第二编 农村土地流转风险的突出问题与重点领域

第二章 农村土地入股风险控制问题研究

第一节 文献与问题

农村土地入股又称土地入股或农村土地承包经营权入股，是指将农民的土地承包经营权与现代企业制度相结合，促进农村土地资本化，实现农业产业化和规模化发展的一种土地流转方式。近年来，工业化、城镇化快速发展，我国农村土地入股经营的速度、规模和范围都超过以往任何时候。然而，各地的政策实践表明，农村土地入股发展形势喜人，风险也呈不断扩大的趋势（张询书，2008；谢家银，2015；段雅萍、汪争，2011）。如何有效化解农村土地入股风险，以回应农村经济社会发展的需要，是一个值得关注和研究的现实问题。

尽管学界已对农村土地入股风险作了相关探讨，但这些文献大多局限于描述性分析，且散见于其他文献之中，对此问题的系统分析和专题研究还比较薄弱。总体而论，学界对于农村土地入股风险问题的探讨，主要集中在以下几个领域。

一是关于农村土地入股可行性及其效果的分析。主要有两种观点：有学者认为，农村土地入股是实现土地规模经营的最有效的途径，有利于提升农业生产效率。通过农地入股，不仅可以推动资本下农村，改善农村发展资金投入不足，还可以促进农村富余劳动力向城市转移，推动城镇化进程（韩俊，2008）。另一些学者认为，农村地区人多地少，社会保障覆盖面窄，土地流转法律制度建设滞后，强制推行入股经营，必然会弱化农地的社会保障功能，损害农民合法权益，危害国家粮食安全（党国英，2007；李俊青，2013）。

二是关于农村土地入股风险的形成原因分析。农村土地入股有利于实现土地资产的优化配置，提高劳动生产率，实行土地规模经营和企业化管理，但同时也存在经济风险、法律风险、政策风险和农民失地风险（张询书，2008）。其中，基层政府权力缺乏有效约束、公共部门服务理念缺位、农民法治意识淡薄等，都是造成农村土地入股风险的重要原因（刘辉，2011；吕琳，2010）。

三是关于农地入股风险防范机制的构建研究。防范农地入股风险不仅必要而且重要。在构建农地入股风险防范机制的过程中，应充分尊重农民的入股意愿；减少行政力量干预；建立科学的土地入股作价机制；完善农地入股程序；发展农业保险，降低农业风险；建立农地入股纠纷调解机制（蒋永穆等，2010；穆瑞丽，2010）；推进农地入股法律化、规范化，完善农业保险制度和社会保障体制（段雅萍、汪争，2011）。

总体而论，已有研究文献多局限于描述性分析，对农地入股风险的实证分析和专题探讨不足。本章主要以农村土地入股的风险问题作为切入点，尝试性地探讨了农村土地入股风险的内涵、特征、表征及其形成原因，并在此基础上提出了化解农村土地入股风险的若干对策建议。

第二节 农村土地入股风险：概念、类型与特征

一 相关概念的界定

（一）土地承包经营权入股经营

农村土地入股是我国法定的一种生产经营模式。根据《物权法》第一百二十八条和第一百三十三条、《农村土地承包法》第三十二条和第四十九条的相关规定，我国农村土地流转的方式主要包括转包、互换、转让、出租、入股、抵押等。其中，对于农村土地入股问题，《农村土地承包法》第四十二条明确规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第十六条规定：“承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。”第十九条规定：“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。”第三十五条第四款规定：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。”

依照上述法规规定，本书所指的农村土地入股，是指在保持农户在家庭联产承包责任制不变、土地用途不变和农村土地集体所有制性质不变的前提条件下，农户以土地承包经营权作为出资投入股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司等经济组织，并由这些组织负责对农地实施规模化经营，农户按股参与分红的土地流转形式。

（二）农地入股风险

风险主要是指某一特定情况发生的可能性以及各种不确定后果的组合。农村土地入股风险是指农户将土地承包经营权作价入股投资到股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司等经济组织后，这些经济组织在土地规模化经营过程中因生产经营和管理不善而引发的各类风险的总和。

二 农村土地入股风险类型

学界对于农村土地入股风险已作了不同分类（张询书，2008）。本章主要根据农村土地入股风险的影响程度和范围，将其分为两大类：一类是微观层次上的风险，主要包括利益受损风险、农民失地失业风险和农村土地入股纠纷；另一类是宏观层次的风险，主要包括粮食安全风险、经济社会风险等。

