第三节 国家级新区的战略使命

从国家级新区的战略使命来看，主要包括：区域综合改革试验区、特色产业聚集区、新型城市增长极、辐射城市群等。

第一，在综合配套改革方面，八大国家级新区中浦东、滨海、两江（按批复时间前三个）属国家综合配套改革示范区，其余五个都是根据地区所具有的条件侧重于专项领域改革，在所有综合配套改革试验区中处于第二阵营，其担负的功能主要是围绕单项领域进行改革试验，为全国其他地区提供示范。综合配套改革具有四个方面的鲜明特征：一是不再依靠优惠政策的支持，而是要坚持围绕破除阻碍科学发展的体制机制障碍先行先试；二是有明确的改革方向和切实可行的操作方案；三是更加注重统筹兼顾和以人为本地推进各项改革进程；四是充分发挥地方的创造性优势，通过完善地方与中央的协调机制实现上下联动，保证改革的阶段性成果与改革的总体方向相一致。

三个国家级综合配套改革试验区中，浦东综合配套改革的重要思路是围绕发展服务型经济进行体制机制创新，在促进服务业发展方面努力争取中央政策支持，即推动“三个转变”：从以制造业为主的经济结构转变为以服务经济为主的经济结构，从要素驱动型发展模式转变为创新驱动型发展模式，从传统模式下的政府管理方式转变为适应经济社会的政府管理方式。滨海新区综合配套改革的重要思路是紧紧围绕发展高端制造业进行体制机制创新，以“十大战役”为载体平台，以“十大改革”为发展动力，经济领域改革、社会领域改革均体现了为发展高端制造业服务。两江新区则是进行以统筹城乡发展为主题的综合配套改革，着重城乡统筹，探索“城市带动农村”的城乡均衡发展模式，加快中国西部地区发展。

五个国家级专项配套改革试验区中，舟山群岛新区是我国海洋综合开发试验区，兰州新区是承接产业转移示范区，南沙新区是粤港澳全面合作示范区，西咸新区是探索“以人为本”的新型城镇化示范区，贵安新区是欠发达地区赶超示范区。上述专项试验区的改革侧重点不同，表明国家开始将区域发展重心转向“专题性改革试验区”，要求在不同地区探索改革发展中存在的各种突出问题。

第二，在开发开放方面，各个新区的出台，不仅是中国区域经济战略布局的落实，在更深层次，也是中国试图转变经济增长方式的大胆尝试。

二十世纪九十年代初，中国处于改革开放的重要节点。中国经济在特区政策的推动下保持了十多年的高速发展，要想继续保持这种发展势头，必须进一步加强中国经济与世界经济的联系。因此，作为最早的国家级新区，浦东开发的定位是为上海、为长江流域，从而为全国经济服务。在空间上体现为我国开放路径沿东部沿海的轴线由南向北不断推进。

2006年天津滨海新区成为全国第二个综合配套改革的试点区，中国沿海开发开放进一步往北推进到了渤海湾，由于具有地处环渤海的中心地带这一不可替代的地理优势，天津滨海新区作为中国北方对外开放门户的功能定位正式确定。

2010年重庆两江新区的设立是中国开发开放战略从沿海走向内地的标志性事件，两江新区成为内陆地区对外开放的重要门户和统筹城乡综合配套改革试验区的先行区。

2011年是中国海洋战略元年，舟山群岛新区国家级新区地位的确立得益于此，成为国内首个以海洋经济为主题的国家战略层面新区。

2012年国务院批复《南沙新区规划》，南沙新区晋升国家级新区，也成为华南地区唯一的国家级新区，填补了华南地区无国家级新区的空白，也成为珠三角地区世界级城市群的新枢纽，以及中国南方对外开放的重要海上门户。

随着中国从沿海优先发展的非均衡战略逐渐转向全面发展的均衡战略，发展中西部、实现全面振兴成为必然，因此，兰州新区、西咸新区、贵安新区应运而生。在《西部大开发“十二五”规划》中，明确提出将加强西部地区重点城市新区建设，主要包括重庆两江新区、陕西西咸新区、四川天府新区、贵州贵安新区、甘肃兰州新区，现阶段五大城市新区中已有四个上升为国家级新区，显示了国家对于以国家级新区促进西部大开发的战略考量。

第三，在特色产业定位方面，产业功能区定位是对中央赋予综合配套改革试验区战略定位的细化，承载着经济发展方式转变和产业结构优化升级的历史使命。在对新区进行建设时，政府会对国家重大项目布局与产业政策有所倾斜，这些政策比经济技术开发区、高新技术开发区甚至沿海开放城市的政策更为优惠，尤其是在产业定位与产业发展方面，某些政策只能在这些地区先行先试，对外开放的领域也只允许在这些地区选择，加上税收、土地、海关通关和重大项目审批等方面的政策支持，一些重大产业政策从项目的立项上会考虑在此优先布局，这种强烈的示范效应会进一步加快民间资本与外资投资的步伐。

第四，在推动中心城市发展方面，国家级新区中心城市作为新的经济引擎，对各地发展具有极大的推动力。以上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区三大新区为例：浦东新区发展已相当成熟，成为全国发展速度最快的地区；据相关统计，滨海新区的GDP已占天津GDP总量的大部分；两江新区虽是后起之秀，但是发展速度也非常迅猛，对当地经济带动作用明显。由国务院批准在城市规划区内设立实行国家特定优惠政策的区域，具有政府职能部门的性质，属副省级单位。根据国家相关产业政策对直接投资企业的鼓励类项目进行税收减免，优惠提供工业用地和其他一些优惠政策，吸引各种资金和实体投资。

国家级新区在国家区域发展中处于重要的战略地位，具有强大的“磁场效应”，各地通过竞争获取“新区”这个称号本身并不是目的，通过新区建设进一步促进招商引资、推动相关改革，继而拉动地方经济、带动所在城市群发展才是目的。只有这样，新区才能在中国整个战略格局中起到增长极的作用。与“特区”和“经济开发区”等“院墙经济”明显不同的是，“国家级新区”是指新区的成立乃至开发建设上升到国家战略的高度，总体发展目标、发展定位等由国务院统一规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作，在国家政策的支持下，新区将形成强大的“磁场效应”，进一步促进招商引资、推动相关改革，为城市带来更多发展机会，这也成为不少地方争夺国家级新区的关键所在。

第五，在辐射区域发展方面，国家级新区从设立之初就带有强烈的辐射区域的政策意图。其中，浦东新区、舟山群岛新区、滨海新区、南沙新区所在的长三角地区、京津冀地区、珠三角地区是世界级城市群，是目前我国《国土开发规划中》明确的优化开发城市群，而两江新区、兰州新区、西咸新区则属于《规划》中的重点开发城市群。

国家级新区将是多项区域发展政策的叠加区域，对区域经济带的形成具有“串联效应”，推动区域经济增长和市场空间梯次拓展及协调分布。2014年颁发的《国家新型城镇化发展规划》明确指出：“构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的 ‘两横三纵’城镇化战略格局。”

从两条横轴来看，如图1-2所示，目前四大国家级新区布局在长江经济带范围内，包括上海浦东新区、浙江舟山新区、重庆两江新区和贵州贵安新区，有三大国家级新区位于亚欧大陆桥上，包括从西向东依次是兰州新区、西咸新区和滨海新区。因此，通过国家级新区的全面开发开放和改革实践，促使其所在的城市群等经济板块的产业和基础设施连接、要素流动、市场统一，一方面促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展，另一方面促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调，这也是国家级新区战略使命的要义之一。