三 挑战土地攫取的小叙事

现在我们开始挑战土地攫取的小叙事。以下这张照片（见图1）是我在菲律宾北部做实地研究时拍的。相对于首都马尼拉，这里是菲律宾非常偏远的地区。大家在照片上看到的是农业地区，它挨着高速公路，人们在这里生活，晾晒衣服。照片的中间是稻田，稻田前面是由稻田改种的甘蔗。大家能看到这里正在发生的变化，接下来我质疑那些叙事的时候，或许这张照片可以揭示那些叙事是如何掩盖复杂现实的。

图1 稻田改种甘蔗（菲律宾）

（一）“土地攫取是外国政府所为”

“土地攫取是外国政府所为”产生了对于土地攫取的强大意象，并成为很多媒体2007年以后关注的焦点。我们常常听到的说法是：“北方国家的行动者、殖民者、新殖民者和大公司是主要的攫取者，而受害者是南方国家的小农。”这种说法部分真实，但它并没有讲出故事的全部。事实上，很多数据表明，诸多国内精英和国内公司在本国的土地攫取中扮演着主导角色。例如，在遭受连年饥荒的埃塞俄比亚，其60%的土地交易是由本国精英介入的，这个比例在尼日利亚是97%，在苏丹是78%，在柬埔寨是70%。可见，这其中并非只有国外行动者，甚至主要的介入者并不是国外行动者。另外，从数据来看，大量土地交易发生在南方国家之间，例如，巴西已成为全球土地交易舞台上的重要角色，它已进入非洲的不同国家和地区，其中之一就是莫桑比克；在南部非洲，土地交易资金从南非进入撒哈拉以南的非洲，如刚果等。当然，我们也不能忘记非洲国家政府在协助外国资本进入国内土地交易方面扮演的重要角色，它们有时甚至变成了外国资本的经纪人或合伙人。

（二）“土地攫取是由2007～2008年粮食危机之后的粮食安全问题引发的”

食品进口国在基本粮食价格飞涨后出现的粮食危机引起大量媒体关注。这些国家想转变策略，即直接到那些有可利用土地的地方为自己种植粮食，从而确保自己的国家有稳定的粮食供给。这给“土地攫取能提高和稳定粮食供给”的说法提供了合法性，其隐含的假设是，更多的粮食等同于所有人都能有更多的粮食。这涉及一个全球范围的大讨论：持续的饥荒是由粮食产量不足造成的吗？还是更多地与粮食分配相关？大量分析表明，饥荒与粮食分配方式的关联更为紧密。而且，土地攫取可以追溯到2007～2008年粮食危机之前更久远的时期。例如，2000年初出现了一股在交通行业增加可再生能源的浪潮，一些政府制定了国家生物能源计划，要求增加粮食能源，并混合到汽车的燃油当中。这意味着大量土地攫取是公司对政府所发出信号的回应。这里的逻辑是，粮食能源、生物能源以及在加工特定植物过程中得到的能源能够比矿物能源产生更少的温室气体排放。事实上，这些计划在2007年以前就实施了，这是土地攫取的另一个非常重要的驱动力，即土地攫取不仅仅是由于粮食危机，还有能源危机的因素。

由此还出现了扩大种植“灵活作物”（flex crops）的趋势。灵活作物是指特殊的作物类型，它们既可以用作粮食，也可以用作饲料或者燃料原料，最好的例子就是油棕、甘蔗和大豆。在给大家展示的菲律宾照片（见图1）中，甘蔗种植已经取代了那里的水稻种植。实施这种生产的生物能源公司的主要投资者是菲律宾的农业企业精英以及一些来自中国台湾和日本的其他资本主体。这些公司宣称，甘蔗种植产生的乙醇能够为马尼拉的汽车提供燃料，并且它们已经和壳牌公司签订了合同。但是，所有这些都取决于价格信号。如果油价高，它们就会把甘蔗转化为生物燃料，这样更有利可图；如果燃料价格低，它们就会把甘蔗卖掉用来制糖，所以甘蔗被称为灵活作物。在玻利维亚，灵活作物的种植面积从1994年的24万公顷增加到2009年的70万公顷。