（一）微观层次风险

1．利益受损风险

一些地方的政策实践表明，在农村土地入股过程中，土地入股经营方式、土地折价入股定价和股权股息分配等重大事项大多由属地基层政府、村委会或从事规模经营的公司决定，农民没有任何知情权、话语权和决策权；对于规模经营者（专业合作社或农业公司等经济组织）的投资决策、生产经营管理水平等方面的信息，农民也无从知晓。同时，因农村土地入股法制建设严重滞后，从事规模经营的农民专业合作社、农业公司等经济组织在生产经营过程中同样也会面临利益受损风险。例如，一些地方的农民为获取更多土地股权分红而发生大规模的集体违法事件，严重破坏了正常的生产经营秩序，对规模经营者造成了巨大的经济损失。

2．农民失地失业风险

如前所述，农村土地入股是指农民将土地承包经营权作价出资入股到农民专业合作社或农业公司并由其开展规模化的生产经营行为。根据《公司法》的相关规定，当公司面临经营不善而造成破产时，相应的资产应用于偿还公司债务。一旦公司因为经营不善而破产，农户会有失去土地承包经营权的风险。例如，在曾经红极一时的“蓝田”经营模式中，有5000多亩土地被征占，其中有1700多亩土地无法复垦，1000多户农户房屋被强拆，7000多名股农无业可就（皮曙初等，2002）。

3．农村土地入股纠纷

在农村土地入股过程中，一方面，作为土地转入方的企业或公司为从事规模经营，往往会投入巨额资金，对土地进行连片开发、集中整治，在引入新的生产经营和管理技术后，农地价格和利用价值也随之上涨。在这种情况下，农民出于自身利益考虑，以土地入股价格过低为由，联合起来要求提高土地入股价格。另一方面，当股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司因生产经营和管理不善而造成亏损时，农民也会起而要求属地政府或土地转入方保障自己的土地收益（赵其卓、唐忠，2008）。在上述因素的共同作用下，近年来，我国农村土地入股纠纷呈现多发、频发和高发的态势。

（二）宏观层次风险

1．粮食安全风险

在农地入股流转模式中，农民专业合作社和农业龙头企业等规模经营者作为企业，其目的是追求利润的最大化。当农产品价格受到多方面因素影响出现下跌或农业生产成本增加的情况下，规模经营者为获取更高利润的非农投入，采取各种变通方式改变土地的用途，对我国的耕地保护红线和粮食安全造成了不利影响。其风险主要表现为改变农地用途、破坏国家耕地红线和影响国家粮食安全等。

2．经济社会风险

农地入股涉及土地、社会保障、户籍和产权制度等一系列的制度和法律法规，其生产经营好坏与农民就业、农民增收、农村稳定有着密切的联系。一些地方的政策实践表明，在农村土地入股过程中，拥有资金、信息和技术优势的土地转入方，如农业公司、专业合作社等，为追求自身利益最大化，容易与属地基层政府和村委会形成利益“合谋”，联合争夺农民的土地权利和财产收益，结果造成农地入股经营纠纷甚至冲突明显上升。随着我国农地入股的范围和规模不断扩大，这些问题如果得不到及时、有效的解决，必将危及农村经济发展与社会稳定。

三 农村土地入股风险的基本特征

（一）风险具有复杂性和多样性

农村土地入股既受制度、经济、社会、政治、自然等外部因素的制约，也受专业合作社或农业公司生产管理等内部因素的影响。在内外部因素的共同作用下，农地入股风险具有复杂性和多样性的特征。

（二）风险控制难度较大

在农地入股的过程中，农地入股意愿调查、规模经济组织的选择、入股方式的选择、土地折价的评估、项目谈判、公司经营、利润分配等各个环节都受到多方面风险因素的影响。防范农村土地入股风险，需要人、财、物、技术等多方面的支持，风险控制难度较大。

（三）风险影响范围广

农地入股利益主体多元，涉及面宽，既与农民的生产、生活、社会保障和医疗养老相关，也与城镇化建设、就业等问题密切相关。入股风险化解不及时，会导致耕地红线失守，危及国家粮食安全，甚至有可能危及农村社会稳定。

第三节 农地入股风险的形成原因

学界已从基层社会治理、农村土地制度等视角对农村土地入股风险的形成原因作了相关探讨。与之不同的是，本节将主要从风险源视角剖析农村土地入股风险的形成原因。从农村土地入股风险形成的源头上看，主要包括内源性风险因素和外源性风险因素。

