三 当前存在的问题与面临的新形势、新挑战
北京市社会保险工作取得了显著的成就，但同时也存在有待改进的方面。其中既有制度层面的问题，也有执行层面的问题；既有全国共性的问题，也有北京市自身的问题。“十三五”时期，随着国家发展战略的实施，以及北京市社会经济进入新的发展阶段，北京市社保工作将面临新的形势和挑战。
（一）存在的问题
1．制度建设需要进一步完善
（1）职工养老保险制度仍需完善。一是北京市实行的最低养老金制度是把“双刃剑”，虽然有利于保障低收入人员，特别是被征地人员等特殊群体的基本生活，但是因为标准较高，且每年都与企业退休人员平均养老金同步调整，容易逆向引导参保人员，特别是非正规就业人员，选择最低缴费基数（社会平均工资40%）和最低缴费年限（15年）缴费，无法体现多缴多得、长缴多得的激励机制，不利于制度的可持续发展。二是职工养老保险缴费负担重。我国现行的企业职工养老保险制度因为承担了制度转轨成本，缴费负担重，加之社平工资统计虚高，导致不少小微企业及低收入人员感到难以承受；与此同时，过高的基本养老保险费率，也使绝大多数企业在缴纳五险一金后，无力考虑建立企业年金，影响了多层次养老保障体系的发展。三是提前退休问题仍然比较突出。目前很多特殊工种的工作环境发生了变化，但国家相关政策一直没有及时进行调整，因此，虽然北京市加强了对特殊工种提前退休申请的审批，但是提前退休人数占比仍然较大。
（2）制度衔接仍面临很多问题。自企业职工基本养老保险关系转移接续办法实施以来，养老保险关系转移人数逐年增加，但是由于目前还存在国家相关政策规定不够细化、各地信息化程度不一等情况，导致养老保险关系转移衔接还不够顺畅。这主要表现在以下几个方面：一是外埠人员档案管理不规范、认定难度大。二是现行转接程序复杂，成本高，频繁转接造成公共资源浪费。三是人社部转移接续网络平台使用率较低，各地统筹层次和电子化水平、系统建设情况不尽相同，部分地区上传部网信息与邮寄纸质信息不一致，临时账户信息不完整，加之参保人员流动就业频繁，导致北京市办理业务多，问题业务量大，在一定程度上影响了办理效率。四是全国统一的社会保险系统还未建立，无法进行参保信息比对。此外，城镇职工与城乡居民基本养老保险关系转移接续刚刚实施，执行层面的问题还不确定。机关事业单位基本养老保险制度改革刚刚启动，与企业职工、城乡居民养老保险关系转移衔接政策尚未明确。
（3）居民养老保险制度尚未实现市级统筹。北京市城乡居民养老保险目前还是区县统筹，未实现市级统筹，基金收缴、发放比较分散，风险点多。另外，各区县财政补贴政策不同，待遇水平存在差异。
（4）医保付费方式改革力度不够。虽然北京市已经对二级、三级医院全面开展了以总额预付为主的支付方式改革，对一级医疗机构也全面实施了医疗费用总量控制，在一定程度上遏制了医疗费用过快增长的势头，但总额预付、总量控制的具体办法还比较粗糙、不够精细，需要进一步完善。另外国际上普遍采用的DRGs支付方式目前仅在6家三甲医院进行试点，而且仅实施了108个病种组，还没有实现全员全病。
（5）多层次医疗保障体系结构失衡。虽然北京市已经基本搭建起了由基本医保、补充医保、医疗救助组成的多层次医疗保障体系，但存在各层次保障制度结构失衡的问题。具体表现为：基本医保的责任过大、不堪重负，而医疗救助比较弱小，难以真正发挥托底作用；目前的两项补充医疗保险（职工医保的大额医疗费用互助、城乡居民大病保险）均属强制性补充保险，一个筹资来自基本医保的捆绑缴费，一个直接取自基本医保基金，与基本医保没有本质区别，真正的自愿性补充医疗保险却没有发展起来，没有发挥应有的补充作用。由于医疗救助资金不足、补充保险发展缓慢，政府和社会公众就将更高保障的期待投射到基本医保上来。但是，这种过高的保障期待实际上大大超出了基本医保的保障能力，是基本医保不可承受之重。
