第五节 结构政策

一 经济结构问题的特点

所谓“结构”是指某个整体中局部与整体、局部与局部的相互关系。经济结构也就是指经济这个全局中局部与整体、局部与局部的相互关系。这种关系的平衡是暂时的，它始终是处于变化之中，因为经济要发展就必然会打破暂时的平衡，形成不平衡。之后经过外部的调控和内部的进化又会出现新的平衡。这种平衡—不平衡—新的平衡—新的不平衡便是推动事物发展的动力。人们的责任就是研究这种内外部变化的规律，采取正确的措施推动其向前发展。

笔者认为，今天讲经济结构一定要明确下列几点。

（1）经济结构是无处不在的，因为经济就是由无数个对立统一的矛盾组成的，既包括单相矛盾，也包括多相矛盾，而矛盾就是结构；

（2）经济结构既有宏观的，也有微观的，既有大的，也有小的，既有长期的，也有短期的，我们研究的经济结构大多是指大的、长期的；

（3）经济结构问题20世纪的20年代已经提出，但至今没有形成统一的理论和定义，重要的论著也不多；

（4）结构是始终处于变化之中的，既有内生变化，也有外生变化，既有积极的，也有消极的，既有正确的，也有错误的；

（5）经济的结构问题是经济的核心问题，经济总体的成功都是结构的成功，经济总体的失败也都是结构的失败；

（6）正是由于经济结构的上述特点，经济的结构问题往往被人忽略，而一个睿智的政府往往就在于它能紧紧抓住经济的结构问题。

二 经济结构的体系

经济结构问题是无所不在的，因此经济结构的体系也是无限的。但我们研究的经济结构内涵却必须是有限的，于是就出现了各种各样的体系：有“产业结构政策”和“区域结构政策”二元体系；有投资消费结构、产业经济结构、金融结构、区域结构和国际收支结构五元体系；也有笔者主张的结构多元体系，因为经济结构无处不在，其涵盖面很广，我们必须抓住其中主要的和关键的，至少可以包括要素禀赋结构、宏观经济结构、增长要素结构、产业结构、能源结构、财政结构、金融结构、收入结构、福利结构和区域结构等。

经济结构变化就是指国民经济中各个方面相互关系比例持续不断的位移，这是各地区、各部门供给、需求和生产要素发展的不平衡引起的。

所谓结构分析就是指对现有结构进行科学的分析，为正在进行的结构改革提供信息，同时提出今后经济增长的预测和进一步进行结构改革的建议。

三 经济结构理论

经济结构问题其实远古即有。美国经济学家诺思就指出：“在一万年前，已经有过一系列令人迷惑的经济组织，与其他非经济的制度相互影响着。我们能不能从这些事物中将决定经济绩效的基本结构提取出来？”但真正形成理论还是很晚以后的事情。

真正的经济结构理论是英国人配第（William Petty）于17世纪提出来的，后来又经过美国经济学家库兹涅茨、里昂惕夫（W. Leontief）和英国经济学家克拉克（C. G. Clark）的补充和发展，到20世纪的五六十年代达到新

的制高点，主要代表人物有美国科学家罗斯托（W. W. Rostow）和希金斯等人。而为人们津津乐道的三产理论则是由英国经济学家费希尔（Ronald Aylmer Fisher）和克拉克提出的，经法国经济学家弗拉斯蒂埃的补充而完善的。

德国学者主要有安德烈森（Knud Andresen）、许布尔（Lothar Hübl）、舍佩尔斯（Walter Schepers）、凯姆（Helmut Keim）、克洛特（Henning Klodt）和拉格尼茨（Joachim Ragnitz）等人。

中国对经济结构问题的研究开展得较晚，近年来发展得较快，重要的著作有林毅夫的《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》、项俊波的《结构经济学：从结构视角看中国经济》、冯兴元的《欧盟与德国——解决区域不平衡问题的方法和思路》以及徐丽莉的《德国经济的结构问题》等。