与此相关的其他因素还包括：在过去10年间，畜牧养殖的规模大幅扩大；非粮食生产也有了大幅扩张，特别是采矿业。尤其值得注意的是，一个庞大的生产行业正在逐渐浮出水面——在未来几年它会进一步扩大——那就是工业造林（industrial tree plantation），这源于与《京都议定书》相联系的洁净发展的机制以及试图遏制全球变暖的努力。很多工业造林被认为能够捕获二氧化碳，以防止它们进入大气。联合国粮农组织指出，全球植树面积正以每年2%的速度增长，这是值得关注的一点，因为众多关于可再生能源的讨论是从粮食燃料开始的，但现在这个问题已经超出粮食能源的范围，延伸至林业；而且不再是仅仅为汽车或飞机生产生物燃料，同时也是为了生产木片、木板，或是为城镇发电。我认为，工业造林或许会成为一个大的灾难。

（三）“土地攫取发生在未利用或退化的土地上”

世界银行已经确认有4.45亿公顷甚至多达17亿公顷的所谓适宜投资的土地。他们指出，这些土地是未利用的、边缘的、在生态上退化了的，并以此作为其正当理由。根据从世界银行获得的数据，非洲的适宜投资土地面积达2.01亿公顷，拉丁美洲适宜投资的土地同样数量巨大。其背后的假设是，这些土地人烟稀少且未被利用，而农民的土地不会被剥夺，理由是这些土地很容易获得，并且土地攫取会有积极的结果，因为它使之前没有生产力的土地变得富有生产力。此外，他们认为，瞄准这类土地的行为给世界上出现的种种危机提供了解决方案，这使得土地攫取似乎可以被接受。这里的解决方案就是为食品和非食品的生产而扩大土地面积，特别是通过高新生物技术、高资本密集型的单一作物种植而进行粮食生产。大家每天都会听到关于世界人口增长的消息。由于世界人口增长，到2050年，我们需要2倍甚至3倍于现在的粮食产量，我们需要捕获碳以防止全球变暖，我们也需要增加乡村收入，等等。这是一种叙事，但也是问题所在。对于可利用的适宜土地的自上而下的评估，只有通过将复杂现实大大简化才能实现。他们所获得的数据是通过卫星图片得到的，而卫星图片显然看不到当地的居民。除非我们亲自到那里且亲眼所见，否则怎么会知道那些土地上没有人居住呢？官方的很多统计数据是不可靠的。同时，这也是基于某种理想型而对核心概念进行的标准化，但问题是，这种理想型从何而来？谁来决定什么是有生产力的，什么是适宜土地，每公顷土地的年产量应该是多少？这些判断是基于具体的现实，还是来自其他地方的认知？实际上，那些数据和判断并不是基于现实。大量来自现实的证据指向了完全相反的方向，即很多所谓的边缘土地是有人口居住的。那里的人口密度也许不如城市高，但是人们的确在那里居住，并且用有生产力的方式使用着土地。还有一些土地是为了生物多样性而被保留下来的。

关于投资者想要什么样的土地，土地攫取的官方话语告诉我们：“让我们去找那些边缘的、未利用的土地。”但是，土地投资者真正想要的是什么？投资者并不是真的想要差的土地，他们想要的是能够帮助他们实现产量最大化和利润最大化的土地。这样的土地在哪里？这样的土地需要有可供利用的水资源，或靠近河流从而方便灌溉。这些土地不仅需要地力肥沃，而且需要靠近市场。理想的情况是，土地上已有不同类型的基础设施，这才是很多投资者所攫取的土地，也是通过研究和调查所得出的事实。在土地攫取现实中，我们常常发现以下两种情况，每一种情况都产生了有害的结果。第一种情况，很多小规模土地所有者通过租赁合同放弃了自己的土地，并且通过劳动合同开始出卖自己的劳动力，但事实上，多数合同条款对小农极为不利，而他们又不得不接受合同条款。第二种情况，人们在自己的土地上被驱逐，他们的粮食生产系统、生活社区被破坏，本土的水利系统和水管理系统正在被摧毁，原生森林被代之以树木的单一种植。在这些方面，我所了解的一些案例提供了有力证据，其中一个在菲律宾，两个在莫桑比克。

（四）“土地攫取发生在治理不力的国家”

