残障与教育

《残疾人权利公约》框架下我国残障者教育发展研究

庞文

摘要：《残疾人权利公约》视残障者为积极、能动的权利主体，强调通过消除社会的歧视和障碍促进残障者的发展，残障者的教育因此迎来了新的发展契机。教育公平应成为残障者教育发展的核心理念与目标，保障残障者尤其是非义务教育阶段残障者的教育机会，促进残障者教育资源在城乡间、地区间和校际间的公平配置，对特殊学校教育和随班就读政策进行反思和调整，真正确立融合教育的理念和制度，是我们未来努力的方向。为最终实现残障者的平等教育权，应注重教育环境的无障碍建设，并为残障者提供完善的合理便利。

关键词：《残疾人权利公约》残障者教育 教育公平 融合教育

联合国《残疾人权利公约》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities, CRPD，以下简称《公约》）是国际社会在21世纪通过的第一个综合性人权公约，作为联合国九大核心人权公约之一，这一《公约》是联合国历史上第一部全面保护残障者权利的国际法律文件。中国作为首批缔约国于2007年3月30日在联合国总部签署了《公约》，之后全国人大常委会于2008年6月26日正式批准了《公约》，同年8月31日《公约》在中国正式生效，表明《公约》具有了国内法律效力，也意味着今后我国残障者事业有了较为明确的参照框架。

《公约》的宗旨是“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重”，基于这一理念，《公约》明确规定了残障者所享有的权利，诸如平等和不受歧视，生命、自由和人身安全，教育权，健康权，工作权，参与权，等等。在这些权利中，受教育权具有异乎寻常的重要性，不仅因为教育是民族振兴的基石，关涉每个人的切身利益和社会的长远发展，更因为教育对残障者的特殊意义。我们经常说，教育是残障者自立自强的根本，残障者的教育保障程度和教育水平是反映社会文明程度的标尺。因此，履行《公约》精神，发展残障者教育事业，保障残障者受教育权利，成为我们义不容辞的责任。

客观来看，新中国成立之后，尤其是20世纪80年代以来，我国残障者教育事业取得了长足进展：形成了较为系统、多层面的残障者教育法律和政策体系，教育投入和保障力度不断加大，接受教育的残障者数量持续增加，教育安置方式逐步多元化等。近几年，随着《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《特殊教育提升计划（2014～2016年）》等一系列国家政策法规的颁布施行和《残疾人教育条例》修订工作的开展，残障者教育步入了发展的快车道。不过，在看到成绩的同时，我们也应清醒地认识到，由于发展晚、起点低、基础薄、欠账多，我国残障者教育仍然存在着一些问题和不足，与《公约》的要求仍然存在差距。正如2015年11月30日教育部发布的《特殊教育专题评估报告》中指出的，我国特殊教育还存在部分地区重视程度不够、发展不平衡、教育质量不容乐观等问题，尤其提到作为我国特殊教育主体形式的随班就读呈萎缩态势，质量堪忧。正视这些问题，能使我们对残障者教育有更为科学的定位，对今后的发展战略和措施有更为清晰的认识，关系到我国履行《公约》的成效和影响，更关系到教育公平和社会进步。

一 残障与残障者：重新认识教育对象

随着社会的发展和人类文明的进步，各国对残障和残障者的认识在不断变化，总体趋势是希望用中性的、积极的词语来指称它们，避免在概念上产生歧视，为残障者营造平等、宽松、接纳的环境。我国在很长一段时间内将“残疾人”称作“残废人”，该词总让人联想到“人残即废”，没有体现出对残障者的平等对待和尊重，在这一认识下，想要重视、发展残障者教育是很困难的。后来，随着1984年中国残疾人福利基金会的成立，我国停止使用“残废”一词，1988年中国残疾人联合会正式成立，1990年底全国人大常委会通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，“残疾人”这一概念进一步被社会所接受。不过，正如《公约》所说“残疾是一个演变中的概念”，人们对“残疾”“残疾人”的认识会随着时间变化和经济社会发展情况不断更新、提升，处于当下社会的我们，有必要对其再次思考和理解。

2008年修订的《残疾人保障法》指出，残疾人是在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。这一界定站在残疾人个体的角度，强调他们功能或能力的丧失，并指出这种丧失源自他们生理、心理等方面的不正常，即存在某种缺陷或疾病。这是基于“个体模式”和“生物医疗模式”做出的界定。在前者看来，残疾在更大程度上被视为残疾人个人的事情，与社会无关，只有个人的残疾消除了或者康复了，残疾人所面临的问题才能解决。在后者看来，残疾是有缺陷和不正常的，是偏离社会标准（standard）或常模（norm）的，当医学干预无法解决这一缺陷，无法使残疾人的功能达到标准时，残疾人的缺陷便是永久性的。更严重的是随之而来的一系列负面影响，因为很多刻板印象、歧视和偏见往往与医学标签相伴而生。在这两种模式下，社会对残疾人的处理方式主要是让其接受康复治疗和对其进行慈善照顾。残疾人的形象要么是不幸的、痛苦的，需要社会大众的同情、关心和扶助；要么是比常人付出更多艰辛和努力，最终依靠“身残志坚”而取得成功的少数标签化人物。而这种标签的实质其实是在不断固化残疾人弱势和被动的处境，是一种“歧视性关爱”。囿于这些观念和形势，我国当前的残障者教育虽有较大改观，但仍带有明显的慈善性、医疗性甚至隔离性的特点。

