经济转型引发的台湾社会“不公平”

朱敬一

（台湾大学会计系及经济系合聘教授、中研院经济研究所特聘研究员）

康廷岳

（台湾经济研究院副研究员）

摘要：在知识经济与创新经济时代，产品世代更迭极为快速，经济转型往往不是轻、重工业类型的转变，而是经济创新不断取代他地或被他地取代的过程。包括台湾在内的许多经济体，过去十余年由于有“整厂输出”至邻近生产地的简单选项，企业怠忽了较为吃力的、成本较高的创新转型，逐渐形成“本地接单、海外生产”的便宜经济形态。这样的经济架构就容易产生本地薪资冻涨、所得分配恶化、土地房屋飙涨、阶级流动减缓、教育进阶不利等不同面向的、动态与静态的社会不公平。本文用台湾过去十几年的资料，解说上述五种社会不公平的形成以及它们之间的关系。其背后的政策意涵与经验，应该值得许多其他类似经济参考。

1．前言

台湾社会近期所关注的不公平议题面向颇多，我们粗略从以下几个角度切入：实质薪资停滞在十余年前的水平、年轻世代须面临毕业即失业的风险、所得分配问题日趋恶化、都会区不断飙涨的房价等。这些台湾社会不公不义所引发的挞伐声浪，过去数年正不断积聚。上述诸多问题，多与全球化下各国所面临的资源重新调配之静态问题相关。就动态阶级流动而言，不公平亦涵盖子女教育与未来进阶。由此，本文将台湾近期关注之不公平议题区分为“薪资冻涨”“所得分配”“居住正义”“子女教育”“阶级流动”等五个面向。这五个面向看似独立，但其实彼此相关。以下将针对上述五个面向进行论述，并提出相关数据以为佐证，最后做出小结。

2．社会不公平的五个面向

2.1 薪资冻涨

观察台湾长期GDP年增率的变化情况（以美元计）（见图1），可发现自1976年至2013年间的GDP年增率呈现缓步下滑走势，平均每年以约0.5%的速度下滑。此外，就图形走势可明显发现，台湾名目GDP自1988年后成长幅度明显萎缩，1998年、2001年与2009年甚至出现负成长，主要受到亚洲与全球金融风暴所引起的整体性经济衰退影响。且近年全球经贸情势复苏疲软，国际天灾人祸仍持续蔓延，台湾经济成长仍然低迷，2013年GDP年增率仅3.37%（经济增长率为2.09%），虽当时“行政院”主计处指出，预估2014年第2季的经济增长将逐步改善，但仍仅为3.84%，显然过去高增长之经济表现已不复见。整体而言，大约1997年之后台湾GDP增长即进入低成长区，与先前的卅年截然不同，显示总体经济结构已产生变化。

虽然台湾经济增长趋缓，最近十数年毕竟还是有3%的GDP增长。以下，我们要检视这十几年的GDP成长有没有反映在个人薪资上。如果没有，为什么？

为了解台湾的薪资变化，我们观察台湾近30余年每人每月薪资统计（见图2），并且区分工业部门与服务业部门。由图2可知，1980年工业部门每人薪资仍未达新台币1万元，而经历20年后至2000年则增加至39498元新台币，以年复增长率7%的速度增长，然而在近10余年却并未有明显改善，至2012年仍仅有44076元新台币，12年间每年薪资增长率不到1%。若再以物价膨胀率加以平减为实质薪资水平，台湾近年的薪资水平的确不增反减。

此外，图2亦将台湾工业部门与服务业部门的加班费一并列出，值得注意的是，工业部门的薪资总计与加班费的变化走势相近，且加班费比例可观，显示台湾劳动工作薪资的成长，在很大程度上可以反映出工人们通过增加工作时间以换取加班费，显然是通过更辛勤的工作（work harder），而非更有效率的工作（work smarter）或生产力的增加。我们在以下的分析中会指出，在全球化之下，台湾劳工的薪资之所以受到全球化的不利冲击，主要是因为许多产业没有升级，企业是以“将工厂移至国外”延续其旧的生产模式。

