【编码】 2013-11

【案号】全国政协十二届一次会议第3450号提案

关于建立健全政府向社会组织购买公共服务体制的建议案

【提案缘起】

向社会组织购买公共服务简称“购买服务”，是转变政府职能、推进政府改革的重要举措之一，也是改善公共服务绩效的一种创新探索，同时对于社会组织来说，不仅能获得来自公共部门的资源支持，且因参与公共服务，政社关系走向合作，社会组织成为公共服务的提供者，其专业服务能力也随之得到提高。购买服务因此成为20世纪90年代以来新公共管理运动中最具代表性的全球性浪潮，在我国全面深化改革的实践中，购买服务也得到了广泛应用并取得了很好的实践效果。本提案基于我们多年来的跟踪调研，在总结实践经验的基础上，提出从制度和体制上完善相关政策的建议。

【提案正文】

随着进入发展型新阶段，我国社会呈现出两个新特点：一是全社会公共需求发生显著变化，既有的以行政为主体的公共服务供给及管理体制已无法适应；二是我国社会组织进入新的发展阶段，在社会生活中越来越发挥积极作用。以此为背景，近年来，中央和地方政府都在积极探索向社会组织转移职能，通过购买服务等方式吸引社会组织进入公共服务领域。2012年和2013年中央财政先后安排共4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目，涉及10多个省市的社区服务、养老服务、医疗救助、受灾群众救助、教育培训等领域。一些地方政府如北京、上海、广州、浙江等地，自2003年以来，向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式多样，购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展与矫正、环保、政策咨询等诸多方面，购买资金逐年增加。如2005～2007年浦东新区政府购买服务资金累计达1.24亿元；深圳市2006～2009年共投入2.12亿元资助500多个社会组织实施“居家养老”等项目。2010年上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元，2011年更达到41.02亿元。一些地方政府如上海、广东、无锡、宁波等，陆续出台了政府向社会组织购买服务的规范性文件，探索相关的制度建设。

与此同时，社会组织登记管理体制改革也在有序推进。尽管现行法规的修订尚未最终完成，但按照“十二五”规划明确的方针，一些地方政府率先探索社会组织统一直接登记的“先行先试”，据报道目前已有19个省份启动了对特定领域社会组织的统一直接登记，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。民政部也于近期开始受理跨地区、跨领域社会组织的直接登记。

这些积极探索已经和正在取得良好的效果。但必须看到，向社会组织购买服务在我国还是一个新生事物，随着实践的发展暴露的问题也越来越多。这些问题突出表现在：一是制度建设方面的问题。尽管一些地方政府在推进购买服务的过程中陆续出台了一些规定、办法，但到目前为止无论中央还是地方，都未将向社会组织购买公共服务纳入法律法规，地方性的规定也各行其是，缺乏统一规范；二是购买主体能力方面的问题，社会组织数量有限，发育不成熟，专业能力不强，缺乏参与公共服务的经验，服务意识、服务能力、服务水平、服务质量、公信力等都有待提高；三是购买机制方面的问题，购买程序规范性不高，合作随意性大，公开竞争并未成为一般原则，购买资金预算与使用信息不公开，服务评价和监督约束机制不完善，购买双方地位不平等，购买行为“内部化”，购买标准不清、责任模糊，购买成本难以控制，等等。

鉴于上述，我们提出如下建议：

第一，健全政府向社会组织购买公共服务的法律和制度体系。修订《政府采购法》，将采购法中的“服务”从后勤类服务扩展到公共服务，形成公共服务购买领域统一的、权威的和具有指导性的法律法规；完善中央层面顶层制度设计，确立政府向社会组织购买服务的基本原则和方向，同时，鼓励各地结合本地区经济社会发展的实际，制定有较强操作性和地方特色的配套政策，建立健全上下结合的政策体系，努力完善与之相应的配套制度，为政府购买社会组织服务提供有力的制度保障。

