【编码】 2013-02

【案号】全国政协十二届一次会议第2093号提案

关于建立国家基金，救助“失独”家庭的建议案

【提案缘起】

连续多年关注人口问题并持续呼吁放开二胎，我们开展了相关的许多调研并接触到这样一个特殊的群体：失独家庭群体。从他们身上，我感受到一种深深的悲怆和奉献精神，一种因失去独生子女而迷失未来的无奈和迷茫，一种对于生活的坚守和令人感佩的抗争。他们不是个体，是一个不小的群体。在做了必要调研的基础上，我和刘大钧委员商定，以联名方式进行政策提案。

【提案正文】

近来，“失独”家庭群体逐渐引起社会关注。所谓“失独”家庭，是指因意外、疾病等原因失去独生子女的家庭。关于“失独”家庭数量，目前国内尚无权威统计。根据卫生部公布的15～30岁人口死亡率计算，全国每年新增“失独”家庭7.6万个，保守估计，目前“失独”家庭已超百万。也有人口学家粗略估计，在已出生的近2亿独生子女中，至少有1000万将在25岁之前死亡，这意味着该群体将会很快扩散至千万家庭。无论具体规模如何，在这些“失独”家庭中，父母多为50岁以上中老年人，难以再生育或者收养子女。独生子女离去，带给“失独”父母的不仅是经济上的损失，更是精神上的打击和老无所依的苦果。

“失独”家庭是以“一胎化”为中心的计划生育政策的产物。没有“一胎化”及其所带来的大量独生子女，就不可能出现如此大规模的“失独”家庭。以“一胎化”为中心的计划生育政策是国家在特定时期推行的人口政策，对这项政策的后果，国家应当承担责任。“失独”家庭的父母在陷入年老、疾病等状况而无所依靠时，国家也有义务提供必要的保障。因此，对“失独”家庭，国家有义务、有责任提供保障和政策补偿。

当前，“失独”家庭及其增加带来了日益严重的社会问题：

第一，“失独”成为独生子女时代具有普遍性的社会问题。任何年龄段人口都有一定的死亡率，部分家庭因孩子亡故而出现“失独”也不可避免。但在独生子女时代，大量存在且不断增加的独生子女家庭，使得“失独”不仅成为少数家庭已经遭遇的不幸，更成为所有独生子女家庭都可能背负的恐惧和不安。“失独”意味着家庭失去了未来与传承，对“失独”的恐惧和不安会因“失独”家庭的出现及增加而迅速蔓延到整个社会，形成全社会对“失独”问题的普遍关注。

第二，“失独”家庭在心理、经济乃至养老等方面产生了一系列社会问题。绝大多数“失独”父母因子女去世而陷入自闭、抑郁而不能自拔，甚至产生更严重的心理疾病。“失独”老人在经济上没有子女的帮助，生活更加困顿。一些独生子女因病去世，导致“失独”家庭因病致贫、因病返贫。有调查显示，因子女疾病医疗导致家庭返贫的占到所有返贫家庭的50%以上。我国目前仍以居家养老为主，失去子女的生活照顾与精神慰藉，“失独”父母缺乏养老保障；即便选择集中养老方式，无子女等监护人的监护，“失独”父母也难以进入养老院等养老机构。

第三，救助制度存在缺陷，“失独”家庭陷入困境，影响社会稳定。2007年以来，“失独”家庭救助制度在10个省市试点并逐步在全国推广。至今，各地对“失独”父母的补助标准集中在200元/人·月左右，不仅标准偏低，而且在救助金发放中设置了年龄等诸多限制因素，加之缺乏国家层面的救助政策，难以达到理想的救助效果。不仅如此，对“失独”家庭急需的心理救助及生活照顾等方面，政府工作缺失。“失独”家庭因享受不到应有救助而产生怨恨情绪，影响社会稳定。据报道，仅从2012年下半年至今，已发生多次“失独”父母群体到北京上访的案例，地方上访则难以统计。

