关于规范福建省社会教育培训机构管理的调查报告

近几年来，福建省认真贯彻落实国家、省教育改革和发展规划纲要精神，全面实施素质教育，推进义务教育均衡发展，教育事业取得了很大成就。在学校教育提质的同时，社会教育培训机构也一片火爆。社会教育培训在繁荣教育文化产业、丰富教育资源、满足群众多样化的教育需求上，发挥了一定的作用，但也出现了新情况、新问题，成为社会各界关注的热点。

根据群众的呼声和省政协委员提案，福建省教育厅组织专题课题组，对全省社会教育培训机构有关情况进行深入调查。专题调查组通过开展问卷调查、实地明察暗访、分别召开培训机构代表、政府有关部门负责人座谈会等途径在了解情况的基础上，进行综合分析研究，形成本调查报告。

一 福建省社会教育培训机构现状

随着人民群众生活水平的提高，人们对子女成长成才的期盼、对教育多样化的需求日益增强，近几年来，福建省社会教育培训市场需求旺盛，社会教育培训机构发展迅速。

1．社会教育培训需求相当旺盛

社会教育培训面向各个年龄段群体，尤以青少年的需求最为旺盛。

根据全省9个设区市从小学一年级到高中三年级9825名学生的问卷调查统计，有7570名中小学生参加了校外培训，占受访中小学生总数的77.05%。其中参加1个校外培训课程的学生4119人、占54.41%，参加2个校外培训课程的1953人、占25.8%，参加3个校外培训课程的866人、占11.44%，参加4个校外培训课程的360人、占4.76%，参加5个校外培训课程的95人、占1.25%，参加6个及以上校外培训课程的177人、占2.34%。各年级学生参加校外培训课程情况详见表1。

福建省在校中小学生参加社会教育培训情况具有以下特点。

一是越是经济发达的城市，中小学生参加社会教育培训的热度越高；越是教育教学质量高的优质学校，学生对社会教育培训的需求越强烈。从问卷调查中看到，福建省经济较发达的福州、厦门、漳州三个市中小学生参加校外培训课程的比例分别为93.13%、87.48%、83.03%，其中优质校学生参加校外教育培训的比例分别为96.01%、89.11%、85.69%，比本地区一般校学生参加校外教育培训的比例分别高出5.39个、3.99个、6.09个百分点。各设区市中小学生参加校外培训情况详见表2。

二是在校学生参加社会教育培训时间段不仅有节假日，还有平时的晚上时间。从问卷调查和明察暗访中看到，大多数学生选择周末或者寒暑假参加社会教育培训，也有相当部分学生利用平时晚上参加学科晚自习辅导。各学段学生参加校外教育培训时间情况详见表3。

三是在校生参加社会教育培训的年龄段，小学人数更多，初中次之。根据学生问卷统计，16.67%的学生从幼儿园起就开始参加校外培训，小学阶段参加培训的4487人、占59.27%（其中小学1～2年级参加校外培训的1601人、占21.15%，小学3～4年级参加校外培训的1575人、占20.81%，小学5～6年级参加校外培训的1311人、占17.32%），初中阶段参加校外培训的1381人、占18.24%，高中阶段参加校外培训的440人、占5.91%。各学段分地区中小学生参加校外培训情况详见表4。

2．社会教育培训市场呈多元化发展态势

目前福建省社会教育培训市场发展很快，以福州市为例，2009年福州市取得办学许可证的培训机构有222所，2010年增长到276所，2011年增长到328所，2012年增长到361所，截至2013年5月，共有365所。培训市场呈现出多元化的发展态势。

一是从培训类型上进行分析，福建省社会教育培训机构培训课程设置多层次、多门类，主要有语言类、文体类、文化补习类、兴趣特长类、考证过级类等。培训机构的培训形式多样化，除了常见的各类学科辅导班外，还有一对一个性辅导班、名师周末精品班、晚间全科作业辅导班、艺术类文化课辅导班、中考特训冲刺班、高考专家指导班、暑假衔接提高班、早教班、高考复读班等，满足不同学生的个性化需求。

二是从审批情况上进行分析，目前，福建省社会教育培训机构主要由教育部门审批，教育咨询类公司主要在工商部门审批。还有一部分技能类的培训在劳动保障部门审批。具体情况详见表5。

三是从社会教育培训机构的实力上进行分析，福建省教育培训市场经历了从无到有、从粗放管理到精细化运营、从价格厮杀到质量比拼的过程，目前进入了品牌竞争的时代，形成了国际知名培训品牌、跨省连锁培训品牌、本土培训品牌“三足鼎立”态势。以福州市为例，福州市教育培训市场既有新东方培训学校、韦博国际英语、瑞思学科英语等国际知名培训品牌，也有快乐学习、学大教育等跨省市连锁培训品牌，还有树人优酷教育、新概念培训、九色鹿培训、海西教育培训等本土培训品牌。不同的培训品牌在市场竞争中给家长、学生提供了更多的选择空间，也促进了培训机构本身做大、做强培训品牌。