（6）居民养老和医疗保险筹资机制不够完善。目前城乡居民基本养老金的大部分来自财政补贴的基础养老金，占比达89%，以个人缴费为主形成的个人账户养老金仅占11%，现实中不少人选择最低缴费水平，且只愿缴纳最低年限，缴费激励机制不足。城镇居民医保均采用定额缴费的筹资办法，虽然筹资每年都有提高，但筹资规模及增长幅度均由政府通过发布行政命令的方式来确定，没有形成内生性的自动增长机制。医疗费用却每年都在增长，缺乏自然增长机制的定额筹资办法难以适应医疗费用增长的支付需要。另外，北京市的城镇居民医保筹资责任分担也不尽合理。其中，个人筹资增长缓慢，而财政补贴则快速增长，财政补贴所占比重越来越大，2014年，城镇居民医保筹资中财政补贴所占比重达到90%以上。过高的财政补贴比重会大大淡化其社会保险属性，存在滑向福利化的倾向。
（7）新农合和城镇居民医保有待进一步整合和统一。新农合与城镇居民医保存在诸多的相同之处：覆盖人群性质相同，均为未就业或从事非正规就业、无工资性收入的人群，均实行自愿参保，均提供大病统筹待遇。两种制度的筹资方式相同、标准差异不大，且所使用的医保目录也相同（都使用城镇医保目录），完全可以实行统一的制度。而且城乡制度分设也带来重复参保、重复补贴、管理成本过高、管理效率降低、制度间竞争攀比带来的基金风险等问题。北京市城镇化水平非常高，农村居民所占比重较小，完全有条件尽快以城镇居民医保为主体，进行城乡居民医保的整合统一。
（8）失业保险制度仍需进一步打破城乡壁垒。随着北京市城市化进程的不断加快，城乡二元制结构向城乡一体化发展成为必然。北京在就业失业管理制度上打破了城乡二元制结构，实现城乡统一的就业失业管理制度并率先出台城乡一体化的促进就业政策体系，但失业保险无论参保缴费还是待遇享受，在政策规定上都存在城乡不对等的问题，城镇人员和农业户籍人员在待遇水平上存在较大差异，这虽然因循失业保险条例的规定，但不符合后来出台的《社会保险法》的规定。
（9）工伤预防和工伤康复有待加强。工伤预防和工伤康复是北京市工伤保险三位一体制度建设的两个短板，其中工伤预防尚未开展。2015年7月，人社部确认北京市为全国工伤预防试点城市，意味着北京市工伤预防制度建设将进入实质性的按项目管理阶段。北京市工伤康复比例虽然高于全国平均数，但是还有一部分有康复价值的工伤致残职工并没有得到康复，主要原因是目前工伤康复还是一个选择性项目，而非强制性项目。一些用人单位和个人不重视康复，特别是一些外来务工人员发生工伤后，担心康复会降低伤残等级、影响补偿金额，而选择不康复。因此，尽管北京市一直在力推“先康复、后补偿”机制，但是对于不愿康复的人，无法强制其康复。另外，由于评定标准缺乏，部分职业病康复项目尚未纳入目录范围，导致相关工作难以推进。此外，北京市尚未开展职业康复。职业康复是康复的最终目标和最高目标，职业康复是指针对工伤职工的身体状况，开展有针对性的训练，使其尽可能恢复就业能力，取得就业机会，并能通过自己的劳动获得相应的报酬，从而获得经济上的独立和人格上的尊严，最终真正融入社会。北京市职业康复发展滞后的主要原因是国家层面缺乏将职业康复项目纳入报销目录的明确规定，加之北京市发改委未批准相关项目收费标准，导致地方层面无从开展。另外，从全国角度看，由于缺乏对用人单位招用工伤致残职工的支持性政策，也从根本上影响了职业康复的开展。
2．基金收支面临较大问题
（1）征缴难度增大。目前，随着城乡一体化的养老保险体系建设的加快，北京市整体参保征缴率已经很高，基本实现了相应参保人群的全覆盖，进一步扩面的空间非常有限，参保人数呈现缓慢增长态势。受经济增速放缓及产业结构转移等外部因素影响，新增从业人员增速下降，加上扩面征缴激励不足，少报、漏报缴费基数的现象仍较普遍，征缴工作难度加大。此外，仍有一小部分群体，主要是小微企业、有雇工的个体工商户未能依法参保，主要原因在于：一是这部分人流动性比较大，劳动关系相对不稳定，参保意识不强；二是收入水平普遍偏低，缴费能力有限；三是应参保人数难以确定，无法准确了解哪些人还未参保，无法有针对性地采取扩面措施。
