第三章 农村“土地换社保”风险控制问题研究

第一节 文献与问题

改革开放以来，我国经济快速发展，城镇化建设用地需求不断增加，政府征地的范围和规模不断扩大，失地农民大量涌现。对于农民来说，土地不仅具备生产功能，同时还是重要的生活保障。面对日益突出且不可回避的征地矛盾与冲突，各级地方政府都在积极探索失地农民的权益保障制度，“土地换社保”政策也应运而生。

作为农地流转领域的一项重要制度创新，“土地换社保”政策自其开始实施以来就在学术界引发了激烈的讨论和广泛的争议。整体而论，主要有以下两种观点。

一种观点认为，“土地换社保”是符合我国国情的政策选择。“土地换社保”不是权利的剥夺而是权利的授予，是切实可行的改革举措（卢海元，2003）。其政策的实质是，通过机制转换，将征地补偿所得用于购买养老保险，进而将失地农民纳入社会保障体系，使农民的土地保障转变为社会保障（陈颐，2000）。这不仅有利于解决失地农民的后顾之忧，巩固农业的基础地位，对维护社会稳定也具有重大的现实意义（卢海元，2003；漆先望，2011）。

另一种观点认为，现代政府的基本职责就是为公民提供社会保障，农民作为社会的平等主体，他们获得社会保障不应该以失去土地为代价（林宝、隆学文，2008）。“土地换社保”不仅不能解决农民的后顾之忧，而且还会带来诸多政策隐患（吴真，2010；范正伟，2009；陈华威，2011；黄雨恬，2013；张春霞，2006；崔智敏，2007）。

综上可见，已有研究文献在“土地换社保”政策问题上存在重大分歧，虽然已注意到该项政策实施过程中存在的风险，但多限于理论性的框架分析，缺乏对此问题的系统分析和专题论述。本章拟从“土地换社保”政策实施入手，重点探讨“土地换社保”的风险及其成因，并在此基础上提出化解政策风险的若干对策建议。

第二节 农村“土地换社保”发展状况

“土地换社保”是一种将土地征用制度与社会保障制度有机结合起来的征地补偿制度的创新。从图3-1可以看到，政府用社会保障与农民宅基地使用权、集体土地的承包经营权等进行互换，并将其作为土地征用补偿的一部分。该项政策应土地资源极度稀缺、农业规模经营及城市化用地大量增加和政府用于社会保障的财政投入资金不足而生。其最早出现在长三角及东部一些发达地区。截至目前，除西藏自治区与青海省之外，其他各省（自治区、直辖市）都出台了关于做好失地农民社会保障工作的政策文件，并形成了适合本地特点的社会保障制度。数据显示，目前全国有3000多万失地农民被纳入基本生活保障或养老保险制度，1200万人享受失地农民养老保险待遇。江苏、浙江、安徽等省基本实现了失地农民基本生活保障或养老制度全覆盖（卢海元，2012: 177）。

一 “土地换社保”的共同做法

从总体上看，全国“土地换社保”政策及其运行模式基本相同。

首先，从政策实施方式上看，以“土地换社保”需要同时兼顾土地征用和社会保障。其政策的实施主体是各级地方政府。基本做法是，在征地过程中，地方政府将农民的宅基地使用权、土地当期及预期收益、土地承包经营权等集中整治，并将土地流转出去后的部分收益与被征地农民最低生活保障金、基本医疗、养老保险和住房置换（参见图3-1）。

其次，从保障对象上看，征地方（地方政府）针对不同年龄的失地农民采取不同的措施：对已到退休年龄的，直接发放养老保险；对即将到退休年龄的，提供基本生活保障；对成年人，发放2～3年的生活补助；对未成年者则采取一次性补偿的方式。

最后，从保障金构成上看，社保基金主要由三部分组成：第一部分是土地征收后分给农民个人的土地补偿费、安置补助费；第二部分是分给集体的土地补偿费；第三部分是政府通过对土地进行流转而获得的出让金，其中社会保障金中政府出资额仅占总额的一成至三成（周显祥，2005: 39）。

