农民合作社联合社发展存在的问题及其法律应对：以有限修订为视角（代序）

目前，整个农民合作社的发展出现了不规范和难以壮大的困境。这在联合社发展上也有体现。本册的编选就是要立足于反映联合社的发展情况，探讨如何通过立法途径规范和加快联合社发展。

2013年中央1号文件明确提出“积极探索合作社联社登记管理办法”，2014年中央1号文件指出，要引导农民发展农民专业合作社联合社。这使得各地在发展合作社过程中，越来越多地利用联合社方式。联合社发展的动力一方面来自合作社自发的需要，另一方面和政府试图通过联合社来更好推动合作社的发展有关。从合作社自发需要来说，农民专业合作社发展到一定阶段，为了扩大经营规模，寻求通过横向一体化和纵向一体化扩大经营规模，很自然就会寻求合作社的联合。而政府也很快发现，联合社形式可以帮助合作社降低市场风险，提高市场谈判地位，发展对社员的多种服务，延长产业链条，因此，也积极推动联合社发展。而且，在中央层面肯定联合社作用后，各地也在财政扶持和法规促进上，突出对联合社的支持，从而推动了联合社的迅速成长。但是，和合作社发展存在的问题一样，联合社发展也存在诸多不规范问题，制约了其带动和帮助成员社发展的目标。

一 当前联合社发展面临的问题

从法律修订所要关注的问题来看，联合社发展存在的主要问题有两个方面。

一是法律支持不足、法律地位不明。虽然国内已有不少省份出台了联合社的登记管理办法，如湖北、山东、天津、河南等。但是中央层面还没有出台相应的联合社登记管理办法，尤其是《农民专业合作社法》中还未涉及支持联合社发展的法律法规，联合社的发展面临“无法可依”的窘境。在很多地方，联合社仍面临着登记难、注册难的问题。很多合作社联合组织不得不注册为协会。在发展联合社方面，仅有2013年由国家工商总局和农业部联合发出的《关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》，效力有限，其他就是部分省份的零星规定。

二是运行机制不规范。联合社是合作社的“联合”，理应按照民主决策的方式进行日常工作的管理，但是许多联合社还尚未建立合作社之间的民主管理机制，不少联合社在管理中出现了某一个核心合作社控制的问题。这在本书收集的案例中都有不同程度的反映。各合作社之间也缺乏紧密的利益联结机制，内部缺乏“收益共享、风险共担”的利益联结机制。部分省份出现了联合社的加速发展，发展起来的联合社中只有部分源于弱小的合作社抱团取暖、提升发展水平的正当需要，相当一部分仍是“假”、“空”的合作社搭建新平台继续寻求政府支持和扩大自身不正当利益。

二 通过立法规范联合社发展

联合社是推动合作社规范发展的重要方式，国际合作社联盟将“合作社之间的联合”作为合作社的基本原则。《农民专业合作社法》在立法时由于缺少实践经验，没有将联合社写入，现在合作社联合社发展的实践趋势已经存在，但不规范现象严重，迫切需要增加有关联合社的法律规定。既然不规范已经成为合作社发展的最大问题，联合社的规定就要立足规范合作社和壮大合作社的双重目标，以求收到倒逼合作社规范发展的作用。

作为法理问题，联合社法条订立的必要性不难确定，但是，如果将其作为合作社健康发展的一个关键制度措施，就需要和辨明合作社发展目前碰到的主要问题结合起来，科学地设定有关条文。不仅使得联合社成为一种必要的合作社发展形式，同时还能使其收到规范现有不规范的合作社、四两拨千斤的制度创新效应。

三 联合社立法的两个层次

1．基础层次

基础层次就是要明确设立联合社的目的。基于实践发展的需求，需要将联合社问题在一定程度上和合作社的整体发展问题联结起来考虑。

目前合作社的发展空间需要和基层组织架构相匹配。合作社的发展和部门、资本有冲突，但是，由于合作社弱小、国家不出手，导致合作社走偏。合作社的健康发展不仅和部门、资本利益有冲突，而且和假合作社、地方政府部门有冲突。

联合社的立法目的要紧扣合作社自身联合，不能给其他主体利用联合社形式扩展利益服务。联合社作为一种特殊的合作社必须体现合作社性质，最基本的就是所有者和惠顾者同一。联合社立法要兼顾发展成员社和规范成员社的两重目标，联合社对成员社的不规范发展要能发挥纠偏功能。联合社功能设定上有两个向度，即合作社本位和联合社本位，这两个向度要有机结合。