与国内立法话语不同的是，《公约》指出“残疾人包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人，这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会”。这一界定把目光从残障者转移到残障者所处的社会环境，是典型的“社会模式残疾观”，它强调残障者的问题不是其自身的损伤，而是社会环境中存在的各种障碍对他们造成的限制或排斥。残疾未必会导致障碍，这取决于环境，正如Oliver所说：“残疾完全是社会强加给残疾人的东西，这种东西包括从个体的偏见到制度性的歧视，从公共建筑的障碍到交通系统的限制，从隔离式的教育到排斥性的工作安排。”所以，解决残障者问题的根本是消除各种各样的障碍，让残障者能自由、平等地参与社会。正是基于这样的考虑，越来越多学者和社会人士建议用“残障”一词取代“残疾”一词，以此表明残障是个体自身特质与社会障碍共同作用的结果，更深刻地揭示残疾人问题的根源。现在，这一理念愈益影响到残障者的教育，包括教育过程中无障碍环境的创设、合理便利的提供等。

《公约》除了从社会模式角度看待残障者之外，更进一步指出残障是一个人权问题，这就提出了“残疾的人权模式”。残障者与其他人一样享有与生俱来的基本人权，他们应不受歧视地充分享有这些权利和自由。残障者作为权利主体，受到国家法律的保护，如果权利受到侵害，国家应提供救济的途径和措施。“残疾的人权模式”彻底改变了残障者的角色身份和主体地位，残障者不再仅仅是医学研究、康复治疗和慈善帮扶的对象，他/她首先是一个有权利、有尊严、与他人平等的人权主体，是一个主动的、有能力的、积极参与的个体。从这一视角看，接受教育自然是残障者理所应当的权利，残障者有权接受教育，有权自主选择教育形式，有权进入普通学校接受教育，有权要求政府为他们接受教育提供便利和服务，有权要求国家消除对他们的歧视，排除阻碍他们行使包括受教育权在内的一切人权的障碍。

综上，社会对残障的认识经历了从医疗模式到社会模式再到人权模式的演变，残障者也从救济扶助的对象转变成社会主体和权利主体。当然，《公约》虽然倡导人权模式，却并未忽视残障者在生理医疗和社会处境方面的实际情形，它坚持的是一种多模式综合观。与此相比，我国当前法律和社会普遍采用的仍是单一的医学模式残疾观，停留在对残障者的怜悯与施恩惠的地步，没有采纳《公约》的残障理念。正如2012年残疾人权利委员会在审议中国提交的初次报告后给出的结论性意见中所表述的：“（中国）残疾的定义以及残疾人身份论述中长期惯用的术语和行文中广泛采用残疾医学模式。因此，委员会感到关切的是，其中缺乏一种连贯而全面的残疾战略，用以贯彻《公约》确立的残疾人权模式，无以实现残疾人事实上的平等，并在所有各级落实《公约》规定的各项权利。”所以，中国政府和社会应尽快采纳《公约》的人权模式，改变一直以来视残障者为客体，忽视其权利需求的做法，确立残障者的权利主体地位。随着对教育对象基本认识的改变，残障者的教育理念、教育形式、教育保障等也将会出现质的转变。

二 教育公平：残障者教育发展的核心理念与目标

教育是民族振兴、社会进步的基石，教育公平是社会公平的重要基础，是国家制定教育政策的基本原则。残障者教育作为整个教育体系中重要而薄弱的一环，其发展状况最能反映一国教育的公平性。《公约》异常重视残障者的公平发展，全文涉及公平、平等、均等的概念多达67处，尤其是将机会均等、不歧视等作为《公约》的基本原则，并强调残障者享有与其他人平等的各项权利，教育的公平、平等更是贯穿整个第24条有关教育的阐述。2015年11月30日，我国教育部发布的《特殊教育专题评估报告》就曾简略指出，残疾人特殊教育在诸多方面都表现出了发展的不平衡，如区域发展不平衡、义务教育阶段与非义务教育阶段发展不平衡、不同残疾类别受教育情况的不平衡等。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》等政策文件的思想来看，残障者的教育公平首先体现为教育机会的公平，即要保障每一个残障者依法享有受教育的权利，其次是教育资源的合理配置，即缩小教育差距，实现教育的实质公平。

（一）残障者教育的机会公平

《公约》规定，为实现残障者受教育的权利，缔约国的首要义务就是确保残障者不因残障而被排拒于普通教育系统之外，残障儿童不因残障而被排拒于免费和义务初等教育或中等教育之外，即要保证残障者人人都能入学接受教育。我国《教育法》《义务教育法》《残疾人教育条例》等法律法规也都明确指出残障者享有平等的受教育权利和机会。目前，“零拒绝、全覆盖”已成为我国残障者教育追求的目标，要保证所有残障者，尤其是义务教育阶段的学生一个都不少全部被纳入教育体系中。