二 “土地换社保”的政策差异

由于经济、文化、社会和自然环境各异，各地方政府在推行“土地换社保”政策的过程中，对社保的保障标准和保障内容存在较大的差异。

首先，从保障内容上看，绝大多数省、自治区、直辖市主要包括养老保险、医疗保险，而没有把失业保险、工伤保险和生育保险纳失地农民的社会保障范围。研究表明，全国将失地农民纳入城镇养老的有20个省、自治区、直辖市，纳入农村社会养老的有5个省、自治区、直辖市；将失地农民纳入城市医疗保障的有15个省、自治区、直辖市，纳入农村医疗保障的有19个省、自治区、直辖市（部分有交叉）；将失地农民纳入城镇低保的有19个省、自治区、直辖市，纳入农村低保的有15个省、自治区、直辖市（部分有交叉）；将失地农民纳入工伤保险、失业保险、生育保险的省、自治区和直辖市较少，实施农村特困救助的省、自治区、直辖市最少（参见表3-1）。

其次，从安置方式上看，各地虽然根据本地经济发展阶段和收入水平探索出了不同的安置模式，但都将住房安置作为失地农民生活保障的核心内容。其中，比较典型的有以下住房安置模式：以浙江、上海和四川等地为代表的“土地换社保型”模式，以广东南海为代表的“土地入股型”模式，以石家庄槐底村为代表的“集中开发型”模式，以湖北省咸嘉地区为代表的“综合安置型”模式（参见表3-2）。

最后，从保障水平上看，不同模式对失地农民给出的保障标准不同（参见表3-3）。例如，浙江嘉兴对失地农民养老保险的保障标准是464元/月（2009年）；西安市因经济条件所限，征地养老人员补助标准为260元/月（2008年）；广州则以政府招商引资、开发经济发展用地、公共财政为主导，建立了集体经济用地租金归村集体所有的失地农民生活保障制度。

第三节 农村“土地换社保”风险表征

“土地换社保”政策涉及政府、公司、村集体、农民等多个利益主体。由于制度建设滞后、利益分配失衡等诸多因素的影响，在政策实施过程中存在制度风险、经济风险和社会风险。

一 “土地换社保”的制度风险

发达国家的经验表明，法律制度是构建社会保障体系的制度基础。例如，美国《联邦宪法第五修正案》规定，公正的补偿是行使征地权的必要条件之一；英国实行土地私有制，《1961年土地补偿法》规定，因公共目的需要征收私人土地时，补偿的标准是依据土地在公开市场上自愿出售的合理价格；德国《联邦建筑法》规定，征地补偿范围主要有实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿三种。在我国，相关法律对征地补偿费用也作出了明文规定。例如，《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”同时，针对失地农民的社会保障问题，我国《物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当……安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但现有法律对将征地补偿用于被征地农民的社会保障程序、标准缺乏细则性的规定，对被征地农民参与社会保障的标准的政策制定也缺乏必要的法制保障，结果导致“土地换社保”政策标准不一，并因此引发社会矛盾。

二 “土地换社保”的经济风险

（一）地方政府的财政压力

按照我国《物权法》及其他相关法律的规定，政府征地需要向被征地农民支付安置补偿费和土地补偿款，并为其提供必要的社会保障。在“土地换社保”政策实施的过程中，社保基金主要源于政府征用土地时向被征地农民支付的征地补偿费用。即便各省在确定本省被征地农民社会保障标准时基本上都采取了最低保障标准，但由于所涉人口基数庞大，用于社会保障的支出是极其惊人的。例如，在成都温江实施的“三保障双放弃”模式中，被征地农民的补偿大致为10万元/人，成都有600多万农民，假设有2/3的农民因土地被征用而需要转移，那么，400万被征地农民的补偿款就要4000多亿元。用当地政府官员的话来说，“政府就算是不吃不喝，三十年也攒不下来”。

（二）社保资金缺口

以经济发达的上海市为例。2003年，上海市为失地农民专门出台了“镇保”政策。所谓“镇保”，其实就是小城镇社会保险。按照有关规定，政府征地后将失地农民转为城镇户籍，同时支付不少于15年的基本养老保险和医疗保险。然而，到2007年，因为土地政策在执行的过程中发生了变化，各地在支付镇保资金上遭遇了不同程度的困难（侯志军，2011）。如果以失地农民每月每人领取400元的标准计算，到2010年底，全国倘若有5000万失地农民需要安置，那么用于社会保障的资金缺口将会高达1万亿元以上（周显祥，2005）。到2020年，如果城市化率达到60%，我国进城定居的农民将超过3亿，所需要的社保资金大概为30万亿元（漆先望，2011: 62～63），仅以征用土地的方式来换取失地农民社会保障的方式将难以为继。