在全球政策讨论中，常常会听到这样的论点，即土地攫取发生在治理不力的国家。该论点隐含的假设是，土地攫取关系到国家法律和保护措施是否到位以及国家法律和政策是否得到实施。因此，土地攫取只会发生在治理不力的国家，而这意味着土地攫取所影响的国家将越来越少。但是，有证据表明，土地攫取开始在越来越多的国家扩张，并不只是在那些弱国。如前面所说，土地攫取发生在美洲和加勒比地区，遍布非洲和亚洲，甚至发生在你可能想象不到的地方，如澳大利亚、塞尔维亚、乌克兰。很多国家并不能称之为治理不力，例如，巴西是一个很发达的国家，缅甸也有一个强大的政府，菲律宾可能介于二者之间。所以，我们有相当多的例子来证明这个叙事是一个谎言。

（五）“土地攫取导致了剥夺，因为缺少明确和有保障的土地产权”

这个小叙事提出一系列假设。首先，规范性的假设认为，土地产权应该得到确认并以一种独特的方式进行记录：或者是通过主流的个体私有产权体系；或者是颁发一个证书，注明你是某块土地的私有者。但是，在通过习惯法组织管理土地的国家，这是否意味着假如人们没有证明文书，其他人就可以进入这块土地并宣称他们是所有者？其次，规制性的假设认为，土地权利的形式化仅仅是一种技术管理上的程序，管理者只需到土地上进行测量，开出证明，交给所有人即可。事实上，决定谁拥有土地权利是一个需要首先回答的深刻的政治问题。再次，还有一种规范性的假设认为，当地人的土地可以通过自发的行为准则和企业社会责任等免于被攫取，这类方式促使公司和政府尊重当地人的土地权属。但问题是，在全球层面上，公司之间、政府之间以及政府和公司之间缺少制定行为准则的意愿和动机，因为它们对农业投资的目的就是进行大规模土地交易并攫取大量利润。

现实的证据说明，在当地人的土地产权已经得到确认的国家，土地攫取仍然在发生。有关证据告诉我们，土地登记和确权并不必然是为了穷人。例如，在很多国家被标划为国有公共土地的地方，联合国开发计划署、德国发展机构和澳大利亚发展机构实施了一些大型项目，以对那些未授权的土地进行授权。它们的逻辑是：这种确权能够保护土地，并且可以在市场上对土地权利进行交易。事实常常并非如此，这类项目并不必然保护穷人的权利，也并不必然让穷人获得土地权利。我正在菲律宾、越南以及其他一些地方对这些土地确权项目的影响进行分析，结果发现很多情况下获得土地权利的并不是村里的穷人，即清晰的土地产权并不必然意味着权利会受到保护。因此，明确的土地权利是必要的，但并不是充分的。而且，土地攫取通常是通过贿赂腐败官员而完成的，这些官员恰恰负责土地确权等土地管理工作。

土地攫取不仅仅是物质上的剥夺。大量的游说团体和人权团体还关注这种剥夺的后果，因为除了人们会被从土地上驱逐之外，还有更广泛意义上的剥夺需要被讨论。这类大规模土地攫取的很多支持者表示，需要对农业进行大量投资。很多人还认为，小规模土地所有者可以受到保护和尊重，他们可以通过与这些土地交易项目的合作而从中受益，这比被驱逐出土地的结局要好得多。在此，他们谈论的是扩大租赁合同和劳动合同，但我们需要关注的是这些合同的具体条款。事实上，人们是被迫融入这些土地交易项目的。这种融入不是一种令人愉悦的融入，而是建立在对人们的收入和生活质量等有负面影响的基础上。所以，我们需要对合同以及合同谈判予以更多关注。但是，想做到这一点也很困难，因为大家可以想象，一个公司进入偏远的村庄，那里的人们已经在市场条件下出卖自己的劳动力，或者不能把农产品卖出好价钱。那么，在谈判桌上谁是更有实力的主体？当然是公司。此时，关键要看社区群众的组织状况如何，因为他们在谈判中获得有利条款的唯一途径就是将力量结合在一起，成为一个相对于公司更有力的主体。另一个关键问题是，谁有权力来决定“谁应该在哪块土地上、为何种目的、在多长时间内拥有哪些权利”。这些都是复杂的、有争议的动态过程。以巴布亚新几内亚西部地区涉及油棕的粮食和饲料综合项目为例，油棕属于灵活作物，既可以做食物，也可以做饲料。该地区处于原生森林地带，人们在这里农作，同时也在森林中进行采集。他们依靠森林生活，所以需要森林。油棕种植进入这个地区后，扩展到森林区，很多时候是以一种非常粗暴强制的方式进行的。所以，当地农业和环境方面的非政府组织和国际组织联合发起了很多抵抗活动。