2.1 财政分权：理论探究与文献述评

2.1.1 财政分权的概念与基本研究问题

财政分权（Fiscal Decentralization），如今已成为财政学领域的一个十分重要的专业术语。这一概念是从分权衍生而来，具体指中央给予地方一定的税收权和支出责任范围，允许地方自主决定其预算支出规模和结构。其合意的结果是地方能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品与服务。然而，财政分权不仅包括政府财政收支活动，还包括不同层次的政府间最优的职能以及实现这些职能的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的责任相一致。财政体制作为经济改革中的基础环节，形成了对中央和地方政府的激励约束机制，从而影响到整个经济发展和社会建设。

在纯理论层面上，财政分权理论的提出是基于这样一个问题：按照新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共物品，从而实现社会福利最大化。这意味着一个国家不会出现多级政府。然而，现实中地方政府不仅存在着，而且在公共领域中发挥着不可替代的作用。理论必须面对这种现实。

2.1.2 财政分权理论：从第一代到第二代

财政分权理论从不同的假设出发，对政府治理的机制提供了一个初步的解释。一般认为，现代财政分权理论的兴起是以蒂布特（Tiebout）在1956年发表的《地方支出的纯理论》为标志，经由斯蒂格利茨（Stiglez, 1957）、马斯格雷夫（Musgrave, 1959）与奥茨（Oates, 1972）等学者的补充与扩展，到现在已经形成了一个十分有影响力的流派。

根据对地方政府提供公共物品和公共服务的动机不同，财政分权理论大致可以分为两代：第一代财政分权理论将地方政府看成是“无私”的，设定政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员会无条件地寻求最大化社会福利；第二代财政分权理论将地方政府视为“利己的”。

具体来说，第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism, FGFF）是从20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论中发展而来的。主要的代表人物是Paul A. Samuelson, Richard A. Musgrave和Kenneth J. Arrow，他们定义了公共部门的主要职责和目标，产生了Arrow-Musgrave-Samuelson（AMS）视角的公共经济学。此后，起到重要作用的经济学家还有Wallace E. Oates和James M. Buchanan。相应的文献大致有Tiebout（1956）, Musgrave（1959）, Oates（1972）, Rubinfeld（1987）等。基本的课题是：地方政府职能以及分析政府如何通过分权为居民提供优质且成本低的公共物品。关注的问题集中在公共物品的提供责任上。基本的观点是：不同的公共物品的社会成本和收益是有差别的，不同层级政府在拥有的信息上存在差异，一般认为地方政府相比较中央政府而言，对本辖区拥有信息优势。因此，有必要分层次分级别提供公共物品。由于在提供公共物品方面，会出现市场失灵，比如“公共地悲剧”“搭便车”，所以，政府应该进入这些领域，并且通过适当的政策来修正。第一代财政分权理论指出，居民有权“以手投票”选举地方官员，同时“以脚投票”选择地方的税收和公共服务水平。财政分权所导致的地方政府竞争，将提高社会总的福利水平（Oates, 1993）。财政分权体制的好处是各个地方政府可以因地制宜地提供当地所需的公共服务。

具体来说，蒂布特发展的非正式模型最初旨在解决公共部门信号显示问题，公共部门也可以因市场机制的引入，而规避政府不知道公众的真实偏好所导致的困难。斯蒂格利茨论证了地方政府效率优势的来源。与中央政府相比，地方政府更接近公众，从而对辖区居民的偏好和公共物品需求拥有信息优势。同时，不同地区的居民对公共物品的数量和种类的需求是不同的，中央政府统一供给公共物品就无法适应这种异质性。马斯格雷夫明确界定了分税制的含义。他指出，为在公共物品的供给效率和分配的公正性之间进行更好的平衡，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的，这种分权通过税权在各级政府之间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力，这种分税制被他称为“财政联邦主义（Fiscal Federalism）”。奥茨（1972）的原创性工作较早讨论了分权的成本与收益。一方面，在分权供给公共物品时，地方政府很难协调跨地区之间存在的外溢性，也无法获得集中供给的规模经济效应；另一方面，集中供给公共物品的困难在于，中央政府无法对供给物品的差异化偏好做出调整。奥茨特别假定，如果中央政府供给公共物品，那么它只能提供同质的公共物品。由此，奥茨得出了著名的分权定理：分权供给公共物品的最优边界在于差异化供给所带来的边际收益与所伴随的外部性的边际成本相等之处。奥茨的这个分权定理实际上给出了最优分税程度的一个关键原则，即异质性和规模经济之间的权衡。

按照西方财政分权理论的观点，财政分权合意的结果是地方能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品与服务。值得提及的是，中国有两个特殊的国情：①受户籍制度影响，人口无法真正地自由流动，福利制度与户口挂钩，因此，无法“以脚投票”对地方政府产生压力。②地方政府官员由上级政府任命，上级政府制定的以经济发展为核心的政绩考核机制，能够对地方政府产生非常大的压力，远大于地方居民“以手投票”的压力。因此，第一代财政分权理论对我国经济生活的解释力有待深化。