三 “土地换社保”的社会风险

“土地换社保”提供的养老保险，既包括社会养老保险也包括商业保险，其共同的特点是，保费由失地农民自行缴纳且来源于土地补偿款。然而，“土地换社保”实践表明，大多数地方政府仅为被征地农民建立了养老保险，并没有把关系到失地农民今后长远切身利益的重大问题——如医疗保险、失业保险、子女教育基金等纳入其中。同时，征地补偿费用的发放和分配机制也存在严重问题。进入21世纪以来，因被征地农民缺乏可持续的生活保障而引发的一系列征地纠纷甚至群体性事件层出不穷。据统计，全国每年发生的农地冲突事件约占所有群体性突发事件的25%，占农村群体性突发事件的65%（于建嵘，2011: 45～46）。事实上，征地冲突已成为我国经济社会可持续发展的巨大隐患。

第四节 农村“土地换社保”风险形成的原因

从各地政策实践来看，“土地换社保”风险形成的原因是多方面的。它既与我国农村土地产权制度、征地制度和土地出让制度有着紧密的联系，同时也与现行财政管理制度、社会保障制度密切相关。

一 农村土地产权制度模糊

我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第二条也明确规定，中华人民共和国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。其他法律法规也对农村土地集体所有制作出了类似的规定。然而，对于什么是农村土地集体所有制，现有法律并未作出明确规定。同时，由于立法时序等因素的影响，相关法律条款甚至存在冲突，其产生的直接结果是“土地换社保”政策缺乏明确、具体和可供操作的法律依据和实施细则。

二 土地征用、补偿制度不完善

在土地征用方面，我国《宪法》中虽然对公共利益进行了规定，但并未对“公共利益”作出明确界定（陈华威，2011）。《土地管理法》第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的规定，实际上赋予了地方政府在土地征用和出让过程中双重垄断地位。在分权背景下，来自人大、政协等机构的横向问责机制对地方政府的行为缺乏有效的约束力，而以人事权为核心的纵向问责机制具有显著的局限性，地方政府对于征地补偿和“土地换社保”政策的实施很难真正落到实处。

三 财税管理体制不完善

1994年正式实施的分税制改革重构了中央与地方财政收入的分配方式。分税制改革后，中央财政收入在国民生产总值和国家财政收入中的占比不断上升，但并没有改变地方政府的财政支出结构。《中国统计年鉴2011》公布的数据显示，进入20世纪90年代以后，中央财政支出占国家财政总支出的比重逐步降低，除个别年份，一直都在30%以下，2010年更是下降至17.8%。而从国家财政支出结构来看，中央财政支出主要集中在外交、国防两个项目，履行对内职能的主要支出者为地方政府，2010年在农林水务、环境保护、医疗卫生、城乡社区事务以及社会保障和就业等方面的支出比重甚至超过95%（郁建兴、高翔，2012）。在地方，由于省以下财税体制改革尚未取得明显进展，省以下政府财政收入层层上移，基本事权不断下移至县、乡两级政府，加剧了基层政府的财政困难（陈华威，2011）。因此，从这个意义上来说，“土地换社保”政策实际上是分税制改革的副产品。

四 社保资金缺乏稳定性和可持续性

“土地换社保”的主要资金来源于征地补偿、安置补助费。这一政策设计受制于以下两方面因素：一方面，土地是不可再生的资源，土地被征用后，可用于城市发展和经济建设的余留土地必然会随之减少。另一方面，经济发展较快时，政府征收土地后，土地转让的价格高，转化为经营性用地的速度快，政府用于社保支出的经费比较充足，但当经济发展趋缓时，政府征用土地后，不仅土地转让的价格低，转化为经营用地的速度也会变慢甚至趋于停滞，政府用于社保支出的经费便无法得到有效保障。

五 社会保障制度衔接不畅

“土地换社保”政策的衔接机制主要存在以下两个方面的问题：首先，“土地换社保”政策与农村社会保障制度衔接不畅。我国农村社会保障制度“碎片化”严重，“土地换社保”政策缺乏与农村其他的社会保障政策的对接机制。其次，“土地换社保”制度与我国城镇养老保险制度的衔接不力。从长远来看，实现城乡统一的养老保障制度是经济社会发展的必然趋势。但目前，绝大多数省市的“土地换社保”制度无法与城镇养老保险制度进行对接。

六 农民权利救济不足

权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以维护权利人合法权益的行为。被征地农民和地方政府是“土地换社保”政策实施的核心主体，但由于《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规建设滞后及司法属地化因素的影响，被征地农民的合法权益在遭受地方政府不法侵害后，很难得到及时、充分、有效的救济。以江苏省发生的一起群体性事件——通安事件为例。针对征地补偿纠纷和被征地农民基本生活保障不足等问题，2005年，当地村民俞根元、丁佰英、陈建国等20位被拆迁户代表向当地法院提出行政诉讼，要求确认高新区国土局颁发给浒墅关镇政府的拆迁许可证不合法，并予以撤销。但在5年的时间里，当地法院没有进行立案处理。