总体来看，随着近几年我国加大残障者教育的宣传和招生安置力度，适龄残障者的入学率明显提升，教育机会公平得到了较好实现，但仍有一定规模的学龄残障儿童少年没有入学接受教育。由图1可见，2004～2014年，全国未入学学龄残障儿童少年人数逐年减少，2004年未入学学龄残障儿童少年人数为27.5万，2014年下降为8.09万。图2展示了2006～2013年6～14岁残障儿童少年接受义务教育的比例情况。2006年只有63.2%的适龄残障儿童少年接受义务教育，到2013年这一比例提高到72.7%，增长了近10个百分点。虽然取得的成绩很明显，但仍有近30%的适龄残障者未能入学，远低于普通小学99%、普通初中97%以上的净入学率，与《特殊教育提升计划》规定的“到2016年，基本普及残疾儿童少年义务教育，视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上”的目标，还有较大差距。所以，当前的重要任务就是通过多种方式提高残障儿童少年的入学率，解决实名登记的8万多名未入学适龄残障儿童少年“无学可上”的问题。各级各类学校应灵活增加招生类别，扩大招生规模，对重度残障者开展送教上门、远程教育等服务并将其纳入学籍管理，争取实现所有残障儿童少年都能接受教育，进一步促进残障者教育机会的公平。

以上只是对义务教育阶段残障者入学机会的分析，对残障者而言，完整的教育培养体系还包括学前教育、高中教育及大学教育等，但在我国目前以保障全面普及义务教育为目标的教育方针下，非义务阶段的教育发展严重滞后，残障者入学机会的公平程度较低。对残障儿童来说，学前教育非常重要，良好的学前教育可助其日后在各教育阶段获得较好的学习效果，更好地融入社会，并减少次生类残障的发生，许多国家和地区都将残障儿童学前教育纳入公共教育范畴，但我国还没有这方面的政策，导致残障儿童的学前教育发展较为缓慢。再如，高中教育对残障者提升能力和进入大学接受高等教育异常关键，但因为不是免费教育，加之教育救助机制的不完善，使一部分残障者不得不辍学，丧失了继续接受教育的机会。根据彭霞光等人对近几年在校残障学生人数的分析，全国各阶段残障者在校生数中，小学占70%，初中占20%以上，学前、高中和大学阶段人数最少。另据《2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》，我国18岁及以上残障者总体受教育程度不高，未上过学和只上过小学的比例高达74.3%，18岁以上的残障者中，大学本科及以上学历的仅占0.5%。显然，这与《公约》中“残疾人能够在不受歧视和与其他人平等的基础上，获得普通高等教育、职业培训、成人教育和终生学习”的规定有较大差距。所以，今后在加快残障者义务教育的同时，要向下延伸到学前教育，向上拓展到高中以上的教育，建立更紧密的残障者教育体系，更充分、更高质量地实现残障者教育的机会公平。

（二）残障者教育资源的公平配置

由于残障者及其教育的特殊性，对教育经费、教学场地、设施设备和师资等教育资源的需求更为迫切、独特，因此，残障者教育资源要在各地区、各级各类学校间公平分配，以保证所有残障者都能接受大致同等的教育。近年来，我国不断加大对残障者特殊教育的投入，并力求缩小城乡间、地区间、校际间的差异，取得了较大的成绩，不过，囿于我国的国情、教情，残障者教育资源的公平配置仍然任重而道远。

1．特殊教育学校分布的城乡差异

特殊教育学校的数量在一定程度上能反映一个地区残障者教育资源配置的总体情况。1978年，全国共有特殊教育学校（盲聋哑学校）292所；1987年，发展到504所。近10年来，我国特殊教育学校数量不断增长，尤其是2010年以来的几年间增长势头进一步加快，截至2014年，共有特殊教育学校2000所，比2013年增加67所（见图3）。这为更多的残障者接受特殊教育提供了可能。

不过，从城乡分布来看（图4），特殊教育学校的增长主要在城市和县镇，其中，城市特殊教育学校数量从2004年的710所增加到2014年的964所，净增254所；县镇特殊教育学校数量从2004年的771所增加到2014年的920所，净增149所；农村特殊教育学校数量增长缓慢，从2004年的79所到2014年的116所，净增仅37所，2014年还比2013年减少了3所。而且，自2011年开始，城市特殊教育学校的数量超过了县镇的数量，可见特殊教育资源配置有向城市集聚的趋势，尽管这一趋势与城市化的推进关联密切，但并不利于农村残障儿童的教育，也未体现教育资源在城乡间的公平配置。

在我国，特殊教育学校有其特殊性，它不仅仅承担学校教育的单一功能，还是地方政府实施残障儿童少年教育的资源中心，承担着指导随班就读、特教教师培训、巡回指导、康复训练、送教上门等诸多职能。所以，从某种程度上说，特殊教育学校对其所在地区残障者教育的发展具有辐射、带动作用，担负着整个地区的残障者教育的使命。基于此，我们构造特殊教育学校负担系数这一概念，即用当地接受教育的残障者数量除以特殊教育学校的数量，以此表示平均一所特殊教育学校所承担的教育教学的任务量，同时也能说明特殊教育学校的资源分配压力和残障者教育需求与供给的状况。

由表1可见，我国城市和县镇拥有的特殊教育学校的数量分别是964所和920所；而农村只有116所特殊教育学校，占学校总数的比例为5.8%，平均每个省级行政区的农村中只有不到4所特殊学校。与之相对的是，农村在校生数有81957人，占在校生总数的比例为20.76%，农村以占5.8%的教育资源担负着超过20%的残障者的教育工作。从特殊教育学校负担系数来看，城市和县镇的一所特殊教育学校分别担负163和169名残障者的教育工作，而农村一所特殊教育学校需要负担707名残障者的教育工作，其负担系数明显大于城市和县镇。所以，农村一方面学校数量有限、教育资源供给不足，另一方面学生数量多，教育负担和需求大，两者间的矛盾异常明显。农村以有限的资源和投入承担着比城市和县镇大得多的教育任务，这既不公平，也很难保证农村残障者受教育的质量。