四是从社会教育培训机构规模上进行分析，目前福建省教育培训机构主要分为三大类。一是“正规军”，即取得办学许可证的正规培训机构，主要指由教育部门审批发放办学许可证，并在同级民政、税务、物价、技术监督等部门办理登记及相关手续的。还有的是在工商部门取得营业执照的培训机构，主要指由工商部门登记注册的教育咨询公司。二是“游击队”，即散见在社区的小机构、“小作坊式”的补课教室，这些小机构满足了部分家长就近补习的需求，但由于没有在政府相关部门注册登记，很难监管。三是“个体户”，即部分教师在家中自办的补习班，更难监管。

3．多种因素催生社会教育培训市场火爆场景

近几年来，福建省教育培训市场日益火爆。主要原因有以下几个方面。

一是家长对子女的期盼。根据向1732位学生家长问卷调查统计，27.37%的家长为孩子选报校外培训的原因是巩固学校课程，提高学习成绩，37.76%的家长是为了培养孩子的兴趣爱好和特长，16.74%的家长是因为从众心理，怕孩子输在起跑线上，还有18.13%的家长是为了让孩子在参加培训过程中结识更多伙伴，培养沟通能力。家长为孩子选报校外培训原因详见表6。

二是评价体系单一化。近几年来，尽管各级各类学校大力推进新课程改革，但高考、中考的指挥棒没变，“一考定终身”的评价体系没变。在这种情况下，社会教育培训机构迎合部分学生升学和提高学习成绩的需要，通过名师一对一、晚自习作业辅导、周末学科补习等多样化方式，吸引了众多学生投入社会教育培训中。

三是义务教育不均衡的影响。近几年来福建省在推进义务教育均衡发展方面做了大量工作，取得了很大成绩。但推进义务教育均衡发展是一项长期的、动态的过程，随着社会经济发展，教育资源不均衡与人们对优质教育资源需求之间的矛盾难以短时间内解决，“择校热”是客观存在的现象。因此，义务教育发展越是不均衡地区，社会教育培训市场越发达。

四是不允许学校集体补课给社会教育培训提供了更多的机会。2007年以来，教育部、省教育厅相继出台了多份文件，严禁中小学利用节假日组织集体补课，这就给社会教育培训市场带来了更多的发展机会。出于巩固学校课程、提高学习成绩、培养兴趣爱好等各种目的，望子成龙的家长纷纷为孩子选报各类培训班。

五是就业压力加剧导致竞争的前移。随着社会就业压力越来越大，就业的竞争逐步前移到学业的竞争。家长都希望孩子考进好学校，今后容易找到好工作，因此对课外辅导的需求日益强烈。根据家长调查问卷统计，16.74%的家长为孩子选报课外培训的原因是从众心理，怕孩子输在起跑线上。这种竞争恐慌心理，直接导致孩子参加培训的“起跑线”不断前移，早教培训市场在福建省悄然兴起。在一些早教培训机构，我们看到一些年仅两三岁的孩子已经学起了英语、钢琴等。

4．社会教育培训机构的“双刃”作用

在社会需求的强力拉动下，近几年来，福建省社会教育培训行业迅猛发展，社会教育培训机构既发挥了积极作用，也产生了一些负面影响。

社会教育培训机构的积极作用，主要有以下四个方面。

一是满足了学生多样化、个性化需求。社会教育培训机构主要以中小学生为服务对象，为学生提供了更为多样化的教学方式、更为优质的培训服务。如学大教育紧跟公立名校教学进度，为学生量身定制40套模板，满足不同学习能力、不同心理程度和不同升学目标学生的需求。名师教育、思明教育、快乐学习等培训机构推出名师一对一、晚自习作业辅导、学科课程辅导班等，学生可根据自身需求选报。

二是对提高青少年素质起了积极帮助。青少年校外活动中心、青少年宫是公办青少年活动场所，在提高青少年素质上发挥重要作用。然而目前福建省公办青少年校外活动中心、青少年宫仅144所，辐射面非常有限。社会教育培训机构通过举办音乐、美术、体育、书画、文化等培训，既培养了孩子的兴趣特长，也提高了青少年的综合素质。中小学生参加社会教育培训类型情况详见表7。

三是成为公办学校教育的补充。社会教育培训机构积极主动与公办教育接轨，研制教学方案和教学计划，加强教学质量把关，努力提高培训质量和效果，结构性地填补了学生课余时间，提高学生学习成绩，受到家长和学生的欢迎。根据家长调查问卷统计，20.15%的家长认为孩子参加培训班有很大帮助，学习成绩有了很大提高。对此，福州新东方培训学校校长姚振华认为，新东方培训学校的定位就是公办班中小学校的补充，把应试教育与素质教育融合在一起，既传授知识，又讲究学习方法，培养孩子的学习兴趣。所以新东方培训受到广大家长和学生的欢迎，目前在福州地面上就有13个教学点，参加培训的学生上万人。

四是解决大批人员就业。师资是家长选择培训机构考虑的重要因素之一。根据家长问卷统计，47.58%的家长在为孩子选报培训机构时最看重师资水平。为提高师资水平，教育培训机构一方面高薪引进公立学校在职教师为领衔名师或兼职教师，另一方面招聘大学毕业生或公办学校退休教师为专职教师，在提高培训教学质量的同时，解决了大批毕业生就业问题。据业内人士估计，仅福州市的社会教育培训机构从业人员就超过5万人。这从调查组采集到的福州部分社会教育培训机构师资情况表中也可略见端倪。详见表8。