第五节 “土地换社保”风险控制的对策建议

化解农村“土地换社保”风险绝非朝夕之功。除了从问题本身出发以外，还需要在党和政府的领导下，纵观全局，全面了解农民遇到的实际困难，正确把握“土地换社保”的政策风险，逐步探索和建立起科学有效的制度管理体系。

一 建立健全土地管理法律法规

（一）完善“土地换社保”立法

如前所述，“土地换社保”政策已成为我国地方政府治理的一项重要制度创新，并为构建失地农民社会保障体系发挥了积极作用。但目前该项政策实施遇到的现实问题之一，便是缺乏专门的法律制度规范。尽管我国已出台了包括《土地管理法》、《土地征收条例》及《征地拆迁补偿安置办法》等在内的系列法律法规，对地方政府的土地征收行为作出了明确的法律规范，但由于现行立法或对于土地征收及补偿的规定过于模糊，或因立法层级低，法治保障效力严重不足，不足以规范地方政府“土地换社保”政策的行为。对此，应及时修改《土地管理法》对政府征地及补偿等条款的规定，以明确“土地换社保”的适用范围和保障标准；制定土地征收法，并专章明确“土地换社保”的保障内容和保障标准；将“土地换社保”等政策纳入《社会保险法》，确保“土地换社保”政策执行有法可依，有法必依。

（二）改革土地征用补偿机制

防控“土地换社保”制度风险的关键，是必须改革现行的土地征用补偿机制。为此，第一，应构建科学、合理的土地补偿标准。适当引入市场竞争机制，以市场价格确定土地补偿标准，充分保护农民的合法权益，让农民更大程度地分享城市化带来的好处。第二，明确土地征用补偿标准。充分尊重农民的主体地位，鼓励农民参与征地补偿价格和标准制定，建立明确一致的补偿标准和实施细则，全面接受失地农民对征地补偿发放过程的监督。第三，建立征地补偿监督检查机制。规定监管部门工作人员必须深入农村，了解实情，防止征地补偿过程中出现徇私舞弊或贪污农民补偿款等情况，确保征地补偿款落实到位。

二 完善社保基金筹措运营机制

（一）加大政府社会保障性财政支出

通过调整财政收入和财政支出，配合使用税收政策和分配政策，以缩小城乡收入分配差距，是政府促进社会公平和强化农村社会保障的重要手段。鉴于“土地换社保”的资金缺乏稳定性和可持续性，政府应采取以下措施：①加强农村基础设施建设，并运用各种税收优惠政策，鼓励企业到农村投资，来激活农村经济，增加被征地农民的就业机会。②加大对农村的财政补贴力度，尤其是针对失地农民的医疗、卫生和再教育保险补贴力度，来保障农民的基本生活。③通过财政拨款的方式为农民承担一部分的社会保险补贴，适度减轻农民社会保障支出负担。

（二）探索社保基金保值增值途径

随着经济环境和金融环境的不断变化，我国面临通货膨胀压力和人民币贬值问题，要加强对农村社保资金的管理，发掘并不断扩宽社保基金保值增值途径。一是发行社会保障专项长期国债。通过发行“土地换社保”专项国债，将现金补贴置换成政府国债，充分发挥政府的力量，促进社保基金保值增值（漆先望，2007）。二是由政府出面成立专门管理失地农民养老保障基金的社会保障资金管理机构。通过引入市场竞争机制，在确保公共利益和规避市场风险的前提下，实现失地农民养老保障金的保值增值。

（三）加强对社保专项基金的监管

社会保障基金关乎被征地农民的生计问题，因此各级政府必须高度重视社保基金的监管和使用。目前，除极少数地区规定由民政部门负责社保基金监管外，大多数地方仍然存在社保基金管理监督不力、管理混乱等情形。为此，首先可设立社保基金专门监管机构。在确保经营机构独立负责社保基金支付和经营的前提下，监管机构应负责调节农村社会保障制度及其对经营机构的监督。其次，应加强专门机构对农村社保基金的财务审查和审计监督，以确保土地补偿费专款专用。