为何台湾近年无法有效地促进产业创新与转型升级？从台湾的企业结构与其经营模式可推敲一二。一方面，台湾主要以中小企业为主体，企业家数占整体的97.67%，但中小企业销售值占整体的30.23%（经济部中小企业处，2013）。受限于企业规模特性，中小企业创新比例小、难度高，自然不易转型。另一方面，台湾为数不多的大企业却多以“代工”等传统企业生产模式为主，且在上游品牌厂不断压缩代工利润的情况下，大企业只好纷纷寻求更低廉生产成本的投资地，形成“逐低成本而居”的外移现象，留在台湾本地的仅有总公司的少数管理阶层，甚至连研发人才需求都随着产品外移而日渐萎缩。纵使有少数龙头企业积极进行创新研发，然而受限于权重不够，带动台湾整体平均薪资成长的力道有限。

顺着前段思考，我们就能理解为何全球化的果实虽仍反映在台湾的经济增长中，但底层劳工分享不到。由于台湾仍有总公司持续经营，因而国际订单多仍以台湾当地作为承接，然而受到生产线逐渐外移影响，形成典型的“台湾接单、海外生产”现象，GDP随订单扩充而增加，却不会投射到对国内劳动需求的增加上。

“经济部”统计处的数据显示，台湾外销订单的海外生产比例逐年提高（见表1），由2001年的16.7%、2006年的42.3%，增加至2013年的51.5%。其中，又以信息通信产品的海外生产比例最高，2013年高达87.3%，显示许多产业的外销订单成长已与台湾本地的生产脱节，因而亦无法有效带动劳动雇用需求。而外销订单的成长，多嘉惠于台湾老板与白领阶层，年轻员工与中底层员工无法感受到景气的好处，仅有薪资冻涨、失业压力、发展前景不再等不安感受。整体而言，台湾经济环境导致世代信心落差，年轻族群当然会感慨其薪资前景远不如上一代。

台湾薪资冻涨现象之因，岛内已有许多学者提出论点，其中又以要素价格均等化定理（Factor-Price Equalization Theorem）的论述最为常见。要素价格均等化定理为诺贝尔经济学奖得主Paul A. Samuelson于1948年提出，其认为经由国际商品贸易行为，可使不同国家/地区生产的相同商品所使用之生产要素价格趋于一致，包括工资在内。而台湾企业“台湾接单、海外生产”之生产基地外移，是以中国大陆、越南等地为主，而这些地方以工资、要素价格低廉为特性，是台湾厂商愿意去设厂之主因。依要素价格均等化定理，这是当下台湾劳工薪资“向中国大陆、越南看齐”的原因。

但要进一步说明的是，要素价格均等化定理的主要假设，包括各国生产技术相同、具有相同的消费者偏好、生产要素（如劳动力）亦为同质。然而“台湾接单、海外生产”模式压抑本地工资，却不需透过该定理中“商品贸易”的管道而达成，而是直接将整厂的劳动需求移往台湾之外，使得台湾劳动需求曲线往左下方移动；此中推理与传统的要素价格均等定理有所不同。

无论要素价格均等化定理在两岸实现与否，台湾冻薪问题的根本解决之道，就是应该要促进产业的创新与转型升级，提高产业竞争力与产品附加价值，使本地产品与中国大陆、越南等地有所区隔。

2.2 所得分配

世代信心落差不仅受到年轻人薪资冻涨、失业率高所引发，同时亦受到所得分配不均所影响。早年Kuznets（1955）指出，随着一国的经济发展，所得分配不均程度会先恶化后改善，即为著名的倒U假设（inverted-U hypothesis），用以说明一国所得分配状况随经济发展过程而变化的曲线，称为Kuznets曲线。文献中许多跨国实证结果支持Kuznets此一论点。然而，此假设也有部分文献提出一些质疑，如Saith（1983）与Piketty（2014）。就台湾的情况来看，在1980年之前台湾似乎是个“特例”，随着经济快速发展，所得分配却日益平均，但在1980之后，台湾所得不均度快速上升，“特例”不再成立。

观察台湾近年所得分配的情况，透过主计总处所公布的基尼系数与户数五等分位组之所得分配比变化（见图3），可知台湾近年所得分配有恶化之势。台湾1976年的基尼系数仅有0.28，至最新资料的2012年则提升至0.338，但仍低于同年美国的0.48与中国大陆的0.47。若就户数五等分位组之所得分配比来看，亦呈现提高不均之现象：1976年的差距倍数为4.18，至2012年则提升至6.13。不论基尼系数还是户数五等分位组之所得分配比，两者皆在2001年受到全球网络泡沫冲击经济而达到高峰，而后则停留在高水平，至今仍未见改善。