社会教育培训机构在发挥积极作用的同时，也产生了一些负面影响。社会教育培训机构的负面影响主要有以下几个方面。

一是加重了学生的课业负担。近年来，国家、省有关部门相继出台各种“禁补令”“减负令”，并采取了许多治理措施，取得明显成效。然而，学校减负不代表学生真正减负，一些社会培训机构迎合家长望子成龙的心理，举办以提高学习成绩为主要目的的各类培训班，利用学生业余时间开展补课，额外布置学生课外作业，导致出现“学校减负、校外培训机构层层加压”的违背教育规律的现象，在一定程度上影响了素质教育的实施。

二是干扰学校正常教学秩序。社会教育培训机构开设各类预科班、衔接班、学科辅导班、一对一名师辅导等，大搞提前授课、超前教育，在一定程度上提前透支孩子的学习兴趣和动力，不利于学生养成思考的习惯，影响孩子的发展后劲和持续竞争力。根据家长调查问卷统计，19.38%的家长认为孩子参加培训班会导致孩子在学校上课不专心，影响学校正常教学秩序。此外，社会教育培训机构高薪聘请公办教师到培训机构兼职，还会导致教师无心学校课堂教学，如果一些教师给自己的学生进行校外培训，还会导致他们更关注某些学生而忽视其他人，造成教育不平等，间接影响学校教学秩序。

三是为应试教育推波助澜。一些社会教育培训机构以不让孩子输在起跑线上为名，以名师猜题、提高学生成绩、保证考上重点学校等噱头开展招生宣传，助长了应试教育之风，与国家推进素质教育和考试评价制度改革背道而驰。

四是增加家长经济负担。为了让孩子接受更好的教育，家长非常重视对子女教育方面的投入。根据家长调查问卷统计，30.08%的家庭孩子每年参加教育培训的开支为3000～5000元，23.16%的家庭孩子每年参加教育培训的开支为5000～10000元，还有5.08%的家庭孩子每年参加教育培训的开支超过10000元。调查组还对福州市部分社会教育培训机构收费情况做了摸底调查，以福州市晚自习辅导为例，一般大班全学科辅导收费每科每小时为50元，小班辅导每科每小时收费70元，一对一辅导每科每小时收费200～500元不等。厦门、泉州等地收费情况更高。高昂的培训费用增加了家长的经济负担。

五是虚假广告迷惑学生家长。利用专家名师招生，是一些社会教育培训机构吸引生源的手法。在调查中发现，不少社会教育培训机构在招生宣传资料上花大量篇幅介绍名师及其教学成果，在培训机构大厅悬挂的名师、学科教材编审、中高考命题组专家、知名专家学者与机构负责人或学生的合影等。事实上，这些所谓的专家名师，仅仅是被聘为顾问，并不负责直接授课，有的只是举办过几次讲座或公开课而已，真正负责授课的名师往往只是普通的大学毕业生，甚至是一些在校大学生。这种虚假宣传，既迷惑了家长学生，还损害了公立校教师的名誉。

5．政府部门积极加强社会教育培训机构监管

近几年来，福建省各级政府十分重视加强社会教育培训机构的监管工作，主要采取以下措施。

一是重视加强规范管理。社会教育培训机构绝大多数是民办性质。为促进民办教育事业的健康、稳定发展，规范民办培训机构的办学行为，近年来，福建省各地先后出台了有关民办非学历教育政策法规。如福州市根据《民办教育促进法》，以市政府办公厅名义，出台了《福州市民办非学历教育培训机构设立审批管理暂行办法》，对培训机构办学场所、资金要求、教师资质及审批程序等做了统一规定。同时采取分级管理原则，对非学历高等教育培训机构由市级教育部门审批管理，对其他教育培训机构由各县市区教育行政部门审批管理。厦门市湖里区教育局制定了《湖里区民办非学历教育培训机构设置暂行规定》，审批程序采取街道把关、教育局申请登记的联合审批制度，严格审批办学项目。厦门市海沧区教育局制定了《厦门市海沧区民办教育培训机构暂行规定》，对民办培训机构的设立条件、申请材料、审批程序以及年检制度等做了详细规定，进一步细化对民办培训机构的管理。泉州市丰泽区、石狮市以及蕉城区、邵武市等也制定了有关培训机构审批和管理文件。

二是积极开展监督检查。各地通过年检、专项检查、抽查等方式，加强对社会教育培训机构的监督检查。厦门市教育行政部门每年底，组织街道、民政等相关部门进行年检，同时将年检结果通过教育局网站向社会公布，对年检存在问题或违反相关管理规定的社会教育培训机构，开具限期整改通知；限期未整改到位的，依法予以取缔。厦门市思明区建立联合年检制度，从2005年开始教育局与民政局进行集中时间联合年检，一次性办完年检手续。厦门市湖里区建立定点定员挂钩制度和“月巡查”制度，由教育局工作人员挂钩培训机构，检查内容涉及设备设施、安全管理、教育教学、卫生、财务收费等各项工作，对核准的办学项目内容进行专项检查，防止培训机构擅自扩展培训项目，同时把检查结果作为年检考核的重要依据。泉州市对民办教育培训机构坚持严格审查、依法审批，泉州市鲤城区、丰泽区联合公安、消防部门，开展民办教育培训机构安全专项检查和民办学校收费检查。福州市教育局定期开展社会教育培训机构年检工作，对师资、收费等情况进行监管，工商部门也通过年检的办法，从根源上切断教育咨询公司开展教学工作的非法行为。福州市鼓楼区教育局采取年检与抽查、专项检查相结合的方式，通过包片巡查、分口管理的办法，加强对社会教育培训机构的监管，对规范社会教育培训机构办学行为起到了有效作用。