一 农村土地入股的外源性风险因素

外源性风险因素主要是指造成农村土地入股风险的外部因素，它与土地转入方（通常是专业合作社、农业公司等经济组织）的生产经营管理没有直接的联系，主要是因农地制度、外部经济环境变化、政治和社会因素而造成农村土地入股风险的外部原因。

（一）制度风险因素

制度风险因素主要是指农村土地制度方面的因素。构成农地入股的制度性风险因素主要有：①立法严重滞后。我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律和政策法规虽然对农村土地产权作出了明文规定，但对于什么是农村土地集体所有制、集体所有制下村民与集体之间的关系等问题尚未作出明确的界定。由于立法时序等因素的影响，相关法律条款之间也存在冲突。同时，虽然已陆续出台了一系列旨在规范农村土地流转的法律法规，但缺乏专门规范农村土地入股的法律法规。②农村社会保障体系不健全。目前，我国农村最低生活保障、基本医疗保障、养老保障标准较低，基本社会保障制度不完善，社会保障体系也不健全。农村社会保障基础薄弱，强制推行农村土地入股无疑会面临巨大风险。③入股经营市场机制缺位。一是缺乏成熟的市场中介组织机制和网络，农村土地入股和入股经营中信息不对称现象极其严重；二是缺乏科学合理的土地折价入股定价机制，土地折价分歧多，农村土地入股障碍多、风险大。

（二）经济风险因素

经济风险因素主要包括经济体制结构不完善、宏观经济波动等因素。转型时期，我国农地入股经营面临的经济风险主要有：①市场经济体制不健全。虽然目前我国社会主义市场经济体制已经基本形成，但还不够完善，生产力发展面临诸多体制性、机制性障碍。尤其是改革进入深水区和攻坚阶段以后，经济体制创新的任务非常艰巨，深化改革包括农村经济社会体制改革必将触及更深层次矛盾和问题。②城乡二元经济体制结构的制约。城乡二元经济体制结构中，土地、劳动力、资本、信息和技术等生产要素无法在城乡之间自由流转，严重制约了农村土地入股发展速度和规模。③人口结构不协调。工业化、城镇化快速发展，农村受过高等教育的优质劳动力和青壮年劳动力加速流出，农村“空心化”现象日益严重，且留驻农村的常住人口多为老年人、妇女和儿童（有媒体称之为“386199部队”），难以满足农地入股规模生产经营的需要。

（三）政治风险因素

政治风险因素是指当局出于自身目的而采取的一系列制度、政策措施等对事物发展产生不利影响的可能。我国社会经济的发展离不开政治，政治能够推进我国经济社会的发展和经济结构的转型，同时也会对经济发展造成过度的、错误的干预。从理论上讲，在经济社会结构和体制急剧转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，要求现有的政治和行政管理体制必须作出相应的调整和变革。但在实践过程中，地方政府过度干预，曲解、变通甚至扭曲中央政府的政策决策，不仅会严重影响土地规模经营者的生产经营决策，造成土地规模经营者和农民利益损失，甚至有可能形成大规模的利益纠纷，危及农村安全和稳定。

（四）社会风险因素

风险社会理论认为，当代社会风险是一种制度性的风险。农地入股社会风险是指因经济社会结构变动等因素而引发的社会问题对农地入股所产生的不利影响。社会风险因素主要包括：①农村社会结构的剧烈变动，有力地推动了农村经济社会发展，同时也为农业发展和农村稳定带来了一系列的矛盾和冲突。②农村改革的社会背景和社会基础发生了重大变化，农村利益结构变动剧烈，利益格局分化加剧。农村利益主体日渐多元化，不同行为主体和社会群体之间必然会产生不同的价值观念、利益诉求、利益表达和维护方式。受各种思想观念影响的渠道明显增多且程度加深，不同利益主体思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强。③农村社会保障制度不健全，保障水平较低，社会所能提供的就业渠道和机会有限。在农村强制推行大规模的入股经营后，被转移出农村的农民，因其自身劳动素质和能力的限制，无法找到合意的工作，容易滋生社会问题，形成社会风险。

（五）自然风险因素

农业生产与自然环境和自然条件密切相关。自然风险因素主要包括洪涝灾害、地质灾害和气候极端变化等。自然风险预知难度高，具有不可控性，会对农业生产经营造成巨大损害（马九杰、崔卫杰、朱信凯，2005）。如前所述，农村土地入股有利于农村土地资产的优化配置，加快对传统农业的改造和促进现代农业发展，但因其生产经营具有土地连片开发、规模集约经营等特点，自然灾害对其所造成的损失也具有规模效应。