四 经济结构问题

第二次世界大战后的德国，经济几乎处于“零起点”，但这也给它提供了画最新、最美图画的机会，因而也不存在多大的结构问题，“社会福利市场经济”展现了较强的生命力。1966～1967年的经济危机已使人们感到存在经济结构问题，联邦政府也首次提出了结构改革方案，却并没有真正引起人们的警觉。此后经济结构问题日益严重，但历届政府几乎都是稍稍提醒一下而已。人们对其议论纷纷，“只见楼梯响，不见人下来”。直到拟定《2010议程》时结构问题才算真正得到了重视，但似乎仍远未达到应有的高度。那么德国的经济结构问题究竟有多大呢？

生产要素的结构问题 要素禀赋结构是指一国生产要素的禀赋结构，也就是劳动、资本和土地这三大生产要素之间的结构。今天这种要素禀赋的结构已经日益扩大和延伸。一是扩大到了知识和技术，它们已被不少经济学家称之为第四生产要素；二是资本已被扩大到了人力资本；三是土地已经从地基、厂房扩大到了基础设施、资源和矿藏。而持续的经济发展恰恰是由要素禀赋的变化和持续的技术创新来推动的。

就这些方面而论，德国的生产要素结构是畸形的：资本相对雄厚，但国家的净财富大幅度下降，总债务至今高达70%以上；劳动力较为丰富，一半多人从业，但高素质劳动力缺乏；技术高度发达，基础设施完善，但原材料缺乏，煤炭储量虽然尚可列入世界前列，但褐煤污染大，石煤价格贵。这种畸形的生产要素结构严重影响着其他的经济结构。

宏观经济结构问题 宏观经济结构是指德国主张的“魔力四边形”或“魔力六边形”或“魔力多边形”。按“魔力四边形”来说就是物价、增长、就业和对外经济的结构情况。以2015年为例，物价上涨0.3%，经济增长1.7%，失业率6.4%，进出口值是7.8%。从中也可以看出德国宏观经济结构的突出问题：经济增长1.7%，远低于目标值；失业率尽管达到了近年来的最低值，但离目标值仍然是远而又远；进出口值是7.8%，大大超出对外贸易平衡的规定，也远高于过去1.0%的目标值；只有0.3%的通胀率达到标准。

增长要素结构问题 这是指内需（私人消费和国家消费）、总投资（库存变化和基本建设总投资）以及进出口值这三驾马车在拉动国内生产总值增长时的比例结构。也以2015年为例，私人消费拉动国内生产总值增长1.0%，国家消费拉动国内生产总值提高0.5%，总投资压低国内生产总值下降0.1%（库存变化-0.4%，基本建设总投资0.3%），三项构成了国内需求的1.5%（按凑整核算），再加上进出口值的0.2%，便形成了1.7%的国内生产总值增长。显然，这样的增长要素结构是无法让人满意的，因为总投资竟然成了负数。

产业结构问题 当代经济学家认为一个国家的经济包括三个产业，即第一产业——农林渔业，第二产业——工业（可以包括矿业，也可将矿业单列），第三产业——服务业。产业结构就是指一产、二产和三产之间的比例关系。一般说来，结构演变是通过两组大的统计标准数据来显示的，即三个产业所占国内生产总值或国民生产总值和就业人数的比例。因此统计时就有两个数据，一是人数，二是产值，人数和产值并不一致，例如1950～1971年联邦德国第三产业就业人数的比例从34%上升到43%，而产值所占比例却始终保持在40%左右。其改革的趋势就是一产向二产和三产的转移，或是一产和二产向三产的转移。例如1882年德国的农业就业人数占全部就业人数的42.2%, 1971年在联邦德国只占8.2%; 1991年德国一产、二产（不含建筑业）、建筑业和三产增加值占国内生产总值的比重分别为1%、30%、6%和63%; 2012年其产业结构就发生了很大的变化，三个产业的相应比重分别为1%、26%、5%和68%，并保持到2015年。具体情况见图3-8和图3-9。