随着我国经济社会的进一步改革发展，政府向社会组织购买公共服务的数量将越来越多，范围将越来越广，合作程度将越来越深，有必要健全《政府采购法》，建立一套政府向社会组织购买公共服务统一的、权威的法律法规，规范购买行为；完善与之相应的公共财政制度，制定专门的《政府公共服务采购分类与考核表》，逐步将所有公共服务购买纳入政府采购目录和公共财政预算；改革社会组织管理体制，释放社会组织合法性空间，促进服务购买领域竞争，充分发挥社会组织在公共服务体系中的重要作用；加快推进事业单位管理体制改革，建立以公共财政资源支持为主，以事业单位和社会组织为服务主体的公共服务多元参与模式，为社会组织提供公平的资源支持和发展环境。

第二，重构政府与社会组织的关系，明确政府在服务购买过程中的角色和职责定位，鼓励发展契约式合同购买，同时综合运用多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务。在调查中发现，不少地方政府向社会组织购买公共服务时不签合同，而是基于熟人关系、感性认知或合作惯性，这一状况造成购买双方地位不平等、购买标准不清、责任模糊、程序规范低等问题，必须予以改变。应建立政府与社会组织法律上平等的契约合作关系，鼓励发展契约式购买，通过契约合同规范购买流程，明确双方的权责范围；把购买服务工作和培育扶持社会组织发展紧密结合，将提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作，加大对社会组织的政策支持力度，鼓励各地建立社会组织发展专项基金，综合运用项目资助或以奖代补的形式等多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和宽松外部环境。

第三，建立和健全政府向社会组织购买公共服务的长效机制。健全公开透明规范的服务购买流程，在参照社会发展总体规划和财政预算计划的基础上，制定具有可操作性的整体规划，确定需要向社会组织购买公共服务的项目、标准和数量，以及购买方式，制定相应的服务购买预算，并向社会公开发布服务需求信息和资金预算信息，鼓励市场竞争，向社会公开招标，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力，择优选择中标机构签订合同。建立严格、专业、多元的监督评估机制，发展独立、专业、多元的外部监督机制，发展独立的第三方监督机构，如会计事务所、审计事务所等，发挥媒体监督、公众监督和专家监督的作用；完善内部监督机制，建立服务项目实施动态管理与动态监督机制，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险；建立严格、专业、多元的绩效评估机制，创建开放性的评估系统，健全绩效评估多元主体参与机制；加强信息公开，促使公共服务提供的相关信息在所有利益相关者之间有效多向流动，建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台。正确认识我国地区和城乡经济发展水平的巨大差异，充分发挥中央和地方两个积极性，建立中央和地方政府两个层面上的服务购买机制，中央政府需要建立健全相关法律法规，制定相应政策，促进社会组织发育和发展，深化预算制度改革、形成统一规范透明的财政转移支付制度，同时允许地方政府结合本地实际进行创新，制定有较强操作性和地方特色的配套政策；完善中央与地方政府、政府不同部门间服务购买政策协调机制，促进不同层级政府间的纵向合作，以及政府不同部门间的横向合作机制。

【提案结果】

这一提案提交后很快得以立案。这是我迄今为止就购买服务问题提出的第三个相关提案。财政部作了提案答复。答复表示：政府向社会组织购买服务具有重要意义，应建立健全政府向社会组织购买公共服务的法律制度体系和长效机制，加快扶持培育社会组织，积极推动社会组织参与公共服务提供。随着购买服务的推进，不宜再以政府设立专项资金的方式支持社会组织发展。中央和地方各级政府在2013年纷纷出台关于购买社会组织服务的综合性或专门性文件。国务院也于2013年7月31日召开常务会议专门研究部署推进政府向社会组织等社会力量购买服务工作。2013年9月26日，国务院办公厅以国办发〔2013〕 96号印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，就充分认识政府向社会力量购买服务的重要性、正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作、扎实推进政府向社会力量购买服务工作做了专门规定。