“失独”家庭问题已经引起了社会各界的关注，相关人士提出了一些思考和论证。结合这些观点，我们提出救助“失独”家庭的建议如下：

第一，高度重视“失独”家庭问题，立即停止“一胎化”人口政策。“失独”正在发展成具有普遍性的社会问题，“失独”家庭规模不断扩大，所有独生子女家庭均面临“失独”风险。只有立即停止弊端重生并导致“失独”家庭不断增加的“一胎化”人口政策，才能从源头上防止“失独”家庭的扩散和“失独”问题的社会化。

第二，明确在“失独”问题上不可推卸的国家责任，制定并落实相关政策。“失独”家庭是“一胎化”人口政策的牺牲者，国家理应承担救助责任。建议总结各地已开展“失独”家庭救助工作的经验，出台国家级的救助政策，明确国家责任。要利用各级人口与计划生育部门的组织网络，设立统一机构，对口管理“失独”家庭工作，落实对“失独”家庭的各项国家责任。

第三，建立救助“失独”家庭的国家基金，在各级政府主导下开展“失独”家庭现状摸底调研，掌握“失独”家庭及问题现状，制定标准并尽快实施对“失独”家庭的救助。建议由计生部门对全国“失独”家庭进行全面摸排，充分掌握“失独”家庭现状。建议设立国家基金，由财政出资并接受社会捐赠，可将历年征收的社会抚养费累积起来作为救助“失独”家庭的原始基金，在调查和综合测算的基础上制定“失独”家庭救助的国家标准，尽快启动全面救助。

第四，培育一批致力于“失独”家庭服务的社会组织。对“失独”父母的心理支持与生活照顾，有赖于社会组织的工作。当前，网络上已经出现多个“失独者”网络社群，在这些社群中，“失独者”互相支持，抱团取暖。建议在已有网络社群的基础上，根据“失独者”的特点与需要，出台相应的政策加以引导和扶持，可借鉴上海、深圳等地政府建立公益组织孵化基地的经验，培育、孵化和发展一批条件成熟的组织进行合法登记注册或采取备案制等形式，通过购买服务推动“失独”社会组织的成立与发展，实现对“失独”家庭的心理支持与日常照顾等全方位服务。

第五，改革孤儿收养制度，鼓励“失独”家庭优先收养孤儿。对“失独”家庭中有能力也有意愿再养育孩子的家庭，应从政策上予以支持。应改革现行孤儿收养制度，鼓励“失独”家庭收养孤儿，如设立“失独”家庭抚养孤儿津贴、建立“失独”家庭管理部门与儿童福利院的信息互通机制等。通过政策倾斜，帮助“失独”家庭重建，积极探索孤儿收养制度的改革创新。

【提案结果】

提案发布后，中国政协网、新浪网和正义网等网络媒体转载提案并获得社会广泛关注，尤其是“失独”群体对提案的评价非常高。我的博文点击量3.18万次，有282人发表评论。2013年8月28日，国家卫生计生委针对本提案的内容进行了详细答复。答复函表示：当前，我国人口再生产类型已经发生了历史性转变，人口发展呈现出一些新情况、新问题，必须正确把握人口自身发展规律及人口与经济社会发展的互动关系，统筹考虑人口的数量压力和结构矛盾，逐步完善生育政策，促进人口长期均衡发展。目前，内蒙古、吉林、福建、浙江、安徽、山东、重庆、贵州8省份已建立了人口基金、公益基金或生育关怀基金，对“失独”等计划生育困难家庭提供帮助。2014年1月，国家卫生计生委、中国计划生育协会联合发出《关于开展计划生育特殊困难家庭社会关怀的通知》，强调发挥社会组织力量，建立多方合作的工作机制，更好地关怀计划生育特殊困难家庭。《通知》要求动员社会各界力量，为特殊困难家庭提供基本的生活、养老、医疗服务以及精神慰藉和心理疏导服务，逐步建立特殊困难家庭社会关怀的长效机制。