然而基尼系数与五等分位组之所得分配比，并非仔细观察最高与最低所得者之所得变化，而是将“最高所得20%”及“最低所得20%”的家户混在一起。若将群组再细分，进一步观察台湾最高所得5%与最低所得5%的倍数比变化（见图4），可明显发现贫富不均现象日趋明显，已由1998年的32.74倍，增加至2011年的96.56倍，已是近百倍的所得差异。这个上升趋势更能刻画低薪族心里不公平的感受。

一般在所得不均议题上，除了关注静态的分配不公平外，也关心实质的收入流动性（income mobility）。此为社经阶级是否僵化，是否富者恒富、贫者恒贫之动态不公平指针。依据Piketty（2014）的分析，阶级流动大体而言与资本家所收到的报酬比例有关。因而，本文进一步观察受雇员工/资本家如何分享经济发展的益处。

依据“行政院”主计总处的统计，台湾受雇人员报酬占GDP之比重在近年呈现下滑趋势（见图5）。在1981年后经济快速发展时期，受雇人员报酬占GDP之比重虽低于50%，但仍呈爬升走势，并在1991年达到51.71%的高峰，然而随后开始逐年持续下滑，至2012年已达到46.17%，低于30年前的水平。然此现象并非中国台湾地区所独有，美国、日本、韩国亦同样面临受雇人员报酬长期下滑之势，但中国台湾地区下跌速度较美国与日本更快（2010年，美国为55.32%；日本为50.6%；中国台湾地区为44%），显示台湾所创造之经济发展果实并未分给社会多数之受雇阶层，因而造成社会底层的不公平感受更趋加深。

反观企业主与大股东所仰赖的营业盈余项目金额，其占GDP之比重却不降反增（见图5），与受雇人员报酬的表现大相径庭，从1991年的29.99%，增加至2012年的32.98%。虽然部分营业盈余乃作为企业未来营运所需之用，但资本报酬比例之增加，正符合Piketty（2014）书中所描述的“资本家日益膨胀”之趋势。

就政府的角色而言，其理应力抗所得分配不均造成的社会不安，然观察台湾近年的税改政策，却难以感受此一思维之实行。首先，台湾在近三届“总统”任内已更换12任“行政院院长”、数任“财政部部长”，“不断减税”似乎是过去十余年来一贯的政策，包含备受关注的证交税（1993年调降）、两税合一（1998年调降）、营所税（2011年调降）、所得税（1990年、1994年、1998年、2001年、2013年调降）等，亦包含其他细项降税，如娱乐税（1988年、1990年调降）、牌照税（1995年、2001年调降）、地价税（1989年、1991年、1994年调降）、遗赠税（1995年、2009年调降）、房屋税（1992年调降）、土增税（1989年、1997年、2002年、2005年调降）、契税（1999年调降）、货物税（1990年、1997年调降）、营业税（1980年、1994年、1995年、1999年调降）等。名目繁多的减税政策，绝大多数所减皆富人之税，当然也是在恶化所得分配及有利于资本家。

再观察台湾近年税收之结构（见图6），可知所得税占整体税收之比重有日趋攀升之势，由2001年的35%增加至2013年的41%，而证券交易税及土地增值税等较与资本利得有关之税收比重，则由2001年的14%，下滑至2013年的10%。由此显示台湾近年形成了“冻薪的人缴税、有资产的人减税”的不公平现象。

2.3 居住正义

孟子所提“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，意思系指有一定财产的人，才会有稳定的行为，安居才能乐业。对于华人社会而言，此观念已根深蒂固，故对于购置房产仍有高度需求，因此居住正义亦成为近年台湾不公平现象的主要讨论议题之一。

根据美国顾问公司Demographia的《国际住房负担能力调查》（International Housing Affordability Survey），2013年第3季房价/年所得比（house price to income ratios）排序较高的前两名城市分别是香港的14.9倍、温哥华的10.3倍（见图7）。若对照台湾“内政部”营建署所发布同期（2013年第3季）的房价/年所得比，台北市高达14.88倍，仅次于香港；最新的2013年第4季数据显示，台北市房价/年所得比竟又攀高至15.0倍，而新北市亦有12.7倍，显示大台北地区俨然成为全球房价相对最贵的城市。对于年轻的受薪阶级而言，若不靠父母资助，多将永难购屋，造成年轻世代的不公平感受又加剧。