特殊教育是整个国民教育体系中的薄弱环节，农村特殊教育更是薄弱中的薄弱。今后，特殊教育的发展要重点支持农村、贫困、边远地区。要增加教育投入，制定更具倾斜性的政策，实施针对农村特殊教育的专项工程。在新建、修缮一批特殊教育学校的同时，结合农村人口分布、地形交通特点以及残障学生的就学便利性，探索多样化的特殊教育形式，包括增加普通学校设置特教班的数量、实施远程教育、送教上门等。

2．特殊教育资源配置的地区差异

教育资源投入是办好各级各类教育的重要保障，充足的资源投入和公平的资源配置是政府义不容辞的责任。总体来看，我国特殊教育学校教育经费总数、特殊教育学校国家财政性教育经费均呈逐年递增趋势，尤其自2010年开始有较大增幅（图5）。另外，国家针对特殊教育的各类专项经费投入也一直在增加，据统计，2000～2013年，中央财政共安排特殊教育专项资金2.95亿元，主要用于购置必要的教学仪器设备、康复训练设施和图书资料，较好地改善了特殊教育学校的办学条件。随着《特殊教育提升计划（2014～2016年）》的出台，近两年特殊教育经费投入大幅增加，义务教育阶段特殊教育学校生均预算内公用经费标准逐年提髙，2014年达到年生均4000元，2016年达到年生均6000元。

虽然特殊教育经费投入绝对值不断增长，但特殊教育资源配置的地区差异依然很大，不同地区特殊教育发展并不均衡。以特殊教育学校生均公共财政预算教育经费为例，2013年全国均值为4.19万元，但各地财政投入不均衡，生均经费最高的是海南省，达到10.95万元，最低的是安徽省，仅为2万元。在特殊教育专项经费投入上，东部地区的省级特殊教育专项经费最高的超过了7000万元，而西部地区有些省根本没有设立省级特殊教育专项经费。除经费投入不均衡外，各地区的特教学校面积、教学和办公条件、教学资源等也存在较大差异。

由于不同地区经济条件、残障儿童数量等差异较大，因此直接比较各地的教育资源投入有失公允，较为科学的方法是以人均指标为准加以分析。我们从《中国教育经费统计年鉴》、教育部网站发布的特殊教育学校办学条件等数据中整理出特教学校生均教育经费支出、生均专用教室面积和生均教学数字资源三项指标，对全国31个省、自治区和直辖市（港澳台除外）进行聚类分析。在采用K－Means快速聚类法后，整理出如表2所示的结果，全国31个行政区（港澳台除外）被划分为4类。第1类包括北京、海南和上海，其生均教育经费约为11.15万元，居4类之首，但是其生均专用教室面积和生均教学数字资源排名并不靠前，反映出残障学生数量集中，特教学校的数量和规模还不能完全满足需要。第2类包括浙江、广东等7省、市，它们在生均专用教室面积和生均教学数字资源指标上最高，生均教育经费支出也仅次于第1类，约为7.88万元。可见，前两类大多是东部沿海发达地区，特殊教育资源投入总体较为充裕。第3类包括湖南、吉林等16省、区、市，主要是我国中部地区，其生均教育经费仅约为3.55万元，低于全国平均值，生均专用教室面积和生均教学数字资源也不甚理想。第4类包括陕西、新疆等5省、区，主要是西部地区，其生均教育经费约为5.6万元，高于中部地区和全国平均值，生均专用教室面积和生均教学数字资源与中部地区持平。方差检验显示，4类地区之间的差异达到显著性水平。

综上，残障者特殊教育资源配置的地区差异就直观地显现出来了，东部地区人均资源投入最多，西部地区次之，中部最少，呈东、西部相对较高，中部凹陷的格局，表现出明显的资源配置不均衡状况。究其原因，东部经济发达，残障者教育资源能够得到保障；西部特殊教育发展虽然滞后，但近几年政府不断加大对西部特殊教育的支持力度，使其教育资源得到极大改善；中部地区残障学生数量多，资源需求量大，但特殊教育财政投入增速比较缓慢，导致其处于“夹心”地带。今后，国家在特殊教育经费投入、资源配置方面应更重视公平化、均衡化分配，基于补偿性政策加大对中西部残疾人教育的投入。

3．残障者获取教育资源的校际差异

前述分析都是以特殊教育学校为对象进行的，但众所周知，我国残障儿童少年的教育安置形式有两种：一种是特殊教育学校教育形式，另一种是普通学校教育形式（包括随班就读和附设特教班）。教育部、国家统计局等部门对特殊教育学校的相关指标和数据收集较为清楚、连续、全面，但有关残障儿童少年在普通学校接受教育的各方面数据则非常有限，仅仅提供了残障学生在普通学校就读的总数，其他诸如年级、教师情况、经费状况等信息几乎还是空白，正因为如此，我们无法对残障者教育的总体资源配置进行分析。但这种现状反映出一个问题：普通学校中残障者的教育受重视程度相对不足，普通学校与特殊学校获取的残障者教育资源存在差异。

目前，我国有超过一半的残障学生就读于普通学校。但一提到发展特殊教育，人们较多关注的是发展特殊教育学校，很少考虑到众多在普通学校就读的残障学生的需求。国家的特殊教育财政投入也几乎全部用于特殊教育学校的发展，在2006年以前，国家只有特殊教育学校教育事业费和基本建设支出的统计，从2007年开始，国家才分别统计特殊教育和特殊教育学校预算内教育事业费和基本建设支出情况（见表3）。2007～2013年，特殊教育学校每年的教育事业费和基本建设支出占特殊教育预算支出总额均超过了96%，而普通学校中的众多残障学生只能分享不到4%的资源，这直接影响到随班就读残障学生的教学资源获取、生活环境改造等，进而影响到他们的受教育质量。