当前德国产业结构问题主要表现在如下方面。

（1）三大产业结构很不合理，发展也很不均衡。目前在德国的国内生产总值中一产产值大幅度下降，二产不仅同样大幅度地下降，而且产业内部出现了严重的结构问题，但仍然是出口的主力。与此同时，三产则大幅度增加，但出口率不高，不到10%；劳动生产率也不高，在20世纪70年代和80年代同二产大体持平，进入90年代则明显下降。然而与其他发达国家相比，德国的二产比例仍较高，三产比例则较低。不少西方经济学家因此认为，德国正是因为拥有这样的产业结构，才能如此快地摆脱了国际金融危机的冲击，于是呼吁要学习这样的“德国模式”，搞“再工业化”。

（2）结构性失业扶摇直上，占全部失业人数的70%以上。所谓结构性失业就是指三产无法吸纳一产和二产释放出的多余劳动力。例如20世纪90年代以来三产共创造了400万个就业岗位，而一产和二产损失的就业岗位则更多。

能源结构问题 德国的能源结构问题很大，突出的是禀赋问题：德国拥有丰富的煤炭资源，但石油、天然气和核燃料极其贫乏。现在决定弃核，也准备弃煤并限制石油和天然气进口，德国能源将何以为继？当然是可再生能源，但技术问题很多，开发费用昂贵，导致电价上涨（详见本章第十二节）。

财政结构问题 财政结构问题首先涉及收入和支出的结构。德国本来一向重视财政平稳，但随着向东部输血日甚、福利开支年增，德国也连续出现财政赤字，国家债台高筑，于是默克尔政府决定颁布新债务法规，实施债务刹车，以期解决这一问题。此外，联邦、州和乡镇的收入分成结构及州际财政平衡结构都有问题。

金融结构问题 德国的金融结构问题很大。一是银行融资模式和金融市场融资模式的结构问题。德国过分依靠前者，后者相对羸弱，因此融资困难。二是德国盈利银行同非盈利银行的结构问题，前者比例太低（30%），后者比例太高（70%），效益偏低。三是混业全能银行同专业银行的结构问题，前者太多，后者太少，经营缺少特色。四是大小银行的结构问题，目前是两极分化严重。德国银行的集中度超高，最大三家银行的资产占全部银行业系统资产的比例长期位居高位，最高时曾达89.5%，美国只有13.3%，而小银行又过多、过密，形成资源的浪费（详见本书第五章第二节）。

收入结构问题 收入结构是指各个不同部门的平均收入以及不同人员、不同年龄段人员的工资和薪金收入。在这方面德国问题也不少。突出的是雇员同雇主和资产收入的结构问题，2000年德国的雇员报酬占国民收入的比例（即工资率）为72.1%，企业和资产收入的比例为27.9%。到了2011年工资率下降到67.2%，企业和资产收入的比例为32.8%。随之而来的则是贫富收入之间的结构问题，富人收入越来越高，穷人收入与富人收入的差距越拉越大，贫困人口的比例越来越高，如今已达16.1%，成了欧盟中贫富差距最大的国家。还有一个很难让人理解的问题，男女收入结构竟然也会成问题，而且是大问题。以2009年为例，德国男雇员的月平均毛工资为3320欧元，女雇员只有2729欧元。同工而不同酬到如此地步，着实令人瞠目（详见本章第七节）。

区域结构问题 区域结构涉及自然区位优势，包括原料储藏量、交通条件、自然环境、基础设施、劳动力资源、就业密度、居住结构、工资待遇等因素。区域政策便是指“国家投入资金以求解决区域经济发展差距的政策”，也叫“区域发展政策”或“区域结构政策”。