三是清理整顿无证办学行为。为促进培训市场的健康有序发展，维护广大群众的合法权益，近年来，福建省各地市都在开展清理整顿无证办学行动。福州市及各县（市）区教育行政部门每年都组织开展无证办学机构清理整顿工作。2012年，市教育局联合公安、消防、工商、税务、乡镇街道等有关部门，开展取缔非法办学行动，全面清查无证办学机构办学场地、教学设施、消防及交通安全、食品卫生等，严厉打击没有办学许可证的非法培训机构，避免这些黑机构损害整个培训行业声誉。福州市教育局还向全市学生及家长发出《抵制“黑培训”，远离教育欺诈——致全市学生及家长的一封公开信》，呼吁广大市民在选择培训机构时，一定要选择正规的、有教育行政部门颁发办学许可证的培训机构就读。2009年以来，福州市教育局不定期公布无证办学培训机构名单上百所，并列举这些无证办学培训机构分为三类情况：没有向当地教育主管部门申请办证的加盟性教育培训机构；已申请办理了办学许可证，但跨辖区开设分支教学机构，没有向当地部门办证；既不是加盟性机构，也不是某机构教学分支的“作坊式”办学点。鼓楼区教育局在清理整顿非法办学机构行动中，采取“三阻”的办法，即阻生源（把无证办学机构名单发到公立校要求广大学生远离黑机构）、阻师资（严禁公办学校教师到无证机构上课）、阻场所（联合物业、街道、社区，劝说业主不要把场所租给无证机构办学），这些措施都取得了良好成效。

四是积极扶持正规社会教育培训机构。各地在开展清理整顿无证办学的同时，对正规的社会教育培训机构给予积极扶持。福州市教育局每年举办培训班，聘请公办学校教师为社会教育培训机构教师授课，提高社会教育培训机构教师专业化水平。福州市还通过打造诚信教育培训机构品牌，扶持正规社会教育培训机构。2012年9月，福州市启动培训机构“金丝带”行动，福州市66家培训机构负责人在福州市民办教育协会的见证下集体庄严宣誓，承诺规范办学。2013年“3·15”前，福州市民办教育协会自发组织诚信宣言活动，共同向社会发出行业诚信承诺，并与《福州日报》联合开展诚信教育机构展示活动，公布“3·15”诚信教育机构榜单，供消费者选择培训机构参考。鼓楼区教育局通过举办行业年会、艺术沙龙、教师培训、观摩考察、论坛交流等形式，积极扶持正规社会教育培训机构，受到区内社会教育培训机构的广泛好评。仓山区教育局加强对区内教育培训机构的业务指导与管理，为教育培训机构创造了宽松的办学环境。

二 福建省社会教育培训机构存在的困难与问题

福建省社会教育培训市场总体上是健康的，但也存在一些问题，主要有以下几个方面。

1．社会教育培训机构政策定位模糊，管理部门职责不明

2002年出台的《民办教育促进法》规定，民办教育机构必须经教育行政部门或劳动保障部门审批获得办学许可证，并到民政部门登记为非企业法人单位的民办学校后，该民办学校才有权依法从事教育培训。《民办教育促进法》还规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”但国务院至今未就经营性民办培训机构制定“另行规定”。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，但目前国家对营利性与非营利性民办培训机构分类管理也还没有做出明确规定。因此，哪些培训机构应该按照非营利性培训机构由教育或劳动部门审批，哪些培训机构应该按照营利性培训机构在工商行政部门登记注册，管理部门职责模糊不清。