其他学者的研究也表明，普通学校从事残障学生教育的教师和残障学生很少能够得到特殊教育经费等资源的支持，普通学校教师很少有机会接受特殊教育培训，在普通学校随班就读的残障学生也很难得到所需要的特殊支持，普通学校的资源教室普遍缺乏。根据王洙等人的研究，对不同地区随班就读学校调研的结果表明，无论哪一地区的随班就读学校，随班就读的教育经费、日常支出等都非常短缺，有高达16.05%的随班就读学校从来都没有接受过特殊教育拨款，有38.46%的随班就读学校偶尔收到很少量的专项经费，有36%的公办教师从未接受过特殊教育培训。救助儿童会和中国教育科学研究院开展的“特殊教育学校与随班就读发展”调研也显示：普通学校随班就读学生的生均公用经费大大低于特殊学校，普通学校缺乏资源教师，大部分地区未落实随班就读教师的特教津贴等。所以，与特殊教育学校相比，普通学校承担着大量残障学生的教育任务，但随班就读经费资源严重不足，长此以往，会影响残障儿童少年义务教育的实施，这种校际差异和不公平问题需要引起政府和社会的重视。

今后，国家应该调整特殊教育经费投入的结构，加大国家教育财政对残障学生随班就读的经费支持。除了保障随班就读的残障学生享受免费教育外，还应将他们的教材费、住宿费、生活费、特殊器材费等纳入财政预算。此外，普通学校的特殊教育资源中心建设、教学设备购置、教师培训进修等费用也应有相应的政策保障。西方发达国家在这方面有较为丰富的经验可以借鉴，比如实施特殊教育常规经费和专项经费并存的机制，既按生均标准进行常规拨款，又按个体特殊需求提供专项经费申请机制。

三 融合教育：保障残障者教育权利的制度安排

《公约》第24条明确指出：残疾人享有受教育的权利，为了在不受歧视和机会均等的情况下实现这一权利，各国应在各级教育中实行包容性教育制度（Inclusive Education System，也译作“融合教育”）和终身学习。融合教育的提出，是《公约》对联合国教科文组织历来主张的继承，指明了未来残障者教育发展的道路，意味着我们的教育理念、教育方法要跳出传统特殊教育的范畴，迎来全新的转变。

（一）融合教育的理念及其在我国的发展

融合教育源自20世纪五六十年代发端于欧洲的正常化理念（normalization），这一哲学思潮指出我们应该采用“尽可能符合正常文化的方式，建立或维持尽可能符合正常文化的个人行为和特征”。这就意味着，应该消除阻碍残障者参与正常生活的各种障碍，让他们从被隔离的机构、学校回到社区，回归正常的、主流的生活中，为残障者提供的教育在方式和目的上都应该尽可能与为非残疾学生提供的一样。这些思想发展为后来的回归主流运动（Mainstreaming Movement），残障教育工作者、残障者家长认为残障者的教育安置形式应该是非隔离、最少限制性的，以利于他们日后回归主流文化，融入正常社会。20世纪90年代以来，世界全民教育大会（1990年）、萨拉曼卡“世界特殊需要教育大会”（1994年）、联合国教科文组织的第48届国际教育大会（2008年）等一系列会议的召开使得融合教育的思想更为成熟。

概括而言，融合教育的基本理念和主张包括：尊重并接纳所有学生，反对歧视和排斥；实现就近入学，社区和学校应为辖区内所有学生提供服务；促进不同类别学生的融合，有特殊需要的学生必须有机会进入普通学校，教育者在普通教育机构为特殊学生提供教育支持和服务；尊重和关注每个学生的多样化需求，充分发展学生的个性和潜能；在教育战略、教育内容、教育方式等各方面进行结构性改革以适应包括残障者在内的特殊学生的需要。可见，融合教育不仅仅是将残障学生融入正常学生班级的安置形式，更体现了特殊教育与普通教育的水乳交融、相互促进，融合教育远远超出了教育的范畴，力图通过教育的融合达到社会的融合，是权利、公平与人文价值的综合体现。

在融合教育看来，以往将残障学生分开教育的做法会导致其在社会上受到进一步的排斥，妨碍其切实参与社会，融合教育提倡特殊教育与普通教育重新结合、融为一体，使普通学校成为所有儿童都能成功学习的地方。实践层面，加拿大新布伦瑞克省1968年便推行让残障儿童进入主流学校的政策，并于1985年将其写入《学校法》修正案中，目前该省绝大多数残障儿童都在普通学校学习，而且这一地区学生的成绩在加拿大名列前茅。到现在，加拿大各省均已采取措施，力求让所有残障学生融入与他们同龄学生的普通学校班级中。在美国，融合教育的理念已渗透至全国中小学的教育改革运动中，超过95%的残障学生在普通教育环境中接受教育。人们普遍接受了这样一种教育评价标准：一所学校应该能在同一教育场所提供同时满足所有学生（有障碍和无障碍学生）需要的教育服务。