（2）支出增长过快。一是企业退休人员基本养老金连年大幅调整。目前国家尚未建立正常的养老金调整机制，企业退休人员基本养老金连续11年以年均10%的幅度调整，虽然提高了企业退休人员的待遇水平和生活水平，但是也对养老保险制度的可持续发展带来很大冲击。这种情况是全国性的，但是由于北京市社保待遇水平高、基数大，连调给未来带来的基金压力相对来说会更大。二是医疗费用增长过快。过去10年，北京市职工医保基金支出增幅大多高于收入增幅，基金累计结余呈不断下降趋势，只是近三年来由于加大了支付制度改革力度，基金收支状况才有所改观。城镇居民医保基金也一度出现当期赤字。在医疗费用快速增长、过度医疗难以控制的情况下，北京市医保基金的支出压力越来越大。如何在控制医疗费用增长的同时增加医保基金收入，缓解医保基金的支付压力，将成为医保改革乃至整个医改的最为重要的任务之一。三是二孩政策放开对生育保险基金带来冲击。随着二孩政策的实施，加之外埠女性育龄阶段参保人员数量大，北京市生育保险基金近两年出现当期基金收不抵支情况。
（3）待遇高地加大了基金风险。由于北京市最低养老金水平较高，且与退休人员平均养老金一起连续大幅调整，造成部分人员持续参保激励机制不足，给未来社保基金支出带来很大压力。此外，北京市社会保险待遇水平普遍高于全国，对外埠人员产生了强烈的吸引，部分人为了获得较长缴费年限带来的更高待遇，采取在外地违规补缴，然后转入北京的做法，对于北京市来说，一方面加大了基金支出的压力，另一方面也给经办核实工作带来很大的困难。
（4）结余基金面临贬值风险。北京市社保基金结余量大，但是由于一直未开展投资运营，基金收益率很低，存在严重贬值问题。这也是全国基本养老保险基金面临的普遍问题。最近国家颁布了基本养老保险基金投资运营办法，下一步需要研究如何开展委托投资运营，以实现基金保值增值。
3．经办管理能力仍有待进一步提升
（1）社保经办管理体制需要优化。目前，北京市城乡医保管理体制尚未统一。城乡分治的医保管理格局，不仅增加了政府的管理成本、降低了管理效率，也因基金分割管理，大大影响了医保基金的团购能力和制约监督医疗机构的能力。而且，分割管理、城乡居民医保制度间相互竞争，也使得新农合、城镇居民医保不顾筹资能力，竞相提高待遇，导致城乡居民医保的基金压力越来越大，直接影响两项制度的可持续发展。另外，由于法律授权不够清晰，北京市也存在社保稽核与监察衔接不畅，边界划分不够明晰的情况，影响到社保经办的效能。
（2）社保经办服务水平有待进一步提高。目前，全市各类参保群体已经达到5000多万人次，社保经办机构月均服务量超过500万人次，经办机构人员人均服务达到1.72万人次，大致是全国人均服务人次的2倍（全国人均服务人次为9000人次），经办压力不断增加。同时，随着保障项目增多、覆盖范围扩大，群众对优质、高效、便捷的社保公共服务的需求也在不断增大。如何进一步提高经办管理服务“人性化、标准化、精细化”水平，仍是北京市面临的一个重大课题。
（3）依法经办落实困难。尽管《社会保险法》对社保经办工作作出了一系列法律层面的制度安排，首次在法律上给出了明确的定位、职责和要求，但是由于相关规定的实施细则没有出台，经办机构依法履职面临重重困难，比如在稽核检查工作中发现一些被检单位少报、漏报缴费人数、基数。根据《社会保险法》第六十三条规定：社会保险费征收机构在发现用人单位存在未按时足额缴纳社会保险费时，应责令其限期缴纳或补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以采取向金融机构查询单位存款账户、向行政部门申请划拨社会保险费、要求单位提供担保、申请法院强制执行等措施。在实际运行中，上述措施往往无法落实，稽核部门对不补缴社会保险费的参保单位束手无策。
