第二节 西方国有企业发展及其监管经验借鉴

一 西方现代国有企业的起源和发展

1．西方现代国有企业的起源

以大机器生产为标志的现代国有企业，是在西方国家工业革命过程中首先出现的。现代国有企业的发祥地，不再是东方古老的封建帝国，而是西方现代资本主义国家。从18世纪60年代开始，首先是在英国，继之在其他西方国家发生了工业技术革命，大机器生产取代了手工业，现代企业取代了手工作坊，资产阶级政府取代了封建王朝，这种巨大的社会经济变化为国有企业的发展创造了新条件、提出了新要求。

首先，随着资本主义工商企业的发展，要求建立新的交通运输系统，如邮电、铁路等。这些公用性的基础设施一方面是民间企业进一步发展的重要条件，另一方面又是私人资本一时难以投资和经营的。这就要求政府承担起这方面的筹建和经营任务。1657年，英国政府创办了世界上第一个现代邮政局，开创了世界各国政府主办和经营邮电业务之先河。这可以说是世界上第一个具有现代意义的国有企业。

其次，随着资本主义工商企业的发展，城市不断增多和扩大，市政建设和管理的重要性越来越突出。这一任务需要由各地方政府来承担。这可以说是在西方国家工业化初期国有企业发展的第二大领域。在18世纪初期，西方国家的各大城市纷纷设立了市政公司之类的国有企业。

再次，随着资本主义发展和殖民扩张，帝国主义战争越来越频繁，各国对军工生产越来越重视，扩军备战成了西方国家国有企业最重要的职能之一，战争成了这些国家国有企业发展的强大推动力。

2．战后西方国有企业的大发展

第二次世界大战后，世界范围内包括发达国家、发展中国家、社会主义国家在内国有企业发展进入了一个新阶段，国有企业真正具有了全球性的特点，成为世界经济的重要组成部分。其中，西方国家在“一战”期间和30年代经济大危机期间、第二次世界大战期间，已经先后出现过三次国有企业发展的高潮。但这几次高潮都具有暂时性、应急性特点，战争结束和危机渡过后，各国都出现了一个收缩和处理国有企业的过程。第二次世界大战后，情况发生了重大变化：除美国及处于美国占领和管制下的日本之外，其他西方国家的国有企业不断发展增多，这一过程一直持续到20世纪80年代。

与第二次世界大战前各时期相比，“二战”后西方国家国有企业的大发展呈现出如下新的特点：一是国有经济在国民经济中比重明显提高。其中包括美国、日本这两个国有企业比重相对较低的大国在内，到20世纪80年代初，整个西方国有企业占工业总产值的比重平均已高达20%以上。二是国有企业涉及的领域越来越广、越来越重要。涉及领域已从战前的在少数公用部门或基础设施部门发展，进一步扩大到了基础工业、高科技产业以及许多加工制造业乃至农业等部门。三是国有企业从私人经济的简单补充开始成为政府引导和调节国民经济发展的重要杠杆和依托。

需要指出的是，到20世纪80年代中期，包括西欧国家在内的所有西方发达国家乃至发展中国家都出现了私有化浪潮，世界各国特别是西方国家国有企业开始收缩，世界国有企业的发展进入了一个新时期。尽管如此，据统计，目前在全球范围内，国有企业依然占有约20%的投资和5%的就业，并在一些国家产出中占比高达40%以上。例如：瑞典国有经济所占比重一度达到50%；意大利全国100个最大工业公司的增加值中，国家参与制企业占50%；新加坡国资控股的淡马锡公司2011年拥有总资产就相当于该国GDP的91%，并多年保持了17%左右的高回报率。

二 西方国有企业监管经验借鉴

如前所述，第二次世界大战后，国有企业作为一种特定的企业制度，因其自身的性质和在经济中的特定作用而在西方发达国家得以迅速发展。同样，也由于国有企业自身的一些缺陷及其在经济中地位的变化，国有企业在西方发达国家也经历着一个不断变革调整的过程。

“他山之石，可以攻玉”，虽然我国国有企业与西方资本主义国家国有企业有着本质上的不同，但西方发达国家政府监管国有企业的成功经验，对于中国特色现代国有企业制度建设仍可以提供许多有益的借鉴。综合来看，主要有以下几方面。

（1）充分认识现代国有企业存在的必然性和特殊性。①现代国有企业是生产社会化的产物，是在与民间企业分工配合中发展起来的，它首先产生于西方工业发达国家，现在已遍及全世界，说明国有企业的存在和发展具有深刻的社会经济基础和客观必然性。②国有企业在维护市场有序进行、保持宏观经济稳定、促进经济可持续发展、增进社会大众整体和长远利益等方面发挥着不可替代的特殊作用。③国有企业存在许多问题的根本原因是国有资本具有特殊性，这表现为所有者的代表性、经营者的代理性、经营目标的广泛性和经营责任的“软约束”等。

（2）合理的政府定位。西方各国政府都坚持在确保国家对国有企业所有权和领导权的同时，让大多数国有企业能够进行市场化运作。为此，他们努力做到以下几点：①“双重监督”。各国政府在尽量保证国有企业独立经营的前提下，往往通过增大国有企业运作的透明度来加强监督，在许多国家国有企业都会受到政府和公众的“双重监督”。②管得少才能管得好，专注于大型国有企业。③使用经济增加值（EVA）等指标来专注于资本的高效利用。④建立社会保障制度，吸纳国企富余人员。

（3）建立集中独立分层的国有资产监管机构。其目的是行使国家所有权，国有资产监管机构应当采用商业化和专业化的运作模式。政府可以考虑建立一个或多个国有资产管理公司在金融市场上专业地管理并交易国有资产，这样的国有资产管理公司可以通过改造国有企业的母公司来组建。

（4）对国有企业实行分类法治化和规范化管理。①对完全商业化、市场化或纯粹竞争性的国有企业，一般要求企业以财务回报为主要目标，要求企业市场化经营，追求利润。②对于垄断性、承担特定任务或公共服务责任的国有企业，一般要求以社会、产业或文化目标为主，追求社会利益。③对于有战略意义的商业化企业或兼有商业化和特定目标的国有企业，政府一般要求其兼顾商业目标和特定社会目标，并按照商业化、市场化原则开展经营。与此相应，这三类企业的适用法律也不同，对垄断性或特定任务企业，各国政府一般通过特定法律或归属政府部门来监管；对商业化或竞争性企业，各国均按照普通法来对待。

（5）赋予国有企业董事会以实际权力。国外多数国有企业采取了以董事会为核心的公司法人治理结构，与此同时对于企业的董事会、经理层，强调专业人士的作用，重视市场化运作，不惜重金聘请合适人才。

（6）强调产权多元化和市场竞争对于国企发展的重要性。①要扩大并多样化国企所有权，从全资控制到股权参与等。这有利于国企在管理上通过分散所有权、引进现代企业管理实践来进行改革。②为国企创造竞争性市场环境。为此要进一步深化改革支持民营企业，如降低企业进出门槛、打破主要产业的国家和寡头垄断、提高中小企业的活力增长并增加其融资途径，要鼓励国企通过竞争改革发展。③自20世纪80年代以来，西方市场经济国家国有企业的改革进入了一个新阶段，改革的思路和重点不再是扩大企业的经营自主权或一般性的自由化，而是转向改变国有资本的经营方式和国有企业的经营环境，实质是调整产权关系、国有企业民营化和商业化。