第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism, SGFF）将地方政府视为“利己的”。认为政府不是无条件地最大化社会福利，地方政府由官员组成，而官员和普通民众一样，在约束条件下最大化自身的效用，因此地方政府也具有自利的一面。地方政府官员可能为了自身利益损害居民的利益。在这种情况下，上级政府官员需要对下级地方政府官员提供适宜的激励和约束，以督促地方政府官员推行上级政府的政策和施政目标。在重视地方政府官员自利特征的基础上，研究重点沿着两个思路展开：地方政府官员与辖区居民关系以及地方政府官员与上级政府的关系。考察地方政府官员与辖区居民的关系时，主要考察地方政府官员是否会以地方社会福利为效用目标。相应的文献有Blanchard和Shleifer（2001）, Enikolopov和Zhuravskaya（2007）, Persson和Zhuravskaya（2010）等，这些文献都认为：地方政府官员会为地方利益集团所俘获，从而在公共物品供给上为利益集团服务。这对实际经济生活有指导意义，也进一步补充了Riker（1964）的政治制度决定论；在考察地方政府官员与上级政府的关系时，充分借鉴信息经济学和契约理论等方面的发展成果，重点是委托代理理论，这方面也涌现了大量的文献，比如：Qian和Roland, 1998;Weingast, 1995; McKinnon, 1997; Jin等，2005，这些文献从各个角度进一步论证了分权的合理性和必要性。虽然不同转型国家很多都实行分权制度，但是分权的经济表现差异巨大，对于分权是否有利于经济增长，学术界存在广泛的争议。

因此，可以说，第二代分权理论将讨论的重心从公共物品供给转向了地方政府行为模式，特别是加入了激励方面的内容。Qian和Roland（1998）认为，在联邦制下，跨地区的资源流动增加了地方政府救助效率低下的公司或浪费公共支出的机会成本。财政支出效率低下的地区，不可能吸引流动资源流到该地区。因此，竞争硬化了地方政府的预算约束，改变了地方官员的激励。另外，有效的财政激励能够将地方财政收入与其支出挂钩，这会使地方政府更有积极性促进本地区的经济发展。Jin, Qian和Weignast（2005）仔细分析了中国地方政府面临的财政激励，并将地方乡镇企业的迅速发展视为“市场维持型的财政联邦主义”的一个成功例子，以揭示财政分权对转型的促进。按照对财政分权理论的这种分类方法，第二代财政分权理论更多地讨论财政分权给地方政府提供了激励去推动转型和增长；因而同第一代分权理论相比，新近分权文献的重心已不再是如何在政府间合理安排公共物品的提供责任。

第二代财政联邦主义文献也提供了财政分权影响治理水平的另一种思路。它起源于“市场保护型”的财政联邦理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是微观经济学最新进展在公共财政学中的运用。其中，“标尺竞争”（yardstick competition）是经常被提及的一个。具体来说，经典文献中的财政分权保证了地方政府的向下负责，使得居民尽管缺乏对所承担税负及政府行政成本的充分信息，也可以参考其他地方政府的行为来评价当地政府绩效。由于知道居民会以其他地方为标尺，有自利动机的官员就不得不学习并进行制度创新，最终在地方政府间形成标准的标尺竞争。这方面的文献有Brennan和Buchanan, 1980; Qian和Weingast, 1997; Weingast, 1995; McKinnon, 1997; Garzarelli, 2004; Oates, 2005等。

基本的结论是；财政分权有助于形成一种被称为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任，从而硬化了地方政府的预算约束（如Qian和Roland, 1998;McKinnon, 1997）。Weingast（1995）提出“市场保护型”财政联邦制体系能显著促进经济增长必须满足的三个条件：地方政府有问责机制；全国是没有贸易障碍的共同市场；地方政府面临“硬预算约束”。Qian和Weingast（1997）认为一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容，并且批驳了传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。Weingast和McKinnon还进一步强调地方政府必须基本依靠他们的自有财源，而不能过多依靠政府间转移支付。

Oates（2005）和Weingast（2006）等公共经济学家对财政分权文献进行了重新归并。他们认为FGFF的工作大都是规范性的，通常假定公共决策者是仁慈的社会福利最大化者，主要关注最优政策的确定。而SGFF认为，政府官员的激励是重要的，必须考虑其自利动机，政府尤其是地方政府并不必然以促进社会福利为目标。在“市场维持型财政联邦主义”以及有关政治激励的文献中，地方政府向增长型转变的制度背景成为文献的重心，而地方政府行为背后的这些财政、政治、市场环境等因素在FGFF中是看不到的，或者说，FGFF假定这些决定政府行为的因素是完善的，足以保证其合意性。

2.1.3 财政分权实践中的利弊

在财政分权理论从第一代向第二代发展过程中，对于各国财政分权实践的研究也渐渐多了起来。我国关于财政分权的研究中，较常见的是对于经济增长影响的研究，结论是提高了经济效益，促进了经济增长。比如Lin和Liu（2000），乔宝云等（2002），张晏等（2005）等。