（4）医保管理监督能力不足。医疗保险涉及医、患、保三方关系。医疗保险的管理监督能力越来越跟不上日益复杂的医保管理，特别是针对医疗服务提供方的管理和监督。医保经办机构的专业化能力仍需提升，以适应越来越精细化的医疗服务管理和支付制度改革的需要；专业的医疗保险监督执法队伍缺失，加上相关法律法规没有跟上，打击骗保欺诈的力度严重不足。
4．信息化管理仍需进一步加强
（1）信息化分部门管理，制约长远发展。北京市在社保信息化管理方面由市社会保险基金管理中心和市信息中心两个部门负责。市社会保险基金管理中心为参公事业单位，负责职工社会保险（四险）信息系统、城乡居民养老保险信息系统等信息系统的管理。市信息中心为全额拨款事业单位，负责医疗保险信息系统、社会保障卡管理系统、宏观决策统计分析系统、面向电子政务的对外数据交换系统、社会保险基金监督管理信息系统等信息系统的管理。
信息化工作由两个部门管理，不利于业务系统和数据库的统一管理，也不利于信息化的统一规划与发展。从中长期来看，随着制度的不断整合，服务管理的不断加强，社保信息化统一管理应是趋势。从调研情况来看，区社保经办机构也反映在信息化管理方面存在不顺畅，一定程度上影响社会保险经办和管理效率，加大社会保险信息化建设和管理的成本。
（2）社会保险系统建设较为分散，不利于经办服务效率的进一步提升。受管理体制制约，北京市社会保险信息化系统建设从业务上被分成了两块，由于各业务系统和相关政策实施时间不同，导致两个系统独立运行，不能互联互通，产生了以下一些问题：一是参保单位和参保个人面对的是两个系统，虽然目前已经通过增加软件窗口将两个系统对外窗口合并在一起，但仍无法解决重复报送材料等问题；二是内在问题比较多，随着社保制度的不断发展，各项社会保险内部存在千丝万缕的关系，由于系统间的指标项不一样，信息关联时工作量大，甚至相关指标不能对应；三是职工社会保险（四险）信息系统和医疗保险信息系统两个关联的数据库也是分开独立运行，致使两个数据库中人员信息数据不一致，且数据比对工作量很大；四是社保基础数据在标准化、规范化方面仍需进一步加强。
（3）档案系统建设较为滞后。目前北京市市级和大部分区仍然使用的是纸质档案管理的办法。纸质资料需要一定的存储空间和条件，以及大量的人力物力，管理成本相对较高，随着时间的推移，容易破损或老化，急需在社会保险系统中增加电子化档案管理功能。
（二）面临的形势与挑战
党的十八大以来，中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略部署和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，对全国社保制度领域的改革发展相应地也提出了新的更高要求。对于北京市来说，“十三五”时期，随着京津冀协同发展战略的全面实施，人口老龄化趋势的不断加剧，社保制度的不断完善，社保服务需求与经办能力建设和信息化建设不足之间的矛盾更加凸显，社保发展面临许多新形势和新挑战。
1．经济新常态对社保征缴与财政持续投入带来一定压力
我国经济进入新常态，增速减缓，结构调整。北京市也不例外，一些传统产业和中小微企业受到很大的冲击，随着非首都功能的疏解，失业人数和失业率会有所上升，与此同时，微利企业和低收入人员缴费更加困难，基金收入增速受到影响，而领取待遇的人数和基金支出总量仍将持续增加。此外，经济下行还会造成财政收入增速减缓，从而对财政持续增加对社保的投入产生一定的影响。为此，社会保险制度建设要主动适应经济新常态。一方面，要适度降低劳动密集型企业和个人缴费的负担；另一方面，也要加快建立待遇正常调整机制，使待遇增长与社会经济发展的总体水平相适应。
2．社保领域本身面临全面深化改革的艰巨任务