2．社会教育培训机构审批管理多头，责权不一致难以监管到位

民办教育培训机构的审批管理涉及教育、工商、民政、劳动保障等多个部门，“多头管理”有的出现多头都难以监管，导致社会教育培训市场出现一些乱象。主要有：（1）无证办学培训机构难以取缔。尽管政府有关部门采取了许多措施打击无证办学机构，但受利益驱使，各种无证办学机构仍层出不穷。（2）超范围经营现象比较普遍。大量教育培训机构以教育咨询或教育科技公司为名，在工商部门登记注册，实际从事的却是课程辅导，超出咨询公司的经营范围。（3）擅自设立教学点。一些社会培训机构在申请办学许可证后，往往随意开设分支教学点，这些教学点的办学资质没有经过审批，在办学质量、消防安全等方面存在很大隐患。（4）师资水平不达标。为降低成本，一些社会教育培训机构大量聘请大学毕业生或在校生充当“名师”，这些培训教师往往没有取得教师资格证，也没有什么教学经验，培训质量难以保证。（5）乱收费。目前福建省物价部门对教育培训机构收费管理采取成本核算、物价报备、公示收费的收费制度。但在调查中发现，受办学成本影响，一些培训机构随意调高收费标准，也没有按规定进行收费公示。（6）虚假广告，退费纠纷多。按照有关规定，社会教育培训机构的招生宣传广告必须经过有关部门审批，但在调查中发现，许多培训机构的广告并没有经过审批，为了扩大生源，往往打出名师授课、一对一教学等虚假广告，做出“保校、保线、保分，无效全额退款”的承诺，迷惑家长和学生，产生大量退费纠纷。仅鼓楼区民管办2012年就接到投诉件近百件。（7）转让频繁，损害消费者利益。在调研中发现，受各种因素影响，一些中小型社会教育培训机构频繁转让，有的一年会转让三四次，不仅转让办学资格、办学场所，还连带转让学生，无形中损害了消费者利益。面对社会教育培训市场存在的种种乱象，教育、民政、工商、税务等部门均感到监管困难。在调查组召开的有关部门座谈会上，教育行政部门认为，教育局负责社会教育培训机构审批和管理，但由于没有执法权和执法队伍，对一些非法办学机构没有取缔手段；工商部门认为，工商局负责审批注册各类教育咨询公司，对诸如学生托辅机构等开展教育延伸的社会教育培训机构定性不明，难以审批，对教育咨询类公司扩大经营范围的点多面广，只能通过举报或年检时来查处；民政部门表示，民政部门只负责对教育局审批过的教育培训机构备案，既没有执法权，也没有执法队伍，难以对社会教育培训机构进行监管；税务部门认为，税务部门只负责对有登记的培训机构纳税情况进行监管，其他无证办学也管不了。责权不一致，给日常监管、执法带来一定困难，产生了对社会教育培训机构监管不到位的问题。

3．对社会教育培训机构缺乏正确认识，造成教育培训机构发展困难

在社会教育培训机构负责人座谈会上，一些社会教育培训机构负责人反映，社会教育培训机构处在“没有身份、没有地位”的灰色边缘，发展中有很多困难。主要有：（1）社会教育培训机构处在尴尬的地位。一是政府对社会教育培训机构管得多、扶得少。民办社会教育培训机构的地位比民办全日制学校要低一等。目前政府基本没有给予社会教育培训机构资金上的扶持，如福州市对落实教师“五险一金”的民办学校予以奖励补助，但这些奖励补助只给全日制民办学校，没有给社会教育培训机构。二是政府对社会教育培训机构“堵”的多、“疏”的少。一些社会教育培训机构在办学过程中感到，社会教育培训机构就是营利性企业，应参照企业由工商部门管理，才更有利于社会教育培训机构的发展，但目前工商部门不接受社会教育培训机构登记，所以社会教育培训机构是按照非营利性民办学校由教育部门管理，这样导致管理政策上“堵”的多、“疏”的少，给社会教育培训机构发展带来很大困难。三是政府对社会教育培训机构“卡”的多、“放”的少。特别是办学场所、师资基本上“卡”死了。在办学场所上，《福州市民办非学历教育培训机构设立审批管理暂行办法》规定，举办培训机构不得租赁学历制学校或幼儿园的场地。这个政策不论是公办校的场地，还是民办校的场地都一律“卡”死。以九色鹿培训学校为例，虽然与民办华伦学校同属一个教育集团旗下机构，但由于华伦学校是学历制学校，九色鹿培训学校也不能在周末或晚上利用华伦学校场所办学，这在一定程度上造成民办学校的办学资源闲置。在师资队伍上，教育行政部门规定，公办在职教师不得在社会教育培训机构兼职、兼课，因而，社会教育培训机构不得不大量聘请大学毕业生作为专职教师，既影响了教学质量，也增加了办学成本（在职教师兼职不必负担“五险一金”）。社会教育培训机构教师也没有纳入公办学校职称评聘、培训教研体系，专业水平很难提升，流动性很大。（2）社会教育培训机构的办学成本不断提高。造成办学成本提高的原因，一方面是办学场所租金不断上涨。目前福州社会教育培训机构办学场所租金已经由过去每平方米40～50元涨到每平方米60～70元，有的沿街商业铺面甚至达到每平方米150元，而这样的办学场所租金还在不断上涨。另一方面是聘请教师的费用也不断上涨。培训学校的教师收入一般不低于公办学校教师，有的甚至是公办教师的好几倍。一所在福州颇有名气的培训机构校长表示，每个月发给教职工的工资达200多万元。（3）主管部门审批条件互相矛盾。各设区市普遍规定，社会教育培训机构办学场所要达到500平方米以上，经过消防验收合格才予以审批。消防部门有新规定，仅对1000平方米以上的办学场所进行消防检查验收，对1000平方米以下的办学场所采取抽查报备制度。教育部门认为作为非消防专业部门，难以认定1000平方米以下场所是否消防达标。而且社会教育培训机构属于人群密集场所，必须经过消防检查验收合格后才能放心审批。由于政策规定不一致，社会教育培训机构审批上存在困难。（4）受到社会舆论的挤压。一些黑机构违法办学，不仅使消费者利益受到损害，也使一些正规办学机构受到误解，媒体对社会教育培训机构褒奖肯定的少，批评否定的多。（5）办学门槛太高。以福州市为例，《福州市民办非学历教育培训机构设立审批管理暂行办法》规定，福州市五城区办学场地建筑面积应不少于500平方米，其他县（市）不少于350平方米。一位资深的社会教育培训机构负责人认为，建筑面积500平方米的要求太高，造成一些中小规模的社会教育培训机构对申报办学望而却步，干脆无证办学。