德国的区域结构问题主要是“东西结构问题”和“南北结构问题”，即东穷西富和北穷南富。从东西部可支配收入来看，如以全德为100, 1991年西部的老州为110.2，东部的新州（不包括柏林）为57.9，到了2012年老州为103.5，新州（不包括柏林）为85.9；从贫困率来看，2007～2009年全德为12.6%，新州为18.8%。即便从老州来看，也存在南北差。以国内生产总值的增长指数为例，莱普州、黑森州和巴伐利亚州最高，不来梅和柏林最低；从人均工资收入来看，最高的是州级市，最低的是农业区；从居住结构来看，总趋势是城市化和密集化，交通和居住的发展给农业带来了重大的负担。

德国区域结构政策的主要计划是“改善区域经济结构”共同任务，它是随着1969年《改善区域经济结构共同任务法》而出台的。1990年德国统一后，德国的“改善区域经济结构”共同任务分为两大部分：一是西部地区共同任务，二是东部地区共同任务。

五 德国的结构政策

所谓结构政策实际上就是结构改革政策。结构改革既是经济增长的结果，又是经济增长的前提。经济结构之所以需要不断改革，是因为经济领域各部门的发展始终处于变化之中，始终处于打破旧的平衡和建立新的平衡的变化之中。在一国经济的发展中供给与需求以及生产要素之间的平衡总是暂时的、相对的，而不平衡总是长期的、绝对的。当经济发展的方方面面经过结构调整达到新的平衡时新的不平衡便已开始，再次需要结构调整。

（一）德国结构改革政策的重点

1967年联邦德国爆发了战后第一次经济危机，稳定和增长都发生了问题。当时的经济和财政部部长卡尔·席勒拟定了一个稳定增长法，第一次提出结构改革方案。

要进行产业结构改革，就要使从业人员从产值低的产业进入产值高的产业，即从一产进入第二、三产业，或从第一、二产业进入三产；解决就业问题；改善生产要素的适应流动（die Anpassungsmobilität）情况，加快或放慢适应进程（der Anpassungsvorgang），消除生产的瓶颈（der Produktionsengpass）和设备过剩（die Überkapazität）；引进高科技生产；更好调控价格机制和生产要素的分配，使各类生产要素能够得到最佳的配置和最好的利用，从而获得最大的利润。

1998年施罗德上台后首先通过“吕鲁普（Bert Rürup）计划”提出了养老、医疗和护理保险的全面改革方案，接着通过“哈尔茨（Peter Hartz）计划”提出全面改革劳动市场、就业、失业救济的方案，之后又提出《2010议程》，在强调前两个“计划”的同时重点要解决降低工资附加费，提高投资和消费，改善劳动市场供给和需求的激励机制，推动独立开业和个人负责等问题，才算真正面对并开始解决德国经济的结构问题。

（二）德国结构改革政策的特殊目标

在结构改革中德国特别重视以下三个问题。

（1）保护特殊的经济部门，尤其是钢铁、能源和农业部门，这是有关防务安全和国计民生的要害部门，一定要保证相关重点产品的供应；

（2）使某些经济部门能够尽快适应结构改革的发展形势，改善生产要素的适应能力，加快或是减慢某些调整过程，消除生产中的瓶颈和设备过剩；

（3）推动那些私人企业因资金不足或风险太大而无法从事的高科技发展，促进未来生产的发展，例如数字处理和航空航天工业、核工业和海洋产业等。

经济结构问题是每个国家都会碰到的大问题，因为一国的经济在发展中都会受到外部因素和内部因素的制约，受到主观因素和客观因素的影响，关键是要认真对待。从前文中我们已经可以看到，德国经济的结构问题是很严重的，但始终没有受到历届政府的重视。近十几年来，施罗德政府和默克尔政府做了不小的努力，推行积极的结构改革政策，结构问题有所缓解，但无论从广度还是从深度上来看都远达不到解决的地步。可以预言，德国如不继续进行经济的结构改革，以此现状很难经受住更大危机的冲击。