第三节 农地制度与农业发展方式转变：基于新制度经济学的视角

新制度经济学把组织问题作为自己的研究对象，试图通过产权结构和交易成本对激励和经济行为的影响来拓展新古典理论的适用范围。产权是指在人们所接受的、由物的存在引起的、与物的使用有关的人与人之间的行为关系。产权安排实际上规定了人在与他人相互交往中必须遵守的与物有关的行为规范，违背这种行为规范的人必须为此付出代价。产权由某种形式的治理结构或秩序决定和保障，秩序的保障可能“完全是内生”的，也可能由“对具体的外部结果的预期”强制实施。

产权的产生与发展问题一直是经济学难题，在外生权威机构决定论与“自发”秩序论中，新制度主义基本上倾向于后者。但是这种基于哲学层面的理论阐述不具有经济学的可分析性，科斯的贡献是将交易费用引进了新古典分析框架，从而使产权的选择具有了经济学的可分析性；张五常在此基础上提出了产权的合约分析框架，产权的合约性质为产权形成过程中的讨价还价留下了空间，从而为产权博弈奠定了基础，成为产权演化发展的先驱；而巴泽尔则将交易费用直接引入产权的结构分析与产权的发展过程，产权的发展是人们基于成本与收益权衡后选择的结果，如果产权界定的收益大于成本，就会激励人们将产权界定清楚。

在经济体系中，产权借以影响资源配置的方式是交易。中国历史上特别是明清时期，地权形态的发育及其交易形式的多样性，使土地流转趋于活跃，从而促进了生产要素的组合与资源配置。改革开放后，无论是在理论层面还是在决策、实践层面，都对中国农地流转的影响因素和机制进行了卓有成效的探索。关于农地流转发展缓慢的原因，一些研究认为是农地产权政策安排的制度缺陷，突出表现为农地产权不明确、农村社会保障制度不完善，阻碍了农地流转和农地市场发展。还有不少学者从微观层面试图剖析农户农地转让行为及其制约因素，为认识农户的农地流转动机和行为提供了很多有价值的观点。廖西元等人在总结世界农业规模经营演进路径的基础上，分析了中国特色的农业土地权属、承载功能以及超小规模特征，提出中国特色的农业规模经营将“从不变起步，走渐变之路”，将经历劳动力报酬最大化的生产环节流转、土地报酬最大化的经营权流转和土地产权制度变革的承包权流转。这样将产权的演变与生产要素结合方式联系起来，从而对中国农业的规模经营发展轨迹作出了描述。那么，中国的产权制度从单一的所有权细分为所有权、承包权与经营权三权分立，其目的是为了扩展与提高产权的实施能力。产权细分之所以能够增强产权的实施能力，是因为产权细分的过程就是通过权力交易重新配置产权的过程，它会把产权配置给或者转移给能够最有效使用它的主体。有效的土地产权制度，可以降低土地交易的成本，从而提高土地流转效率，并最终促进农业发展方式转变。

在对农业发展方式的探索中，国内学者就农地制度、产权和规模经营等问题开展了一系列的理论研究和经验研究，大多主张中国农业走产业化和专业技术化的发展道路。林毅夫、普罗斯特曼、刘凤芹等学者更主张走依赖于生化技术进步的土地节约型农业发展道路。他们认为资源禀赋约束（地少人多）和农业生产投入不具有专用性投资，农业劳动力可兼业和农业机械可租赁的条件，决定了小块土地的效率耕作结果。有学者主张中国农业走规模化、产业化道路，其典型模式是大面积连片经营的机械化农场模式，因为规模化的农场可以释放农业生产要素的效率。导致学者们产生政策分歧的是对中国自改革开放之后，土地细碎化所带来的种植业经营绩效的不同判断。万广华、程恩江根据计量经济模型对土地细碎化及规模经济进行的实证研究，认为土地细碎化不仅降低了农业生产的规模经济效应，还严重影响到农作物产量。土地的细碎化导致农户经营规模狭小，还阻碍了先进农业机械设备与农业技术的推广应用，使农业的技术装备不能及时更新换代而停留在传统落后的状态。因此，加速土地流转，提高土地的规模化经营，转变中国农业种植业（特别是粮食）生产的方式，成为理论界与实践工作者的主流观点，“加速推进农业土地流转，实现农业生产的适度规模化经营”在党的十七届三中全会之后，成为各级党政部门的工作重心。