三 建立被征地农民配套保障机制

（一）完善农村土地产权的确权登记

土地流转必须以确权为基础。不对土地确权，随意流转土地，不仅会侵害农民的合法土地权益，甚至会改变土地政策改革初衷，扭曲政策改革目的，危及农村社会稳定和经济发展。“土地换社保”既然是权益的置换，就必须以明晰产权为前提和依据，并在此基础上规范交易，以达到健全农民社保体系和巩固农业基础的双重目的。也只有这样，才能真正尊重农民的主体地位，有效激励土地经营者行为和提高土地资源的利用效率，进而为被征地农民提供有效的制度支撑。

（二）提升农民维护自身权益的意识

“人们的奋斗所争取的一切，都同他们的利益密切相关。”（《马克思恩格斯全集》第1卷，1956: 82）然而，作为维护和实现其利益的行为主体，必须拥有明确的权利意识。长期以来，我国农民对其自身的土地权利和合法权益认识不足，是影响“土地换社保”政策实施效果的重要原因。为此，除了应建立健全相应的法律法规，明确征地原则和规范征地补偿标准外，还必须加强对农民的普法教育和维权技能培训，让农民学会用法律的武器保护其在“土地换社保”政策中的合法权益。

（三）加强对失地农民的就业援助和创业政策支持

在就业保障等方面，充分考虑区域实际和失地农民实际，以多种形式促进失地农民充分就业，是顺利实施和防范“土地换社保”政策风险的有效手段。为此，应按照“政府促进就业、个人自主择业、市场调节就业”的原则，制定促进失地农民就业的相关配套政策。一是开展就业培训。应根据被征地农民的具体情况，进行再就业技能培训，使其能掌握新的谋生技巧和适应社会发展的技能。二是通畅就业信息渠道。加大资金投入，加快城乡劳动力市场环境建设，加强对失地农民就业指导和信息宣传，及时公布有效的就业信息，为被征地农民就业创造良好的信息环境。三是拓宽就业安置渠道。积极开拓公益性就业岗位，加强对公益性岗位的统筹管理，鼓励辖区内的机关、团体、企事业单位在值班、保洁、计生协管、城管协管等岗位优先安置被征地农民就业。条件许可的地方，应结合当地产业特点，通过金融、税收、法律等多种方式与渠道，积极支持与鼓励被征地农民自主创业。

（四）不断优化和完善社会保障制度

为确保“土地换社保”政策的可持续性，应不断健全和完善城乡社会保障体系。一是建立城乡社会保障对接机制。将“土地换社保”制度有机嵌入城乡对接的社会保障机制。二是建立包括以国家为主体的各级政府社会保障体系、以商业保险为主体的社会保障体系、以民间组织为主体和以村集体及个人名义捐款或资助等在内的多层次农村社会保障体系。三是建立农村社会保障衔接机制。将“土地换社保”政策与农村救助制度、新农合制度相结合，实现各项农村社会保障制度彼此联动，协调运行。

四 优化和完善横向问责机制

建立有效的横向约束机制，是化解“土地换社保”风险的重要因素。优化和完善地方政府横向问责机制，首先应在加强地方人大对地方政府征地行为约束的同时，着力优化农村的司法救济机制。司法是维护社会公正的最后一道防线。在土地征用过程中，农民和行政机关出现纠纷的时候，应由司法机关依照司法程序及时介入，行政机关作为纠纷的一方当事人，则应减少对纠纷的干预。一旦证实地方政府征地用地存在违法行为，应立即启动司法程序保护农民合法的土地权益。其次应充分发挥民众的监督管理作用。在“土地换社保”的过程中，各方的利益会有一定的冲突，因此应该建立一个民主沟通机制，形成民主的程序和氛围，调整各方利益相关者的利益。同时还必须充分发挥农村村委会的自治权，监督征地补偿款和农村社保基金的使用和管理。

五 完善农民权利救济制度

权利救济是保障农民合法土地权益的重要方式。完善农民的土地权利救济，首先应认真落实宪法赋予农民的土地权利和权利救济保护制度。其次应完善与农民社会保障权利相关的法律，并在此基础上建立起保护农民权益的长效机制和制度体系。再次应改进司法救济体制。尽管我国已建立起包括调解、仲裁、行政复议、行政诉讼等多种形式在内的司法救济体系，但在实际执行过程中，由于立法时序等因素的影响，相关法律条款之间存在冲突。改进司法救济体制，一方面必须厘清司法机构与属地政府之间的关系，另一方面还必须对现行的法律法规进行全面清理。最后应充分利用其他的救济方式，如传统乡规民约等，多渠道为农民提供权利救济，使农民有途径来维护自身的合法利益。