党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，对社会保险领域来说，“十三五”期间，仍要不断破解社保发展的难题，包括机关事业单位养老保险制度改革到位，职业年金普遍建立，基本养老保险全国统筹进入启动阶段，延长退休年龄方案出台，基本养老保险基金实行市场化、多元化和专业化投资运营，城镇居民医疗保险与新农合制度实现统一，生育保险与医疗保险合并实施，等等，这些改革措施涉及不同地方、不同部门、不同群体之间的利益格局的重新划分和调整，会带来体制性、机制性的变革。同时，这些改革措施的落实也会对北京市财政投入保障力度、社保信息系统一体化建设、经办管理体制完善以及经办管理能力提高带来相应的挑战。
3．全面依法治国要求加快完善和落实社会保险法律法规
《社会保险法》是社会保险领域的基本法律。《社会保险法》出台后，加快了社会保险改革与发展的步伐，但是《社会保险法》在制定时，对一些有争议的重大问题采取了搁置的做法，在实施中，由于相关配套措施没有及时出台以及新情况和新问题不断涌现，在一定程度上影响了法律的实施效力。“十三五”时期，是全面依法治国战略实施的重要时期，《社会保险法》的修订势在必行，这是一项复杂而又艰巨的重任。一方面，在相关法律条款没有得到及时修订或者相关配套政策没有出台的情况下，依法行政仍将面临很多困难。比如，对于参保人来说，存在遗属待遇和病残津贴的兑现问题，工伤保险和医疗保险先行支付问题，以及未就业配偶生育医疗费用报销问题，等等；对于经办机构来说，则存在授权不明晰、稽核难度大、强制征缴难以实施等问题。另一方面，如果相关条例和配套政策制定出台，则又会产生新的情况。比如，如果《失业保险条例》依法修订，则会对北京市近10年来形成的“失业保险促就业”格局带来较大的冲击。“十三五”时期，随着经济下行压力的加大，北京市整体就业形势并不乐观。如果在此期间再收缩失业保险促就业支出项目，不仅会造成失业保险基金大量结余，而且会增加政府“促就业”的财政支出负担；一旦骤停近10年来运行良好的“失业保险促就业”政策，由于涉及的受益群体数量众多，势必引起不良的社会反响，对此，北京市政府及相关部门需要谨慎对待、妥善处理。
4．京津冀协同发展战略的实施对北京市社会保险发展提出新要求
京津冀协同发展是国家发展战略，“十三五”时期北京市国民经济和社会发展都要在这个大格局、大背景下开展。我国社会保险是在国家统一政策下，以省为单位出台具体实施办法和提供管理服务的。京津冀协同发展要求加快省市之间社保方面的合作。随着京津冀人员流动的加快，特别是随着非首都功能的疏解，部分传统产业和人口外迁，要求必须妥善解决外迁人员的社会保险权益保障和各类流动人员的社会保险关系转移接续问题。此外，在区域协同发展格局下，异地安置人员的就医问题、异地转诊就医问题以及异地领取待遇人员资格认证协查问题也会越来越多，为此，三地要在政策实施层面、社保信息管理系统建设方面开展更为密切的协作，以促进区域内人员的自由流动和权益保障。
5．人口老龄化对社保可持续发展带来长期的、根本性的挑战
从制度赡养比来看，北京市目前的情况尚好。在过去10年，随着覆盖范围的扩大和征缴扩面力度的加大，北京市养老保险在职人员参保人数年均增长率11%；与此同时，离退休人员年均增长率4%。由于在职参保人数增长幅度大于退休人员，北京市城镇基本养老保险制度赡养比由2006年的2.7∶1增加到2014年的5∶1，总体情况好于全国3∶1的平均水平（注：不考虑中断缴费情况）。但是，实际上北京市户籍人口老龄化程度很高，2014年60岁以上人口占比22.5%，65岁以上人口占比15.3%，远高于国际上关于老龄化社会划分的两个指标，即60岁以上人口占比超过10%或65岁以上人口占比超过7%。纵观近4年人口变化情况，北京常住人口中60岁及以上人口正以平均每年15万人的规模和年均6%的速度增长，预计2020年北京常住人口中的老年人将超400万人。