4．政府部门工作衔接不够，影响了对社会教育培训机构的监管

近几年来，福建省教育、工商、民政、消防、税务、公安等部门在互相配合规范社会教育培训机构办学、清理整顿无证办学上做了大量工作，取得了明显成效，但也存在一些问题。主要有：（1）媒体刊登广告把关不严。一些新闻媒体在刊登社会教育培训机构办学广告时，没有严格把关，导致一些无证办学机构招生广告误导消费者。（2）培训机构教材审查把关不严。目前，社会教育培训机构教材五花八门，有的说是国外引进的教材，有的说是聘请名师编印的教材。究竟是由出版部门审查，还是由教育部门审查，没有一个部门去做这些工作，造成教材的实用性难以保证。（3）对无证办学机构的非法所得查处执行主体不明确。《教育行政处罚暂行实施办法》规定，违反法律、法规和国家有关规定举办学校或其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得。但在具体执行中，不知道该由哪个部门具体执行没收非法所得。例如，福州市对未取得办学许可证和民政登记注册而进行非法办学的规定得很明确，由乡镇（街道）报各县（市）区政府，由各县（市）区政府牵头乡镇（街道）、教育、工商、消防、公安、税务、城管、电业、卫生等相关部门和单位予以取缔，但并没有明确由哪个部门负责对无证办学机构的非法所得予以没收。（4）对社会教育培训机构登记备案管理协调不够。有的设区市社会教育培训机构审批权限下放到县区后，社会教育培训机构变更名称难题一直未能解决。以福州市为例，2007年福州市把教育培训机构审批权限下发到县（市）区教育局，有的培训机构原来冠名“福州市”，现要改为“某某区”，市、区有关部门对培训机构更名问题各执一词，培训机构名称改不了。另外，按照有关规定，经批准设立的培训机构，取得办学许可证后，应及时到同级民政、税务、物价、技术监督等部门办理登记及相关手续。福州市民政部门反映，有许多社会教育培训机构并没有在民政部门登记备案，这也导致民政部门对社会教育培训机构监管困难。（5）收费投诉案件处理不尽如人意。随着消费者维权意识的增强，社会教育培训收费投诉案件逐渐增多，消费者主要向工商部门和教育部门投诉。工商部门反映，对社会教育培训收费仅仅是登记备案，并没有相关管理规定进行查处。教育部门反映，虽然负责社会教育培训机构审批，但对收费投诉案件无力查处，消费者一般只能通过有关合同提交司法机关审理。

三 对规范福建省社会教育培训机构管理的意见与建议

1．理性看待社会教育培训机构的存在与发展

校外教育培训机构的存在与发展问题并非福建省很突出，近年来，随着人们对优质教育的追求不断增强和全球竞争愈演愈烈，校外培训已经成为社会发展的大势所趋。

从国际视野上看，近几年校外教育培训之“火”在世界各地蔓延，各国纷纷采取政策措施，支持、引导、规范校外教育培训发展。英国研究人员建议政府部门和相关机构必须把校外培训的问题提上议事日程，对校外培训机构和个人进行登记注册，掌握校外培训的规模，规范税收对校外培训的“灰色”市场进行“漂白”。日本类似于我国的各类校外培训机构被称为“学习塾”，属于营利性企业，受到有关经济法规的制约，保障政府监管到位。“学习塾”同时要自觉服从行业道德伦理的约束，遵守行业性组织——社团法人全国学习塾协会各种基准和规范，绝大多数“学习塾”不会轻易让自身信誉蒙受“污点”。美国联邦和各级政府积极投入资金，推动学生校外培训项目的发展，并将其视为公立学校系统的一个重要组成部分。其中，比较有影响的是课后教育项目和补充性教育服务两个项目。美国校外培训具有四个特点：一是强调公平，所关注的是处于弱势的儿童，尤其是补充性教育服务项目，更多的是面向教学质量特别低的学校就读的家庭特别贫困的学生。二是政府拨款，项目所需的资金主要来自政府特别是联邦政府的拨款。三是市场运作，项目均采用市场化运作方式，政府只负责监督、管理，评估其运行效率。四是自主选择。在项目的选择上家长和学生拥有完全的自主权，各种教育机构进行公开、透明的竞争，更有助于提高教育的质量。德国校外培训被商业校外培训机构和私人家教两大市场瓜分。2011年4月，德国联邦政府推出“教育与社会参与包”，每年为贫困家庭子女提供6.4亿欧元补助，其中包括去相关部门领取教育券以用于参加校外培训，这也成为政府调节校外培训市场的有效机制。

