导论

从早期工业化国家的济贫法开始，经过几百年的发展，现代社会保障制度已经成长为具有经济福利性的国民生活保障体系，成为一个国家社会经济制度的重要组成部分。从社会变迁的角度看，工业革命和资本主义的发展将社会成员置于市场化的经济活动当中，传统的赈灾、救济等措施难以应对日益复杂的社会现实，作为个体的社会成员乃至家庭抵御风险的能力受到挑战，年老、疾病、伤残、贫困等问题不再局限于个人范围。通过制度化的社会保障解决公众所面对的社会风险，促进人类福祉，开始作为基本的社会议题进入公共领域。

我国从新中国成立初期就十分重视社会保障工作，建立了适应计划经济体制要求的社会保障制度，改革开放以后又对原有体制进行改革，逐步建立起与市场经济体制相适应的社会化的社会保障基本框架，在制度层面上基本实现了社会保障全覆盖。但渐进式的改革方式使制度始终处于“多轨并行”的碎片化状态，在公平性、协调性、可持续性等方面仍存在诸多问题，使改革呼声高涨。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立更加公平的、可持续的社会保障制度，这意味着社会保障制度将渐进式地由碎片化走向整合。当前制度形态的产生有着深刻的历史背景，制度改革面临着复杂的现实环境。如何将分散的社会保障项目整合为统一的社会保障体系，使全体公民，无论身份、地域、行业，都能够平等地享受基本的社会保障待遇，成为社会保障制度必须面对和解决的问题。当前的社会保障制度改革面临着一个重要的选择：是在原有制度框架的基础上进行渐进式的改革，还是用一种新的理念进行顶层设计。对此，学界给出了不同的回应。一是主张渐进式修补，从弥补现行制度缺失入手，积极稳妥、循序渐进地推动改革。二是主张综合性整合，致力于从“基础整合”的角度建构社会保障体系，主要包括底线公平与柔性调节机制和适度普惠型社会福利制度等。三是主张系统变革与制度重构，对现行制度进行根本性变革。例如，“清华方案”提出建立统一的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”；国研中心在《新一轮改革的战略和路径》一文中提出设立“国民基础社会保障包”。可见，目前学界对于社会保障制度改革问题的关注点主要集中在制度层面，提出了一系列批判、修补乃至重构的观点。

在当代社会科学领域中，社会保障作为综合性的研究范畴，既包含关于我们生活的社会应该怎样和如何使人们的生活更幸福的哲学思辨，也包含对一个实然社会的问题的工具性或实用性解决的可能性考虑。经验实证的政策分析和实践取向的行动研究同对政治理念和道德追求的反思性批判，构成了这一学科既具有经验科学和实践行动的特质，又具有思辨和批判的人文主义精神。然而，长期以来，关于社会保障问题的研究大都建立在实务立场之上，注重对现实问题的解决，这种实务倾向主要源于19世纪以来实证主义对社会科学研究的影响，认为通过寻求一种社会共识就可以使社会保障问题作为“社会工程”问题来解决。事实上，各种理论思潮对于福利制度的发展起到了重要的思想支配作用。19世纪，自由市场经济在西方世界造成严重的社会分裂，为维护社会秩序，各国开始探索建立社会保障制度。20世纪三四十年代，在资本主义经济危机的历史背景下，凯恩斯的国家干预思想和贝弗里奇关于福利国家的政策选择备受推崇，各国社会保障实践进入蓬勃发展阶段。20世纪70年代，伴随着福利国家危机的出现，新自由主义思潮兴起，社会保障制度进入改革阶段。可以说，关于社会福利的理论思潮一直支配着社会福利实践的发展，理论问题的解决对社会保障实践的影响通过社会保障的价值取向选择和制度制定直接地表现出来。因此，对于社会保障问题的研究不应局限于实务视角，而应该通过理论反思来对现实问题进行指导。

社会保障制度不仅是具有重大理论价值的研究课题，而且也是充满价值判断的研究领域。正如蒂特马斯所说，“价值选择是社会福利必须面对的话题，在社会政策领域当中，所谓的价值中立是不具备任何意义的”。从价值判断角度出发，社会保障不只局限于针对人类福祉和社会安全的制度设计，而且是与权利、正义等紧密相连的理论范畴。在现代社会，福利是所有社会成员必须享有的权利，福利权的实现是衡量社会福利正义性的主要标准，权利在现代社会福利领域是居于核心位置的概念。从历史的角度看，权利经历了从“自然权利”向“公民权利”的演变过程，在这一过程中，人类对自身福利权利的认识也从“道德权利”上升到更为全面的“社会权利”。

通过权利视角来重新审视我国的社会保障制度，由于权利分化所造成的“福利身份化”问题就会凸显出来。我国从20世纪50年代初期就十分重视社会保障工作，建立了计划经济体制下的社会保障制度。形成了以“单位”或“集体”为基础的社会保障制度，从属于不同性质“单位”的社会成员享受不同的社会保障待遇。在养老方面，城镇职工在退休后在其原单位领取养老金；在医疗方面，国家机关及事业单位工作人员、高等院校在校学生都可以享受公费医疗待遇，国有企业、城镇大集体企业职工可享受劳保医疗待遇，职工直系亲属也可享受部分待遇；此外，城镇职工还享受住房、教育等方面的福利待遇。农村居民的社会保障制度相对滞后，主要有合作医疗制度和“五保户”制度。可见，国家公务人员、国有企业职工、集体企业职工、农村居民等不同群体所享受的社会保障待遇存在本质上的差别，这一过程事实上实现了“福利身份化”的生产。

改革开放以来，在计划经济体制逐步向社会主义市场经济转轨的时代背景下，与计划经济体制相配套的“国家—单位保障制”日益暴露其弊端，社会保障开启了社会化改革的道路。经过多年探索，我国社会保障体系的基本框架初步形成。该体系主要包括三个层次：由国家立法强制实施、个人与企业分担缴费的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等社会保险制度；由国家立法强制实施，由财政负担经费来源的社会救助、社会福利和优抚安置制度；国家鼓励和倡导的自愿性企业补充保险，以及个人储蓄性保险、互助保险等。同时，国家将商业保险作为社会保险的补充，逐步建立起与市场经济体制相适应的社会化的社会保障基本框架，在制度层面上基本实现了社会保障全覆盖。

但“在中国的渐进改革路径中，每一个改革步骤，实质上都是社会经济运行遭遇 ‘瓶颈’时的突破”，不例外的是，社会保险制度的“碎片化”状态也是“突破瓶颈”式改革的一个结果。这种外部驱动型的变迁路径有其现实合理性，但也使得社会保障的变迁缺乏统筹规划和综合设计，其理念与功能都存在模糊地带，城乡分割与分区操作的推进方式并没有破解“福利身份化”问题，而是固化了“身份化”特征。在国家公务人员、城镇职工、城镇居民、农村居民等不同身份群体之间仍存在着明显的福利差距，渐进式的改革方式使制度始终处于“多轨并行”的碎片化状态，不同群体间的福利分配差距很大，社会保障制度面临严峻考验。可以说，“福利身份化”是当前我国社会保障制度面临的关键问题，“去身份化”是改革的关键所在。因此，本文将“去身份化”作为核心问题，将社会保障置于权利理论的发展谱系当中进行系统的分析与反思，进而表达我们所持有的社会保障理想。