二 农村土地入股的内源性风险因素

农村土地入股的内源性风险因素主要是指与规模经营者自身的组织管理结构和生产经营密切相关的因素，主要包括农地入股组织结构、利益相关方的利益分歧以及生产经营者经营管理不善等。

（一）组织结构不健全

从理论上讲，农户以农地承包经营权作价入股，是土地承包经营权的出让方；规模经营者（主要是指农民专业合作社、股份合作制企业和农业有限责任公司等经济组织）是土地受让方，负责实施土地的规模化经营和生产管理；中介服务机构负责提供信息服务和技术支持；基层政府及相关的职能部门通过发挥监督、管理、调节等作用，保障土地入股经营的顺利实施。然而，实践表明，我国农村土地入股的组织体系及运行机制存在重大缺陷，主要表现为各利益主体内部治理机制不健全。例如，基层政府部门“重管理，轻服务”，对农村土地入股的法律宣传和政策引导不足；中介组织不发达，无法提供有效的技术支持和信息服务；规模经营者内部组织治理结构存在严重缺陷。

（二）利益协调机制匮乏

农民以转包、转让和互换等方式流转土地，是以熟人或邻里信任关系为前提的，其流转方式简便，利益结构简单，利益分歧小，即使发生纠纷，也容易化解。农地入股则是把农民的土地承包经营权以入股的方式交给专业合作社、股份合作制企业进行规模经营，相较转让、转包和互换等经营模式而论，利益主体更加多元，交易程序更加复杂，交易费用明显提高。土地规模经营主体拥有资金、信息、人才优势，在农地作价入股、股权分配、土地管理和权益保障等多个环节往往处于优势地位。事实表明，农地入股经营因缺乏必要的权力约束机制和有效的利益沟通与协调机制，正呈现愈来愈多的矛盾和纠纷。

（三）生产经营管理不善

生产经营管理不善是影响农村土地入股的又一内源性风险因素。专业合作社、股份合作制企业和农业有限责任公司等经济组织作为生产主体，如果出现投资决策失误、组织生产不力、管理方法不当，也会对农村土地入股造成不利影响（钟笑寒、阙里，2001）。

第四节 加强农地入股风险管理的对策建议

一 控制农地入股制度风险的对策建议

（一）建立和完善农地承包权确权登记制度

家庭承包土地的确权登记颁证，是指县一级农地承包管理单位对农户所承包的农地的面积、地块、空间位置等土地相关信息及其变化进行登记入簿，并由县级以上地方政府进行农地确权颁发土地承包经营权证书的行为。对农村土地承包经营权实施确权登记制度，是明确农地权属关系，维护农地承包经营权人合法利益的重要制度。通过土地登记，可以为农地入股实践提供可靠的、有效的基础信息服务，有利于充分保证农村土地入股秩序。农地承包经营权入股后，合作社和农业公司取得对农地的使用权，属于农地承包经营权的物权性流转。因此，建议修改《农村土地承包经营权证管理办法》中的相关条款，将农地入股作为物权性质的流转并为其办理相关权利变更登记。

（二）完善农地入股法律制度体系和程序

完善与农地入股相关的法律法规是促进农村土地入股平稳、有序、顺畅实施的重要条件。因此，有必要制定农村土地流转法，并通过法律条文的形式明确规定农地入股流转中的农地产权主体、产权性质等，对农地入股的交易双方以及中介机构的权利和义务关系、入股程序和原则、入股合同、入股期限、利润分配方式等作出明确规定。建立科学、系统的农地价格评估机制，构建合理、规范的农地入股市场交易机制，为规模经营者提供有效的制度保障。

（三）完善农村社会保障制度

建立失地农民和进城务工人员定期培训制度，加强对农民的职业技能培训，开展专业的、免费的技术培训，促进农民就业能力的提高。不断优化和完善农村最低生活保障、医疗保险、养老保险和失业保险制度体系，建立可持续的农村基本社会保障制度，加大对农村社会保障事业的财政投入，提高农村地区的社会保障水平，提高农民的抗风险能力。

二 控制农地入股经济风险的对策建议

（一）正确把握农地入股的基本原则

在推进农地入股的过程中，必须正确把握和处理好推进农地入股工作的基本原则。一是必须坚持农户依法、自愿的原则。农地入股必须遵守现存法律准则，稳步推进、渐次展开，不得强制农户入股。二是必须坚持农地农用原则。经济组织以入股方式开展规模经营，必须坚持农地用途，不得以任何方式改变土地性质。三是必须坚持效率与质量并重的原则。既要注重农村土地入股的效率，也要突出入股经营的质量、效益和产出，严格控制农村土地入股规模，避免农民失地失利失业。