从国内视野上看，福建省的兄弟省市面对迅速发展的社会教育培训机构的比较理性地看待，积极探索规范社会教育培训机构管理的措施。如安徽省政府2010年出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》，鼓励、支持民间投资以独资、股份、合作等多种形式兴办高等教育、高中教育、幼儿教育、职业教育等各类非义务教育和社会培训机构，特别是到贫困地区和教育资源短缺地区办学。浙江省教育厅出台《浙江省深化普通高中课程改革方案》，提出“扩大选课范围，鼓励职业高中、高等院校、企业和社会办学机构开发开设符合普通高中学生需要的选修课程，鼓励学生在校内、跨校和社会培训机构选课，以满足学生个性发展的需要”。郑州市政府从2012年开始，每年投入5000万元设立民办教育专项资金，以助力民办教育发展。郑州市二七区建立民办培训学校专职教师档案，开通民办培训学校专职教师职称评定通道，解决了民办培训学校专职教师职称评定问题，优化民办培训学校的发展环境。济南市2012年根据民办非学历教育培训机构联合检审结果，首次评出民办非学历教育机构示范学校和规范化学校。济南市还将在全市民办非学历培训学校全面推行教师实名备案制度，按照全市统一模式分别建立民办非学历培训学校教师信息管理数据库，并将其信息管理数据库并入全市民办非学历培训学校教师备案信息管理系统，实现网上申报、网上备案、网上查阅等功能。西安市碑林区教育局计划于2013年为辖区130余所民办培训机构的教师提供职称评定服务，凡达到要求和符合条件的民办教师都可以申请评定与公办学校教师一样的职称，将使一直以来公办教师“有职称”、民办教师“没头衔”的现象得到改变。宜昌市建立民办教育培训机构“教师公示”制度，全市各民办教育培训机构都要建立所有专任教师公示牌，接受主管部门和学生家长监督。

有关专家认为，校外培训是学校主流教育的一面镜子，它的兴起应引起社会各界对学校主流教育的反思。政府不应该对社会教育培训机构过于防备，而应该理性细致地思考如何通过改革考试制度和单一化评价方式来抑制社会教育培训需求，如何规范社会教育培训办学行为、充分发挥社会教育培训机构的积极作用等。因此，我们必须理性看待社会教育培训机构，既不要把它看作“洪水猛兽”而加以限制，也不要对席卷全球的校外培训漠然视之，而应该采取积极的、理性的态度做好管理工作。

2．建立健全相关法律法规

国家非常重视民办教育的规范管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“大力支持民办教育。依法管理民办教育。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”2012年，教育部印发《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，提出“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策。依法清理与法律法规相抵触的、不利于民办教育改革发展的规章、政策和做法，落实民办学校与公办学校平等的法律地位。”《实施意见》还提出“完善民办学校税费标准。教育行政部门要积极配合协调相关部门制定出资人要求取得合理回报的民办学校、经营性教育培训机构和开展营利性民办学校试点的民办学校享受的税收优惠政策。”近几年，兄弟省市先后出台了一些民办非学历教育培训机构的管理办法，如北京市出台《北京市民办非学历教育培训机构设置管理规定》、江苏省出台《江苏省民办非学历教育机构设置和管理办法》、成都市出台《成都市民办非学历教育机构管理办法》等。目前，福建省各市县也出台了一些民办非学历教育培训机构管理办法，但总体不够完善，特别是省级层面没有一个管理办法。教育部2012年组织开展了全国基础教育阶段民办教育（非学历）培训机构审批和管理专项调研，据悉近期将制定教育培训机构有关管理办法。根据福建省目前社会教育培训机构管理上存在的职责不明、监管不到位的问题，建议省政府出台加强福建省民办非学历教育培训机构设立审批管理暂行办法，明确教育、工商、民政、劳动、税务、消防、街道等各部门职责。还可参照北京市、宁波市等地做法，对培训机构审批设置前置条件，如凡申请举办卫生、体育、保安、艺术等内容的教育机构，须先经过相关行政主管部门审核同意后，由区县教育行政部门审批。

3．加强社会教育培训机构规范化管理

针对目前福建省社会教育培训机构管理上存在的问题，建议采取综合措施，加强规范化管理。

一是开展联合整治行动。考虑到社会教育培训机构牵涉千家万户，且从业人员较多，应从维护社会安定稳定出发，宜稳妥地开展联合整治行动。建议由政府牵头，乡镇（街道）、教育、工商、消防、公安、民政、税务、城管、电业、卫生等相关部门和单位密切配合，开展全省社会教育培训机构综合治理行动。对现存的社会教育培训机构进行全面调查摸底，按照营利性质与非营利性质、有证与无证进行梳理，凡营利性质的社会教育培训机构由工商部门负责登记注册，凡非营利性质的社会教育培训机构由教育部门负责审批发放办学许可证。对无证培训机构，按照条件基本达标与不达标进行梳理，对经过扶持有望达标的引导其走上正规办学渠道，对小规模的无证办学点，可采取与正规办学机构联合办学等形式，在引导中促其规范发展。

二是成立行业协会加强行业自律。建议引导各地建立教育培训行业协会，加强对行业的指导和帮助，促进行业信息交流、业务协作，引导制定高质量的行业标准，使教育培训行业走向良性有序的发展道路。可加强电子信息网络建设，建立教育培训行业从业者、培训机构和培训学生的电子档案系统，建立培训行业综合信息网站，及时公开行业有关政策法规、行业标准、相关动态等，供家长和社会各界了解和监督。