造成民众不安并非仅有房价一涨不回头之现象，而是随着台湾过去数10年房地产飞涨，人民并未看到政府有积极作为。观察台湾房地产的税制特色，考虑民众普遍有“有土斯有财”的观念，因而对于房屋或土地的持有税率订定较低，但在移转时，则课以较高比例的土地增值税，落实涨价归公的概念。基此，2001年以前，土地增值税的累进税率为40%、50%与60%，但2002年立法院先是通过土地增值税率享有3年减半的措施，并于2005年将累进税率永久调降到20%、30%与40%。此外，台湾土增税与财产交易所得税皆因公告现值低估等因素而有税基偏低之情形，故实质所得税率远比20%～40%低。

依中研院“赋税改革政策建议书”，如果以民众持有两千万房屋与1百万的2500mL排量轿车来做比较，房屋1年缴纳房屋税与地价税约新台币2万元，但轿车所需缴纳的牌照税与燃料税之总和约新台币2.4万，显示持有高价房地产的成本极低。而前节所述许多产业“台湾接单、海外生产”模式，亦因为工厂皆不在国内，制造业实体投资机会减少。这些厂商白领阶级因接单增加而得到的收入，也多少因为实体投资机会不多，而转投入房地产，恶化了房产价格之飙涨。因此，台湾整体经济与税制环境造成拥房成本低、炒房有利，使其他实体投资报酬相形失色，企业亦缺乏诱因投入实体的生产投资或创新研发，进而造成台湾整体经济发展不利且房价不断飙升的情形。

2.4 子女教育

对台湾社会多数中下阶层的家长而言，多年来教育机会大致均等，“子女受教育”是可信赖的跨代阶级翻身机会；这其实也是两千多年来华人社会“科举”文化的另一个版本（C. Y. Cyrus Chu, 1991）。然而台湾在1996年后“广设高中、大学”成为教改核心，大学院校数量开始快速扩张，大学与独立学院由1996年的67所增加至如今的140余所。观察15岁以上的民间人口的各教育程度比重变化（见图8），可知近年台湾民众大专以上学历之比重已大幅提高，由1978年的8%，至2012年则已达4成的水平，显示整体高教育程度的普及率快速提高。

教育普及与教育水平之提高，原是国家累积人力资本的重要管道之一，只是台湾整体产业未随经济发展而转型升级，随着大学院校之大量扩充，且多由技职专科转型而来，徒有知识训练却未有工作经验之大学生反而成为失业高危险群。依据主计总处统计，台湾不仅整体失业率不断攀升，近年大学以上学历之失业率更是居各教育程度之冠，2012年已超过5%（见图9），相较1979年仅不足2%的水平，已不可同日而语。

此外，教育问题中更令人担忧的是，台湾呈现高学历、高失业率且低薪资的现象。最新的2013年人力运用调查报告指出，台湾受雇就业者中具有大专以上学历者占整体的52.26%（448.5万人），若以每月主要工作收入不足3万新台币为界限，有近1/3（29.77%）之大专以上学历者未达此一薪资水平，其中又以大学及以上学历的35.74%之比例最高。这显示台湾高教育水平与高薪资水平相关性渐趋不明显。如果薪资能反映劳工之生产力，则上述数据显示教育对于生产力高低的传讯机能亦降低。这样的发展颠覆了以往“读书进阶翻身”的期待，当然更加深年轻人对于未来的愁景。

除此之外，进大学本身也存在阶级问题，更可能拉大贫富差距、不利于阶级流动。依据“教育部”统计处的资料，2011学年度高级中等以上学校学生申请就学贷款达39.59万人，其中公立大专院校有7.14万人，私立大专院校则高达27.71万人，比例差异悬殊。此外，根据“立委”运用减免学杂费资料所做的统计，低收入户在各校占学生比例（2013年度），公立大学较私立大学为低、公立技职较私立技职为低。另外，比例最低的5间学校，分别为阳明大学、台湾大学、交通大学、台湾“中央大学”与台湾清华大学等公立大学；比例较高的5间学校，分别为慈惠医专、高凤数位内容学院、和春技术学院、育英医专、台东专校。上述数据皆显示学费较便宜、办学较好的台湾公立大学里贫穷学生的比例较低。

此外，台湾二十年来教改不断，主要目的在于使考试简单化、畅通教育进阶之管道，取而代之的是学生须辅之以其他才艺等成绩，以利升学至顶尖学校。这些才艺补习支出，当然较不利于家庭较贫困之子女。

综观台湾的教育体制与政府资源的配置，较多的资源被投注于学费较低的公立学校，但其就学学生则多来自社经地位较高的家庭，且加以前文所述之私校学生的就学贷款负担较大，毕业后又面临高学历高失业、低薪资之困境，诸多现象反映出教育进阶的管道也开始逐渐不利于中下阶层。