我国残障者融合教育的理念和制度经历了一个发展演变的时期。新中国成立后不久，周恩来总理签署《政务院关于改革学制的决定》，设立了盲童学校、聋哑学校，对少数残障类型学生进行单独教育。1986年通过的《义务教育法》第9条规定：地方各级人民政府为盲聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校（班）。此后各地特殊教育学校发展迅速，但还没有随班就读、融合教育的概念。1987年国家教委关于印发《全日制弱智学校（班）教学计划（征求意见稿）》的通知中首次正式提出“随班就读”的概念，并在1988年11月的全国特殊教育工作会议上将其确立为我国特殊教育的主体形式。之后，全国各地开始了随班就读的试验和普及工作。

进入20世纪90年代以后，融合教育的理念被引入我国，理论界和政策界开始从融合视角探讨我国的随班就读。1994年，我国颁布了《残疾人教育条例》，规定应根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，充分发挥普通教育机构在实施残疾人教育中的作用，由此开始确立了我国残疾人融合教育的发展方向。同年教育部颁布《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，将随班就读作为融合教育的主要形式加以推广，并规定普通学校不得拒绝辖区内能在普通学校学习的残疾学生。之后的一系列规划、政策、意见等多次提出要扩大普通学校随班就读规模，尽可能在普通学校安排残疾学生随班就读。到2013年，融合教育作为残疾人特殊教育的原则被写入《残疾人教育条例（修订草案）（送审稿）》。截至2014年，我国已基本形成“以特殊教育学校为骨干，以普通学校随班就读和附设特教班为主体，以送教上门和家庭、社区教育为补充”的残疾人教育格局。

（二）我国融合教育（随班就读）面临的问题

尽管随班就读已经成为我国当前残障者教育的主体形式，其发展状况却并不尽如人意。

首先，随班就读招收对象的范围较为有限，制约了部分残障学生入学接受教育。1994年颁布的《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》沿用至今，其中规定残疾儿童少年随班就读的对象主要包括视力残疾、听力残疾、轻度智力残疾3类。尽管近年来北京、上海、广州等特殊教育发达地区颁行的地方规定已扩大到6～9类残障儿童，但全国范围内相关政策督促推行的主要还是3类。从统计数据上看，80%以上的随班就读学生是上述3类残障者，而3类残障儿童中的重度、极重度和3类残障以外的其他残障类别的学生，如自闭症、脑瘫、多重残疾者随班就读的机会很少。2015年教育部发布的《特殊教育专题评估报告》也明确指出，我国自闭症、脑瘫和多重残疾儿童的受教育情况堪忧。与此形成对比的是，美国普通学校中的特殊儿童、残障学生包括13种类型和不同的程度，如智力落后、肢体障碍、聋盲、特殊学习障碍者、言语和语言障碍、重度情绪障碍、脑外伤、自闭症等。可见，我国随班就读享受融合教育的对象范围与美国相比较小。

其次，从接受义务教育的残障学生角度来看，在普通学校随班就读和附设特教班就读的学生人数呈下降趋势，所占比例也有较大幅度下降。由图6可见，2005～2014年随班就读的残障学生数占残障学生在校生总数的比例平均仅为59.03%，而且近年来我国在普通学校随班就读的残障学生所占比例逐年下降，发展态势并不乐观。2007年残障儿童少年在普通学校随班就读人数达到近10年来的最高值，为27.205万人，占在校残障学生总数的64.88%，但随后几年在普通学校随班就读的残障学生数逐渐减少，最少的2013年只有19.09万人，占51.86%。这一趋势与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《特殊教育提升计划（2014～2016年）》等政策文件中提出的要不断扩大普通学校随班就读规模的要求背道而弛。正如《特殊教育专题评估报告》中所言，随班就读呈萎缩态势，发展状况并不乐观。从图6可见，2012～2014年全国只有略超50%的残障学生接受了随班就读这种融合教育方式，有将近一半的残障者在特殊教育学校学习，缺乏与非残障学生接触和交流的机会，这与前述美国95%的残障学生在普通教育环境中接受教育差距甚大。而且，这还只是全国平均水平，如果分地区看的话，有些地方随班就读情况更不理想。笔者之前的研究显示，黑龙江2013年在普通学校随班就读的残障学生比例只有30.7%。随班就读学生所占比例的减少，与近几年特殊教育学校数量增加分流了一部分学生有关，也与国家在农村和乡镇实施“撤点并校”政策，增加了残障儿童就读普通学校的困难有关，更重要的是国家对残障学生在普通学校随班就读的支持力度不够，这种状况显然有悖融合教育的发展趋势。

再次，对在普通学校随班就读的残障学生而言，随班就读并不等同于融合教育，随班就读的质量和效果有待提高。按照《公约》和其他国际人权标准，残障学生的随班就读并不当然等同于融合教育，关键要看普通学校是否在班级设置、师资建设、学校管理和教育评估等方面进行了全方位改革，残障学生是否真正实现了其受教育权，通过随班就读是否实现了开发潜能、获取尊重、彼此接纳、个性化发展的目标；否则，随班就读就会流于形式，变成随班就座、随班混读，无法达到融合教育的效果。正如联合国受教育权问题特别报告员弗农·穆尼奥斯所言：“不同类别学生的融合并不是一个简单的过程，这一过程中涉及的复杂问题需要得到认识和正视。在没有结构性改革配套的情况下简单地将各类学生放置在一起的尝试可能将由于各种原因无法实现受教育权。”就我国目前来看，随班就读的配套改革还很有限，实施效果还存在不少问题。在教育经费上，特殊教育财政投入几乎全部用于特殊教育学校的发展，在普通学校从事残障学生教育的教师和在普通学校随班就读的残障学生很少能够得到常规的国家特殊教育经费的支持；在教育师资上，普通学校教师普遍缺少特殊教育理论和方法的培训，接收残障学生的积极性不高；在教育教学上，未能充分考虑随班就读残障学生的特殊教育需要，缺乏相应的个别化教育和针对性教学；在教学保障上，资源教室的建设和功能发挥有限，相关教具、学具、图书资料、康复器材等较为欠缺，校舍环境的无障碍建设还不理想，不能提供完善的合理便利。在救助儿童会的报告中，就提到由于缺少相应的评估工具及技术，残障学生的身心特点、学习需要和学习成就评估是个难点，有的地区不对随班就读学生的学习成绩进行测评，有的地区将随班就读学生学习成绩纳入统一考试测评，结果对教师造成了不公平。这些问题的存在，极大地影响了残障学生随班就读的质量，也与《公约》提出的平等、提供合理便利和必要支助、有教无类的包容性目标等不符，亟须调整和改进。