加之随着北京市人口调控政策的实施，外地参保人员增长率下降，本市户籍人员扩面空间有限，社保制度的赡养比将会降低，这无疑会对未来养老保险基金和医疗保险基金收支平衡带来非常大的压力。与此同时，城乡居民养老保险基金也面临较大问题，目前享受待遇人数89万人，占全部覆盖人数的38%，享受待遇群体与未享受群体之比为1∶1.63，财政每年补贴达40余亿元，负担较重，随着享受人数的增加，很难大幅度提高待遇水平。另外，还要看到，北京市人口不仅迅速老龄化，而且呈高龄化趋势。2014年，北京市人口预期寿命超过81.35岁，是全国预期寿命最长的地区之一。通常，高龄老人失能半失能比例更高。作为首都的北京，理应积极应对，率先探索建立长期护理保险，既可以保障失能半失能老人的基本需求，也可以解决失能半失能老人在不必要的情况下因长期住院带来的医疗资源的占用和浪费问题。
6．社保服务需求不断增长，对加快提升经办管理能力提出迫切要求
随着我国进入全民社保的新时代，在社保经办管理方面提出了对所有参保人“记录一生、保障一生、服务一生”的承诺，其中享受高效快捷的经办服务是其必然要求。对于北京市社保经办管理来说，面临服务需求不断增长带来的挑战。第一，社保服务对象人员结构日趋复杂。目前城乡灵活就业人员、外埠劳动力占比非常大，这些人就业的流动性很强，就业形式多样化，加上新型业态发展迅猛，自雇人员和外籍人士参保人数增加，社保经办工作将面临比以往更加复杂的人员结构。此外，“十三五”时期，北京市机关事业单位养老保险改革要实施到位，中央国家机关90多万工作人员将参加北京市的职工医疗保险，进一步扩大了北京市社保服务对象的范围。第二，社保经办项目和经办业务量不断增多。随着参保人员的增加以及社会保险事业的发展，社会保险业务项目和数量随之增加，比如基金收支规模扩大，基金监管业务量和难度增加；跨地区流动就业人员增多，社会保险权益转移接续和权益保护诉求增加，异地领取养老金和异地就医结算业务迅速扩大，灵活就业人员及城乡居民参保后中断参保、重复参保等问题凸显，这些将导致工作量成倍增长。特别是随着京津冀协同发展战略的实施，人员流动日益频繁，人员的流动给社会保险经办管理带来重大考验。以基本养老保险为例，由于未来的待遇与缴费年限、缴费水平直接相关，需要记录流动人员在不同时间段、不同工作地社会保险权益，如何跟踪记录这些人的权益，并使之不因流动而受到损失，需要不断提升经办管理能力。另外，对北京市一些地区的调研也直接显示，目前经办每百名流动人员或灵活就业人员的社会保险业务工作量，是相同情况下经办用人单位职工业务工作量的3倍多。以上情况对加强社保队伍建设、提升经办服务能力提出了很高要求。
7．“互联网+”创新趋势对社会保险信息化发展带来新的契机与挑战
“十三五”时期，随着物联网、云计算等新一轮信息技术的发展，信息技术向智能化、集成化方向发展的趋势进一步显现，为社保信息化迎来了快速发展的机遇。同时，社保信息化建设本身也面临诸多的挑战。一是社保制度的不断完善以及参保人群跨区域流动的加快，对社保信息化的兼容性、及时性、高效性提出了更高的要求，而目前北京市两个社保系统的衔接和升级改造仍存在一定的问题。二是对信息化服务手段提出更高要求。随着经办服务需求的剧增，面对参保群众提出的多样化、多层次服务需求，需要不断完善信息系统，以提供更加人性化、智能化、精确化的服务。三是日益增大的社保基金的安全亟须通过信息化提供基本保障。随着基金收支规模的扩大，社保基金在征收、支付等环节面临的风险点越来越多，必须进一步加快社保信息化监控系统建设，尤其是医保信息监控系统建设，以控制医疗费用不合理增长。目前医保信息管理系统覆盖了近2000家定点医疗机构，下一步还将扩充约300家医院和600家药店，整体接入点扩容接近50%，对整个医保系统的运维和监控提出了更高的要求。四是伴随着信息化的加快和广泛应用，社保信息系统本身的安全性也面临重大的考验。