在确立这些基础问题的过程中，必须要有一个基点，就是实现合作制的宗旨。所有者和惠顾者指的是以成员社为主体，但同时也应该理解为所有者活动和惠顾者活动的同一。惠顾行为会加强所有层面的紧密联系，而所有层面的紧密联系也必须减少惠顾问题上的交易成本。这样，合作社才是一个在运行中逐步巩固、不断加强的经营组织。

2．技术层次

法人性质。在解决基础问题后，就要解决联合社的法人类型是合作社法人，还是不同于合作社法人的问题。法律应该只对合作社法人的联合社进行规范，而不应对协会性质的合作社联合体进行规范。

业务范围。是否包括合作金融，如何在法律上进行规范？联合社能否承担对成员社的资金调剂业务？除了正常的经营业务范围外，要规定其对成员社的业务辅导，起码应包括进行业务能力培训和合规经营培训。

联合社和成员社的业务是否可以存在竞争关系，涉及联合社是否纯粹是成员社的组织，还是联合社可以有自己的独立意志，联合社扩大经营业绩的目标是为了成员社还是可以有自己独立的经营目标。

成员社标准。联合社是否接受非农民合作社的企业以及个人会员（农户或者非农户），如果接受，和成员社地位是否相等。是规定只要是合作社就可以加入，还是要规定达到规范要求的合作社才可以成立联合社。

联合社的出资方式。出资方式包括几种？联合社对成员社破产承担什么责任？

联合社的治理结构。是依照合作社的三会进行规定，还是简化或另行设置治理结构？议事规则是否具有特殊性？

四、关于联合社的具体立法建议

第一，严格联合社成员社的准入条件，将名为合作社实为公司的假合作社拒之门外。联合社作为合作社的联合社，是一类特殊的合作社。它有其成员社，成员社依靠其成员社资格使用由联合社提供的服务和拥有其他成员权利，并且享受国家给予联合社发展的各种优惠条件。联合社必须让真正的合作社加入其中。如果让那些实为公司的假合作社加入其中，借由联合社的平台继续满足资本的利益，一方面会保护假合作社继续生存，另一方面会挤占联合社里真合作社的获利和发展空间。为此，立法就必须严格联合社成员社的准入条件，坚决不能将实际是公司的假合作社吸收为联合社成员。这样，可以挤压假合作社的政策套利空间，增强真合作社的发展实力，逐步形成真合作社不断发展壮大的局面。建议有关法律条文为：“达到国家有关部门规定的规范发展要求的农民合作社可以联合发起成立合作社联合社，成员社不少于5个。联合社负责对成立以后后续加入的成员社进行资格审查和入社辅导，并接受有关部门对成员社资格的监督检查。”

第二，赋予联合社规范成员社发展的责任，提升其能力。有关联合社的法律规定，要在促使联合社实现成员社利益的同时，更多发挥其规范成员社发展的提供公共品作用。规范成员社发展是既有利于联合社自身发展，也有利于为整个农民合作社事业提供公共品。联合社就可以成为政府和全社会规范合作社发展的有力推手。建议有关法律条文为：“合作社联合社负责对成员社进行业务培训、财务指导、资金调剂和品牌建设辅导。”

第三，科学设定联合社内部决策制度，实行民主决策。联合社成员社在经营规模、产业类型和管理能力上都可能存在巨大的差别，在联合社的成员社之间实行民主决策，较之一般的合作社更有难度。建议有关法律条文为：“农民合作社联合社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员社各享有一票的基本表决权。在联合社成员出资中出资额较多的成员社，或与本联合社交易量（额）较大的成员社，按照章程规定，可以享有附加表决权。附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。章程可以根据不同的成员大会表决事务，设定不同的附加表决权总票数占基本表决权总票数的比例。享有附加表决权的成员及其享有的附加表决权数，应当在每次成员大会召开时告知出席会议的成员。”

第四，设立较合作社更为严格的联合社年检制度。由于联合社的规范发展兼有加强成员社发展和规范成员社发展的两方面功能，影响面大，应该对其适用年检制度，而且比对一般的合作社年检制度更为严格，以倒逼合作社规范发展。建议有关法律条文为：“政府有关主管部门对合作社联合社应每年进行不少于两次的入社检查，合作社联合社应编制详细的半年报告并公示，报告包括经营状况和履行对成员社进行业务培训、财务指导、资金调剂和品牌建设辅导等服务的状况。”

仝志辉

2016年12月20日