难的”。

二 人权的国际保护是国内保护的补充

人权国际保护的产生是为了弥补人权国内保护的不足。人权的国内保护顺利运行必须以民主的政治环境、良法之治、经济积累为前提条件。一国对人权的政治保障程度依赖于一国的民主化程度。在不民主的社会，人权的保障是不稳定的，随时有被侵犯和剥夺的危险。法治是实现人权的途径，但“恶法”之治非但不会保障人权，还会为侵犯、践踏人权披上“合法化”的外衣。经济基础决定上层建筑，在如何让国民衣能蔽体、食可果腹仍然是政府日程上的头等大事时，它将无精力、无能力去考虑如何让国民生活得更加体面。这些问题的解决单靠国家自我觉悟恐怕是不现实的。这是因为，首先，尽管保护人权的主要责任在于国家，然而对人权的侵犯也主要来自国家，特别是政府行使权力的行为。国家关心人权、促进人权的内在动力并不充分。其次，一国人权状况深受其历史、文化传统的影响和制约，在整个国家对人权现状的不足浑然不觉，甚至作为民族特色引以为豪的时候，要求国家自觉改善人权状况是不可能的。再次，经济上处于不利地位的国家，单靠自己的力量去改进人权保护状况往往力不从心。在这种情况下，对不愿改进者，需要以人权国际保护的力量来督促其进步；对不知改进者，亦需要人权的国际保护的力量来让其觉醒；对不能改进者，则更需要人权保护的国际力量的援助和支持。总之，在人权的国内保护惰怠不前时，需要人权的国际保护作为一种外部力量来鞭策。

同时应认识到，人权国际保护的目的不在于由国际社会替代国家履行保护人权的义务，而在于通过人权国际保护推动各国国内人权保障制度的建立和完善，在各国国内形成浓厚的尊重人权的氛围，提高国内人权保护的水平。因此，一方面，国际人权条约将实施尊重、保护和实现人权的义务赋予了国家而不是国际机构；另一方面，国际人权机构对某些侵犯人权案件的受理需要以受害者用尽了国内所有的程序和措施仍不能得到有效救济为前提。正如经济、社会和文化权利委员会曾经指出：“要求用尽国内补救措施的规则强调了国内补救措施在这方面的首要地位。存在和进一步发展处理个人申诉的国际程序是重要的，但这些程序只能是有效的国家程序的补充。”

三 人权的国际保护监督并促进人权的国内保护

路易斯·亨金（Louis Henkin）写道：“当一个国家尊重和保障人权方面有欠缺时，国际人权法不是去取代国内法和国家机制，而是努力促使该国改进其国家的法律和机制，使它们更为有效。”在谈到区域人权条约体系与国家人权保障制度的关系时，学者们反复强调的一个观点是区域人权条约机构应该关注确保权利在国家一级得到执行。欧洲人权制度强调自己与国家人权保障制度相比的附属性地位（the Principle of Subsidiarity），认为区域人权文件不是规则清单而是确立标准，并留给国家去选择解释的方法；区域人权法院的存在是为了确保国家的解释与公约的标准相一致。而确保普遍人权得到有效保护仍依赖于国家的法院、立法以及行政部门，而不是由一个非常弱势的区域司法监督体系来承担。

人权国际保护对人权国内保护的督促和促进作用具体体现在以下方面。首先，国家与国际社会在人权保护领域进行合作，国际社会为国内人权保护的改善提供援助和支持，以提高一国国内的人权保护水平。其次，国家加入国际人权公约后，一方面，公约往往具有了国内法上的效力，可以直接作为个人主张权利和法院裁判案件的依据；另一方面，为了履行国际义务，国家一般会主动调整与公约规定不一致的国内法，使国内法适应国际公约的要求，从而改善国内的人权保护机制。再次，国际社会通过人权国际保护机制对个案的解决，对主权国家的国内人权保护产生影响。对于当事国之外存在类似情况的国家，案件的处理结果有警示和预防作用；而对于当事国，要么坚持既有做法，将来面临被指控和败诉的风险，要么主动修改国内法以适应公约的要求。最后，国际社会通过人权的国际保护，不仅可以直接促进国内人权保护状况的改善，而且这种改善本身又深刻地影响了该国国民的人权意识，从而大大增强了该国人权保护的思想基础，间接为该国人权保护机制的进步提供了来自民间的强大动力。