三是明确设定有关“底线”。为规范教育培训机构办学行为，应明确几个严禁。一要严禁举办小升初、初高中衔接培训班，搞超前教育。二要严禁公办学校教师为社会教育培训机构介绍生源，扰乱公办学校教学秩序。三要严禁社会教育培训机构发布虚假广告或夸大宣传。凡在市（县、区）级以上媒体发布培训机构广告，必须向相应教育行政部门备案。四要严禁超范围经营。教育咨询公司不得从事课程辅导，教育培训学校（中心）不得擅自设立分教学点。

四是定期开展年检评估。教育部门每年要对经批准举办的社会教育培训机构进行年检评估和督导，督促其依法办学，不断提高办学水平和办学质量，年检评估结果给予通报或向社会公布。年检不合格的，由教育行政部门责令其限期整改或吊销办学许可证。对依法办学的社会教育培训机构，应按照有关规定予以奖励补助。

4．积极推进教育管理模式改革

校外教育培训火爆，从另一个侧面反映了学校主流教育不能满足学生和家长对优质教育和教育多样化、个性化的需求。作为教育行政部门和各级各类学校，要积极推进教育管理模式改革创新，全面实施素质教育，全面提高教育质量。

一要推进中小学评价与考试制度改革，建立以促进学生发展为目标、有利于促进教师职业道德和专业水平提高、有利于提高学校教育质量的评价体系，引导家长从学生全面发展出发，而不是从单一提高学生成绩出发选择校外教育培训。

二要推进课堂教学模式改革，积极打造高效课堂，让第一课程更精彩。虽然福建省中小学推进课改已经十多年，但目前一些公立学校课改只是“穿靴戴帽”，在激发学生学习兴趣等方面存在不少弊端，有的公立学校在因人施教上做得不够，难以满足学生个性化需求。为此，要积极推进中小学课堂教学模式改革，注重学思结合，倡导启发式、探究式、讨论式、参与式教学；注重知行统一、因材施教，关注学生不同特点和个性差异，发展每一个学生优势潜能。

三要推进职称评聘制度改革，把社会教育培训机构教师纳入教育行政部门师资管理体系，开辟社会教育培训机构教师专业培训、职称聘任通道。

四是统筹管理公办教育和民办教育。教育行政部门要把体制外学校看作实施素质教育、对主流教育补充的一个帮手，统筹管好体制内学校与体制外学校，使之在实施素质教育、减轻学生学业负担、促进学生发展中发挥积极作用。

5．建立联合执法机制

根据福建省有关部门对社会教育培训机构管理上执法权、执法力量的问题，建议探索建立联合执法机制。

一是建立属地管理机制。即由乡镇、社区负责开展本辖区内社会教育培训机构办学情况巡查，发现无证办学行为，由乡镇、社区予以取缔。

二是建立联席会议制度。由政府牵头，教育、工商、消防、公安、民政、税务、城管、电业、卫生等相关部门和单位定期研究，互通信息，共同推进社会教育培训机构的规范化管理。

三是赋予有关部门执法权力。目前，教育、民政部门在开展社会教育培训机构管理上因无执法权和执法队伍，显得力不从心。建议对无证办学、违规办学行为，由政府明确交工商、消防、城管等相关部门联合执法予以取缔。对非法所得明确由工商部门予以没收。

6．其他值得思考的有关问题

在调研中，也了解到政策上值得思考的相关问题。

一是关于培训机构审批门槛高低问题。目前培训机构审批门槛主要集中在办学经费和办学场所建筑面积上。门槛高，有利于规范化、规模化办学。但门槛高也造成中小规模的培训机构干脆不想登记。是否可从社会教育培训机构办学现状出发，分档次设立条件。如以“培训学校”为名的培训机构办学场所建筑面积宜大于500平方米；以“培训中心”为名的培训机构办学场所建筑面积宜大于300平方米，但不少于150平方米；以“培训班”为名的培训机构办学场所建筑面积不应少于80平方米。办学注册资金也应根据培训规模适当调整。

二是关于公办学校教师队伍兼职问题。各级教育行政部门规定公办教师不得到培训机构兼职搞有偿补课，这对促进教师专心搞教学具有积极作用。但该禁令施行以来，有的教师不在社会教育培训机构兼职，却转为开展家教式培训，更不利于监管。是否可做一些调整，如教师不得在工作日到社会教育培训机构兼职，参加校外有偿补课，不得影响所在学校教学秩序，不得为本班学生搞有偿补课，教师在社会教育培训机构兼职必须向所在学校报备等，值得探讨。

三是关于公办学校场所资源利用问题。公办学校教育资源丰富。为了减轻学生负担，政府规定公办学校不得举办校外培训班，这就把离校学生推给社会教育培训机构，在一定程度上造成公办教育资源闲置。建议区分情况，允许公办学校利用校内师资、场地举办体、音、美、科技类培训班，丰富学生课余生活，提高学生的综合素质。

 

课题组成员：赵素文 君雪梅 齐学群 王飞

执笔：尹雪梅