那么，中国耕地细碎化是如何产生的呢？以成员权获取耕地资源的农村土地产权制度，是家庭承包制后土地细碎化的根源。尽管土地细碎化存在种种缺陷，但也有其正面功能：首先，在人均耕地资源严重不足并存在着大量农村剩余劳动力的背景下，农地细碎化倒逼农民进行种植业的多元化经营，优化配置农村劳动力，以维持农业生产、增加农民净收入，农地细碎化与农民的总收入水平呈正比例关系，有利于缩小农民收入的不平等；其次，由土地细碎化决定的小规模经营能够有效地规避或者分担农业生产中的风险以及农产品价格的风险，在金融、保险和市场体系不完善的前提下，土地整合后，病虫害、旱涝灾害等自然因素造成某地块的损失未必能为其规模效益或者劳动时间节约等获得的收益所抵消；最后，土地对农民的基本保障作用也为一些经济学家所验证，农地的不可替代性、就业保障等性质，使得农地交易成本远超过农地规模经济收益，很难通过市场行为来合并地块。可以这样认为，农地规模集中并非能促进农民增加收入，如果期望通过农地规模集中来使农民增收，就必须让农村劳动力发挥自身的比较优势，让农民就业时在农业部门与非农业部门之间充分权衡、自由择业。种植业的规模边界是农民在既有条件下基于利益最大化所作的理性选择。有部分学者则认为在中国普遍推广规模经营对农业生产能力的提高几乎没有任何帮助，相反可能会给农业带来一系列非常严重的危机和明显的不利；还有的学者认为，农户经营规模持续扩大一方面造成农作物单产、复种指数下降，另一方面会提高劳动生产率和劳均收入，农户的规模经营会导致资源利用与效率的两难冲突。

此外，许多学者认为以社区成员权为依据的土地产权制度不但阻碍了资源的优化配置，导致土地细碎化、农业劳动效率低下，而且对农民的环境行为形成反向激励。例如土地产权模糊和地权的不稳定性等，使农民难以形成对土地长期拥有和长期使用的意识，只求短期增产而不求长期肥力，更不愿进行长期性投资，造成农民的环境生态行为的短期化，使中国农业的环境资源状况日益恶化。长期以来，虽然在价格、投资、分配等方面制定了一系列提高农产品产量的积极政策，在很大程度上保障了中国的农产品有效供给，但也带来了过度开发等资源环境问题，造成农业资源退化、环境承载力下降。要建立土地节约型农业发展机制，就必须建立能够自由缔约的农业生产要素市场，使资源得以优化配置。构建“人才资本集成型”、“四方参与型”农地经营模式，是土地节约型农业经营模式。人才资本集成型是以劳动力质量为基础进行的竞标分地经营，这样就可以改变现行农地制度的劳动力数量扩张导向，缓解现行农地制度与劳动力控制之间的矛盾，引导农民控制家庭人口数量，增加人力资本投入，激励劳动力向人才资本转化，从而为新型工业化、城镇化提供更多的人力资源支撑，以集中、规模化为特征耕种，以集约保护农地生态环境为核心经营，以现代特色农业为目标发展。“四方参与型”农地经营模式，就是指农户、农村集体、企业、相关经济组织和中介机构这样四方参与的农地经营管理模式。刘祚祥与陈文胜通过湖南的实证案例论证了土地节约与投资的关系，土地的规模集约经营使土地的生产效率提高了8～10倍，但需要以高投入为前提，这就是所谓的资本对土地的替代，建立土地节约型农业的关键还是在资本、土地、劳动力以及其他要素中寻找均衡。