最后，社会对残障学生的偏见与排斥依然存在，这构成了随班就读和融合教育最大的观念障碍。《公约》明确要求各国应尊重残疾人的权利和尊严，在生活的各个方面消除对残疾人的定见、偏见和有害做法。但是，现实中有些人认为残障学生“不应该”“不适合”与正常儿童一起学习，担心残障学生随班就读的做法会影响、妨碍正常孩子的学习，基于这些观念，对立与冲突事件时常见诸报端：如2012年9月19日《新快报》报道的《家长联名拒绝自闭孩子上学》，即使有权威医学专家做出“这个孩子非常聪明，完全可以入读普通小学”的结论，19名家长仍反对其随班就读；又如2014年12月15日《南方都市报》报道的《学生家长联名反对自闭症中学生与自家孩子同班》，42名学生家长要求将轻微自闭症学生与其他学生分开。虽然这些事件的起因和发展较为复杂，甚至不排除残障学生确实在客观上影响了其他学生，但排斥残障学生，拒绝他们入校学习的做法无疑是粗暴的，甚至是违法的，也反映出普通学校对残障学生的接纳程度需进一步加强，社会对融合教育理念仍缺乏认同，对残障者的权利观、平等对待等意识有待提高。

（三）我国融合教育的未来发展

从以上分析可见，我国法律法规对随班就读的残障者类型的划分较为笼统，使得为数不少的残障学生没有入学，随班就读的残障学生在数量和比例上呈下降趋势，且其受教育质量不太理想，社会对残障学生的接纳和随班就读的做法仍存抵触。总之，我国残障者融合教育任重而道远，今后应有针对性地采取措施。首先，重新制定残障儿童少年随班就读工作的相关政策，对残障者的分类应符合多样化、精细化的国际趋势，以接纳更多类型的残障者进入普通学校学习，同时明确残障者随班就读的鉴定评估、安置形式、支持保障、个别化教育等机制。其次，反思、调整我国特殊教育的价值取向、教育定位和相关政策及做法，真正确立随班就读这一教育形式的主体地位。联合国残疾人权利委员会对我国积极发展特殊教育学校并不十分认同，他们担忧的是我国目前只有某些种类的障碍学生（如身体障碍或轻度视力障碍）能够接受主流教育，而所有其他残障儿童都只能就读特殊学校或者辍学，这有悖《公约》中融合教育的理念，应该保证绝大部分残障学生有机会进入普通学校就读。再次，进行随班就读和融合教育的配套性改革，在经费投入、师资建设、教学过程、教育管理等各方面加强支持保障体系建设。在这方面，联合国残疾人权利委员会也给出了建议，即将特殊教育体系中的资源转用于促进主流学校中的包容性教育，从而确保更多的残障儿童可以接受主流教育。这意味着我国财政投入、教育政策等要进行重大变革。最后，通过宣传、教育等有效措施提高公众认识，营造尊重残障者权利、人人平等、有教无类的社会融合教育氛围。

四 无障碍与合理便利：落实残障者平等教育权的现实基础

《公约》坚持认为，残障者是人类多样性的体现，享有与其他人同等的人权和自由。残障者在教育、生活中受到的限制和约束是因为环境存在障碍，只要环境是无障碍的，只要社会能在相应情况下提供合理便利，残障者就能和其他人一起参与社会生活，享受发展成果。对残障学生而言，教育环境的无障碍与合理便利的提供必不可少，在很大程度上决定了他能够顺利接受教育。前述提及的我国随班就读学生逐渐减少，高中和大学残障学生很少等问题，其中一个重要原因就是学校无障碍环境建设较为欠缺，没有基本的现实条件。所以，无障碍环境建设，提供合理便利应成为今后政府、社会和学校工作中的重要环节。

（一）教育环境的无障碍

《公约》将无障碍视为基本原则之一，认为无障碍的物质、社会、经济和文化环境，医疗卫生和教育以及信息和交流，对残障者能够充分享有一切人权和基本自由至关重要。对残障学生而言，无障碍的环境既包括诸如校舍建筑、道路、交通、室内设施等物质环境，又包括网络、信息、通信等领域。从残障的社会模式观来看，残障学生无法自由出入学校、无法使用学具、无法参与教育等并不是残障者个人的问题，而是社会无法满足其需要的问题。因此，改善外部环境并保障残障者参与教育活动和使用教学设施，是社会的公共责任。