2.5 阶级流动

谈及阶级流动停滞问题，就必须探讨遗产税政策修改对台湾阶级流动之影响。先不论遗产税免税额之部分，仅就遗产税税率而言，台湾遗产税原本最高边际税率为50%，至2009年大幅降至10%。相较于国际各国遗产税税率，美国的遗产税制属总遗产税制，税率在18%至50%之间；日本采取分遗产税制，税率在10%至70%之间；德国采取分遗产税制，税率在7%至50%之间。以上皆显示台湾过去遗产税订定50%的最高边际税率并不算太高。此外，Piketty和Saez（2013）推导出最适遗产税，乃介于50%～60%，因而台湾2009年调降遗产税税率，确实令人难以理解。

美国政府近年开始实行追讨富人全球税的相关措施，称为《涉外账户税收遵从法案》（Foreign Account Tax Compliance Act），主要针对过去未诚实申报海外资产的美国人进行讨税。如此作为除了能增加国家税收，亦能稍微减缓贫富差距日趋扩大。台湾当局固然不易执行跨国追税，但是为吸引富人资金回来而大降遗产税，也是明显地向富人倾斜。

就阶级流动的观点，遗产税乃最该课税之项目。依照台湾遗赠税法之规定，每一年度父母可分别以个人名义赠予子女的免税总额各为220万新台币，即夫妻每年共可享440万新台币的免税额。若卅年长期规划，父母可以留给子女的免税遗产，其实超过亿元。由此看来，上述遗产税之修改，仅明显嘉惠于财产极丰厚的大富豪，极不利于动态阶级流动。纵使2009年的赋税改革委员会的非官员委员多持反对意见，但“吸引资金回台”成为当政高位者之主要思考逻辑。吸引资金回台其实忽略了前述资金回流未必流向实质投资，反而炒高房价，更加剧社会不公平之感。

再者，台湾租税负担多低于世界各国，实难再透过降低租税以刺激经济。依据“财政部”2014年2月7日向“行政院”所报告的“财政健全方案”, 2013年赋税收入占GDP比重的租税负担率，中国台湾仅有12.6%，低于新加坡的14.1%、日本的16.8%与韩国20.2%，显示台湾租税负担率明显低于邻近主要竞争国及地区。在此情况下再降遗赠税，更易予穷人阶级剥夺感。税收降低后，各种政府之教育、健康、社福支出均降低，依Piketty（2014）之论述，更不利于动态阶级流动。

3．结语

上述说明的社会不公平之五大面向，包含“薪资冻涨”“所得分配”“居住正义”“子女教育”“阶级流动”等，虽各自成因变异不同，但实际息息相关、环环相扣，反映过去十余年台湾经济转型未成功的后遗症。

依国际贸易的传统观点检视台湾经济成长历程与产业结构变迁，多以雁行理论（flying-geese model）来说明（Akamatsu, 1956, 1962;Chow, 1990；陈宏易与黄登兴，2009）。雁行理论以往广泛应用于解释日本-亚洲四小龙-中国大陆与东南亚新兴国家的经济发展形态，但近年来日本优势不再，中国大陆、韩国、印度皆奋力崛起，一改以往“单雁领头”之态势，而形成多个产业雁群各有领先者。“雁行理论”动态发展的主要概念在于，身为雁首与雁身的经济体必须不断产业升级，以承接新的全球产业主流。在中国大陆、韩、印等加入形成“多雁竞逐”的情形后，台湾的竞争环境更为严峻。

我们认为，台湾当前五个面向的社会不公平，有多项皆是亚洲新兴“多雁竞逐”环境下，台湾创新不足、调整不够的后遗症。台湾经济该转型未转型，许多企业只是以工厂外移因应，久而久之使岛内既缺投资，亦缺实质劳动需求，使得经济成长的果实多落入资本家与管理阶层。再加上税制不公、遗赠降税、实质投资机会不足，管理阶层之所得与由外流入之资金投入房市，高房价更恶化了所得与财富分配。

在台湾社会，不当的教改也使不少高学历年轻人毕业前景堪虑；他们的起薪十余年冻涨、贫富差距扩大、房价不断飙升、阶级不易改变，皆让社会对立加深，也使台湾优秀人才不断外移。前述五个面向的社会不公平，其根本环节，皆在于台湾经济转型之失利、税制之崩坏、教育之扭曲。这些政策必须要改弦更张，社会不公平的问题才可能从根上解决。

参考文献

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