农地流转与规模经营实际上是一个问题的两个方面，在现行农村基本经营制度下，只有实行农地流转，才能实现相对集中来适度扩大农业经营规模。因此，农地流转与规模经营是中国实现农业现代转型的基础与前提。为了应对农地分散经营、规模效益偏低等一系列问题，培育农地市场和促进农地流转，被不少学者认为是实现中国农业适度规模经营、促进先进技术采用、提高农地资源优化配置率与农业劳动生产率的必然选择。但是，很多来自农村第一线的乡村调查表明，城镇化使农村劳动力不断转移出农村、农业，政府也不断给予相关的政策进行鼓励和引导，为农地流转与规模经营提供了良好的基础，但总体上农地分散经营、规模效益偏低的状况仍无根本性的改变。实际上，对于现阶段的中国农地，是否具有规模经济效率和是否应该进行流转，从理论到实践都存在着多种意见。一些学者认为，通过市场流转，将细碎化的农地集中到种植大户手中，实现规模经营，不仅能促进农民增收，还可以提高农地资源使用效率。因此，如果可以自由交易农地产权特别是农地承包经营权，并辅之以必要的政府管理，就能够实现农地资源配置效率的帕累托改进。只有推进土地流转与规模经营，社会分工和专业化生产才能顺利扩展，以形成一系列专业化生产基地，才能为增加科技投入、实现标准化生产和生态化生产、加快农业市场化奠定基础。随着农地经营规模的不断扩大，农民对农业先进技术的需求不断增加，家庭经营的规模越大，对农业技术信息的需求程度就越高。农业技术采用存在着一个规模临界点，当经营规模较小时，农民就难以按经济效率与理性原则采用新技术，甚至根本没有办法单独采用“规模性技术”。

总而言之，现行家庭联产承包制度在现实中存在着重大缺陷。第一，均田承包经营在封闭的小农经济背景下是相对有效率的，一旦有了劳动力的流动与变化，就会存在天然缺陷。由于农地村民集体所有制赋予村集体内部每个合法成员平等地拥有农地的权利，从而使农民因其天然身份具有平等的农地承包权。所以，农地配置随着农村人口的变化而变化，不稳定性与分散性成为必然的制度缺陷。第二，随着城镇化快速推进与非农产业的不断发展，农民的兼业化与副业化在农村普遍出现。农地抛荒、土地细碎化、经营规模偏小在农地配置上造成了巨大的土地资源浪费，并影响国家的粮食安全与食品安全。关键是在劳动力流动与农地的流转过程中，未能建立起行为主体有效的农地“退出机制”与进入机制。在农业的组织化演变过程中，土地是重要的调节变量，因此，地权将沿着把土地配置到最能够有效使用它的主体手中，从而达到土地资源的优化配置，这是科斯定理。

学者们对不同的农业组织形式及各农业生产要素的效率进行了探讨，研究了公司+农户模式、返租倒包模式、股田制，农业专业协会、经纪人等中介组织，农村专业合作社等所演绎的土地经营形式。国内的一些经验研究基本上验证了林毅夫等学者的假说，即农业生产朝着土地节约型的劳动密集和资本密集的方向发展。转变农业发展方式必须符合集约经营的要求，走专业化、规模化、一体化、商品化和现代化的农业发展道路，在家庭经营的基础上，以适度规模的专业大户为主要形式，以精准农业为主要发展方向。精准农业是基于信息和知识来精细管理复杂的农业体系，其最基础的技术线路和原则适用于任何形式和任何规模的农业生产，但精准农业的发展要求尽量扩大生产规模。精准农业的优点在于能够将土地节约、环境保护、资源循环利用以及农业科技进步等整合到一个生产组织中，可以成为“两型社会”建设中农业发展方式转变的组织形式。