我国学校无障碍环境的建设于20世纪80年代起步，经历了从无到有，逐步得到加强和规范的过程。2012年6月13日国务院通过了《无障碍环境建设条例》，9月住房和城乡建设部发布了《无障碍设计规范》，这一系列政策规范的出台使包括学校在内的社会无障碍环境建设有了重要保障。部分学校新建、改建了缘石坡道，在教学楼、宿舍楼、图书馆、体育馆、食堂等建筑物入口铺设了轮椅坡道，建造了无障碍卫生间等，为残障学生提供了方便。但是，由于我国无障碍建设起步较晚，无障碍设计理念未能充分融入校园规划和建设中，无障碍建设总体上仍很滞后，学校招生、就业等方面的信息无障碍非常缺乏。特殊教育学校的无障碍基本能够实现，但广大普通中小学、职业学校、大学等的无障碍建设还不充分，尤其是农村、县镇的学校，其无障碍建设更不理想。即使有的学校建设了无障碍设施，也缺乏一定的专业性，只是注重形式和美观，忽略了实际功效和后期维护。图7是笔者所在城市的部分学校无障碍环境的缺失状况。

今后，政府应通过完善相关法规，加大监管力度等措施推动学校无障碍环境的建设。将普通学校纳入优先进行无障碍改造的范围，无障碍建设中充分吸纳残障人士的参与。各级各类学校应切实加强无障碍环境的规划和建设，首要的是通过宣传提高人们对残障者与无障碍环境的认识，关键的是对设计与施工人员进行专门培训，明确相应的法律责任和监督处罚措施，保证公共场所、校园建筑物、学习场所、道路等的无障碍通达性，建立更加无障碍的校园环境。

关于无障碍环境建设，《公约》提出了比无障碍更新的理念，即通用设计。通用设计指尽最大可能让所有人都可以使用，无须做出调整或特别设计。它是基于每个人都可能是某方面的潜在障碍者而考虑的（如年老者），设计时以最不便利群体为参考标准，这样就能保证几乎100%的人的适用性，如过道的宽度以轮椅为标准，而不以站立的行人为准，门的开关采用感应式，而不是拉手式。以此来看，为了真正实现残障者的融合教育和融入社会，教育系统的任何公共空间与设施都应采取弹性最大与包容性最大的方式设计，而不必再提供所谓的无障碍设施，这是我们努力的方向。

（二）教育中的合理便利

《公约》规定，合理便利是指根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。残疾人权利委员会进一步指出，合理便利是在提供无障碍设施的基础上根据个案具体需要进行必要和适当的修改和调整，具有量身定制、个人化特点。对于承担义务的一方而言（比如学校），拒绝提供合理便利构成基于残疾的歧视。提供合理便利几乎贯穿《公约》第24条，如：政府、学校应提供合理便利以满足个人的需要，残疾人在普通教育系统中应获得必要的支助，为学习盲文……学习手语和宣传聋人的语言特性提供合理便利，在残疾人普通高等教育、职业培训、成人教育和终身学习中，缔约国应确保为其提供合理便利。

受《公约》的影响，提供合理便利的思想已日益被国内各类组织和民众接受。如我国新修订的《残疾人保障法》第25条规定，普通教育机构对具有接受普通教育能力的残疾人实施教育，并为其学习提供便利和帮助。《残疾人教育条例（修订草案）（送审稿）》第3条明确规定政府、学校、社会、家庭应当为残疾人实现受教育权利提供必要的条件和合理便利；第40条规定残疾人参加中考、高等学校入学考试、自学考试等国家教育考试时，教育考试机构、学校应当根据残疾类型和报考专业的要求，提供合理便利和必要帮助，保障残疾人参加考试的权利。2015年4月21日，教育部、中国残疾人联合会联合印发《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定（暂行）》，对残障学生招生考试中提供合理便利的种类及技术水平首次做出详细规定，包括提供盲文试卷、大字号试卷、优先进入考点考场、自带特殊桌椅、适当延长考试时间等共13类便利。在2015年的高考中，众多残障考生享受到了这些合理便利，其受教育权利得到了切实保障。

不过，毕竟合理便利思想在我国才刚刚起步，还有很多不足之处，我国目前所能提供的合理便利还不能完全满足残障者的需求。目前取得的若干进步与残障权利倡导者的努力有很大关系，社会主动地、自发地提供合理便利的氛围还没有形成。而且，社会对合理便利还存在诸多不明确、含混的理解。提供合理便利与给予残障者相应的方便、恩惠甚至偏向等做法一样虽然都是区别对待，但性质完全不一样，前者的目的是让当事人行使因为某种障碍而无法行使的权利，而后者只是基于结果的简单考虑。例如，在普通学校随班就读的肢体残障者A，老师因其身体不便，告诉他不用上体育课，也不要求他做作业，学期考评时不论他实际成绩如何都会给他优秀；另一个在普通学校随班就读的视力残障者B，学校没有给他任何特权，但为他提供充足的有声读物、盲文教材等，让他不会因视力特殊影响到学习，B能像其他人一样完成作业、参与考试。这里，为B提供的合理便利能帮助他平等行使受教育的权利，而给予A的同情、恩惠并未真正帮助他行使受教育的权利，反而低估了他的受教育能力。所以，在今后的理论研究和政策实践中，要进一步明确合理便利的定义和基本内涵，并根据内涵的界定，为实现残障者在教育及其他事实上的平等，制定更为全面、科学的合理便利的标准和规范，明确问责机制，增强可执行性，以此促进残障者教育的发展。