但是也有一些文献提及了财政分权的弊端：1994年分税制改革为了提高“两个比例”（财政收入占GDP比例，中央财政收入占财政总收入比例），财权上收，事权下放，而我国政治体制采用的以经济增长为主要指标的晋升锦标赛形式，这种组合可能会导致地方政府行为的变异：地方政府官员会偏好基础设施投资而轻视关系到民生福利的公共服务（王文剑等，2007）；基本公共服务供给不足（樊纲，2006）以及地区分布的不均衡（West和Wong, 1995; UNDP, 2000; Zhang和Kanbur, 2005）。

王永钦等则对分权改革的代价进行了更为系统的分析。他们认为中国的分权式改革在很大程度上是将整个经济当做一个大的政治组织，中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。然而，政府部门的激励与私有部门的激励之间存在以下实质性区别：第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的；第二，政治组织一般是多任务的，很难通过单一维度的强激励来追求各种目标；第三，委托人的异质性再加上外部条件的差异，使政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准；第四，在激励机制的设计方面，更多会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。这种财政分权加相对绩效评估的体制带来的弊端是：第一，造成代理人之间相互拆台的恶性竞争，过分依赖GDP作为相对绩效的考评指标，就给城市倾向的经济政策提供了另一理由；第二，中国这样的大国，各地区之间有很大异质性，相对绩效是一个“噪声”很多的指标；第三，由于各地区之间先天的差异性，或者改革后享受的政策的差异性，会出现由收益递增效应导致的经济增长差异，这样就加大了相对绩效评估标准中的“噪声”；第四，赢家数量有限，大部分是输家，因而对落后地区的官员基本上没有作用，这样就会加剧两极分化现象；第五，地方政府官员的绩效比企业更取决于一个团队的努力，存在严重的“搭便车”现象，对地方政府官员很难找到类似于“股份和股票期权”的长期激励手段，从而使得地方政府的长期目标被忽视；第六，这一分析框架可以较好地解释目前地方政府的很多负面行为，但是如何克服晋升激励的这种负面影响，已有文献未能提出有效的解决思路。

就我国的财政分权实践来看，新中国成立后，财政的管理方向基本是从分散到高度集中的过程，这个一度被称为实行中央集权的计划经济模式，至今仍有历史痕迹。直至改革开放前，财政领域基本上是高度集权的。

新中国成立以来经历了4次较大规模的财政分权：1958～1961年的统收统支和1970～1976年的权力下放，1978年以来的“财政包干”以及1994年的分税制改革。这段历程正印证了“分久必合，合久必分”的历史规律，可以说，我国的中央与地方政府关系一直处于集权→分权→再集权→再分权的循环怪圈中。

财政分权作为中央—地方关系的制度安排从一个角度上反映了地方政府的财政自主性的大小，财政越分权，地方政府的自由度就越大，就拥有更多的可支配资源。

在过去几十年的改革进程中，中国推行的财政分权改革客观上改变了中央政府对地方政府的激励机制和地方政府之间的关系，使政府参与社会经济活动的行为发生了根本性的变革，也导致了中国的所有制结构、市场化、对外开放和社会投资等经济领域的深刻变革，因而财政分权一直都是中国经济体制改革和社会发展的重要课题。

尤其值得提到的是，1994年的分税制改革，它允许地方政府拥有一定的受制度保障的地方财政收益，可以在一定程度上支配这些收入并承担相应的责任，客观上使各个地方政府成为具有相对独立的经济主体，对各个地方政府产生了强烈的财政竞争激励。同时，中央政府对地方政府官员的考核、任命仍具有绝对的权威，从而在中国形成了政治上集权和行政上分权并存的分体制。而由于中央和地方政府之间存在“信息不对称”问题和地方政府存在“机会主义行为倾向”，而且财政分权体制下中央在渐进式改革中所掌握的大量可以直接支配的资源必须依靠地方政府来配置，地方政府之间为了获取更多的政治利益，积极发展本地经济，进一步加深对各种经济资源的竞争（周业安，2003）。

鉴于数据可得性的限制以及财政分权自身的复杂性，该指标的构造存在一定的争议。我国是单一制国家，财政体制多次变革，中央和地方的关系比较复杂，现有的文献大体上可分为用财政收入和财政支出两个方面来衡量。一是基于财政收入的，Oates（1985）首先采用财政收支指标，用次级政府占总财政收支份额来刻画财政分权程度，类似的还有Ma（1997）, Lin和Liu（2000）等。二是基于财政支出的，比如张晏（2005）和付勇等（2007）用预算内人均本级财政支出/中央人均财政支出；乔宝云等（2005）用地方人均预算内支出/人均总财政支出；王文剑等（2008）则是用地方人均财政预算内外支出/（地方人均财政预算内支出+中央人均财政预算内外支出），类似的还有殷德生（2004），王文剑、覃成林（2008），王文剑等（2007）等。

在该领域研究逐渐丰富起来之后，如何从政策上有效解决问题就成为国内外学者下一步研究的重点。主要政策建议：提高地方政府财政自给率，使地方本级财权与事权对等；增加地方政府收入自主权，完善和规范转移支付体系；完善省以下财政分权体制；提高官员考核体系中公共服务比重。