（二）完善农地入股法律法规

法律制度建设滞后是影响农村土地入股的重要原因。例如，在土地使用权作价入股的制度规定上，《公司法》第二十七条第一款虽然明确规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，但该规定所指的土地使用权是指国有土地使用权，并没有对农村土地承包经营权作价入股方式作出特别规定。另外，由于立法基础不同，《公司法》对公司利润分配所作的原则性规定是“同股同利”、“无盈不分”，与农村土地股份合作公司确定的“保底分红”原则存在重大差异。建议出台有关农地入股正式法规，明确界定农村土地承包经营权折价入股办法、土地承包经营权入股出资形式，为农地入股的股价评估提供依据；细化农村土地股份合作公司“保底分红”的制度规定，如设立保底分红、股农优先分红等条款，通过保障农民土地权益降低农村土地入股风险。

（三）建立破产利益平衡机制

相对于转让、转包和互换等土地流转方式，农村土地入股面临的风险更大。为了避免公司破产后可能出现的农户失地失利失业风险，应及时建立起一种有效的破产利益平衡机制。主要包括：对农地流转的受让对象进行严格规定，将其限定在集体经济组织本身及其内部成员之间；设立股农股权赎买与置换制度，规定当规模经营农业公司破产后，农地承包权人可以使用货币或其他财物置换原农地承包经营权；当股农无力或不愿意取回经营权时，集体经济组织可以对农地承包经营权出资赎买，并禁止农地承包经营权作为资产偿还债务。

三 控制农地入股政治风险的对策建议

优化政府部门的管理职能，加强对农地入股过程的监督，对农地入股程序、相关合同的履行、受让方的农业经营能力和资产信息报告等进行严格的审查和监督。对农地入股中有变更土地使用性质和破坏农村土地集体所有制的行为依法进行调查和处理，严厉打击变相圈地、非法夺取和占用农地的行为。积极转变政府职能，切实履行好服务职责，将农地入股纳入自身的监督和管理工作中，充分保障农地入股中交易双方的利益，提升农地规模经营效益，切实保障我国粮食安全和农村经济社会的稳定发展。

四 控制农地入股社会风险的对策建议

控制农村土地入股社会风险可以从以下两个方面着手：一方面，应建立和完善农地入股的风险保证金制度。对农地入股中面临自然灾害等重大损失的农户，准许申请风险保障金，降低农户土地入股中因自然灾害等造成的经济损失。另一方面，应不断优化和完善纠纷仲裁制度，并通过有效的纠纷调解程序和纠纷仲裁机制，让因土地利益产生冲突的相关责任方的矛盾能够得到公平、公正的解决。

五 其他方面的对策建议

（一）坚持正确的舆论导向

新闻媒体在宣传和报道的过程中，应坚持正确的舆论导向，客观、公正地对我国农村土地制度的现状进行分析，科学地把握农地政策的相关法律内涵，充分尊重全国各地农地入股在基层的实践探索，坚持立足正面、客观宣传、谨慎评价。避免农地入股的风险被人为地渲染和夸大，促进农地入股实践能够依法、稳定推进。

（二）因地制宜选择入股方式

不同地区的经济发展水平、农地流转市场发育程度、土地资源禀赋都存在较大差异，不同条件下入股方式也各有不同。一般而言，农业公司模式比较适合地方产业经济比较发达、有龙头企业带动的地区。土地股份合作社模式比较适合当地村民组织化程度相对较高、农户具有较高的权益意识和市场意识的地区。在操作的过程中，应当充分协调集体经济组织和股农的利益关系，提高代表农户利益的集体经济组织在公司经营管理监督中的作用和谈判中的地位，稳妥处理好各利益主体之间的关系。

（三）充分尊重农民意愿，避免行政力量干预

政府应致力于创造一个良好的、公开透明的市场环境，尽可能地减少在农地入股中过度的行政干预，避免出现暗箱操作损害农民利益的行为；做好农地入股过程中的监督和服务工作，为农地入股中的交易双方提供真实可靠的信息，降低农户入股过程中的交易风险和交易成本；加强对农地入股的宣传教育，包括对农地入股方式选择、利润分配、风险与收益等的宣传和解释，充分尊重农民的意愿，对参与入股的农户的真实意愿进行调查和分析，消除农户在入股中的信息不对称以及风险等因素的影响；建立多方利益协商机制，就农地入股中的重大事项，在各利益主体之间进行充分协商，制定出科学、合理的一致性决议，促进农地入股公平与效率兼顾。