总报告

2014～2015年国家公共文化政策研究实验基地观察报告

傅才武 郭阳 魏冀

摘要：对公共文化政策研究实验基地的观察表明，2015年以来，我国公共文化政策密集出台，以推进现代公共文化服务体系建设为核心目标，重点突出公共文化服务体系法制化建设、补齐公共文化服务体系老少边穷等基层短板、提升公共文化服务体系社会化参与程度等，进一步分类细化公共文化服务体系建设的保障措施，博物馆、图书馆、文化馆等公共文化机构的服务能力得到持续提升，群众参与积极性有所提高，免费开放资金落实基本到位，验证了文化政策对公共文化机构的导向和激励效应。与此同时，存在部分公共文化机构公共投入边际效益递减现象，财政保障方式和保障标准有待完善，“以钱养事”的文化站体制改革配套措施仍需跟进等问题。建议进一步研究制订完善公共文化服务体系建设的实施细则，落实地方政府的公共文化事权与保障责任，完善对基层公共文化服务机构的管理体制和人员管理机制，继续完善公共文化机构绩效评价及奖惩机制。

关键词：公共文化政策 公共文化服务 绩效

十八届三中全会提出要紧紧围绕建设社会主义文化强国的战略目标，深化文化体制改革，建立健全现代公共文化服务体系。2015年以来，围绕构建现代公共文化服务体系的战略目标，国家制定出台了多种政策法规和建设规划，为了评估这些政策法规的实施效果，武汉大学课题组以国家公共文化政策研究实验基地为观察对象，通过实地调研观察2014～2015年国家公共文化政策的落实情况，对公共文化政策实施效果进行评估。

一 2014～2015年公共文化政策演进

十八届三中全会提出要构建现代公共文化服务体系，要求“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。2015年，我国公共文化服务政策体系建设取得显著进展，完善了公共文化服务体系建设纲领性文件和法律法规，兼顾了老少边穷等欠发展地区公共文化服务短板建设，落实了公共文化服务体系建设社会力量参与政策，回应了广场舞和基层综合性文化服务中心发展的热点动态，出台了关于推动文化创意产品开发等创新性政策措施。

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对加快构建现代公共文化服务体系做了全面部署。2015年5月，全国人大教科文卫委员会发布《公共文化服务保障法草案稿》，面向社会公开征求意见，公共文化服务保障立法工作稳步推进。2015年5月，国务院办公厅转发《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，对政府向社会购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等提出了明确规定和目标。国家公共文化服务体系建设逐步从战略规划阶段转入全面推进的新阶段。2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，指出要创新农村基层社会治理，提升农村公共服务水平，促进城乡一体化建设。2015年6月18日，文化部、财政部共同开展了“拉动城乡居民文化消费试点项目”，从东、中、西部选择典型地区，采取不同的促进文化消费的措施进行政策试点，进而总结拉动文化消费的有效模式。2015年8月，文化部等部委联合发布《关于引导广场舞活动健康开展的通知》，充分肯定广场舞的积极作用和意义，针对主要问题，从改善条件、加强管理、促进健康文明有序开展等方面进行了总体部署。2015年10月，《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》提出要以强化资源整合、创新管理机制、提升服务效能为重点，因地制宜推进基层综合性文化服务中心建设，明确了基层综合性文化服务中心的功能定位，对服务内容和方式提出了具体要求。2015年12月，文化部等七部委联合发布《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，结合贫困地区公共文化建设的突出问题，从设施建设、服务内容、服务效能等方面提出了针对性的政策措施。

二 基于实验基地的国家公共文化政策效果检视与评价

截至2016年8月，在国家文化财政部门的支持下，武汉大学国家公共文化政策研究实验基地已在全国范围内签约建设85家，涵盖我国东部、中部、西部、东北7个省份的图书馆、博物馆、文化馆、文化站等各类文化主体，覆盖了省级、地市、县、乡镇各级各类公共文化机构，基本形成覆盖我国公共文化事业领域的实验观察网络。本文主要以图书馆、文化馆、文化站三类公共文化服务机构作为本年度重点观察对象进行政策效果分析。

（一）基于公共文化政策实验基地的政策效果检验

1．实验基地2014～2015年度基本情况分析

图书馆方面，2015年实验基地中共有公共图书馆16家，其中省级场馆4家，市级和县级场馆各6家。相比2014年，2015年实验基地各个层级图书馆从业人员数小幅减少，基层图书馆投入和产出的增长率都在下降。省级和市级图书馆的财政拨款增长幅度明显比县级馆大，省级和市级增长率分别为9.7%、8.2%，而县级为2.9%。财政投入的增加带动了流通人次的增加，省级、市级图书馆总流通人次的增长率分别为6.9%、3.6%，而县级为0.5%（详见表2）。

文化馆方面，2015年实验基地中有文化馆15家，增加了2家，省级、市级和县级场馆各5家。数据显示，2015年政府投入大幅增加但产出水平大幅下降。2015年实验基地财政拨款都有大幅提升，其中省级和市级馆幅度均超过35%，而县级馆增长率仅5.6%；文化服务次数和服务人次均大幅度下降，其中省级、市级和县级文化馆的服务人次的降幅依次为19.6%、47.1%、33.3%，服务次数降幅依次是1.5%、48.7%和17.2%，凸显文化馆边际效益递减明显（详见表3）。

文化站方面，2015年实验基地中有文化站9家，其中7家乡镇文化站， 2家街道文化站。数据显示，2015年政府投入增幅显著但产出水平降幅也明显。2015年实验基地的文化站财政投入增幅达25.7%，从业人数增幅达9.3%；文化服务次数增长了10.5%，但服务人次骤降了28%。数据对比显示，政府对文化站的投入力度在加大，但服务产出却在减少，也出现了投入边际效益递减现象（详见表4）。

2．从实验基地整体数据看公共文化政策效果

（1）国家战略明显推动了公共投入的持续增长，但基层服务产出水平却在下降。对实验基地的观察发现，公共文化服务场馆的公共投入在增长，2011～2015年，实验基地中省级、市级和县级图书馆的馆均藏书量年均增长依次达3.8%、6.3%、5.4%。博物馆陈列展览服务次数持续增长，如鄂州市博物馆2011年陈列展览5次，2015年达15次。2011～2015年，各级文化馆文化服务次数快速增长，特别是省级馆服务次数从2011年的43次，增至2015年的180次。不同类型文化服务的参与率差异较大。2011 ～2015年，省级图书馆观众人次年均增长率达16.5%，市级馆为10.7%，县级馆为5.7%；博物馆参观人次增幅较大，2011～2015年，麻城市革命博物馆参观人次增长至34万，增幅达25.93%，重庆中国三峡博物馆参观人次增至209万，增幅达20.11%；文化馆服务惠及人次波动性很大，浠水县文化馆2011年服务人次为6690人次，2014年超过15万人次，但2015年只有2万人次。分析发现，公共文化服务政策促进了公共文化服务能力显著提升，激发了群众文化参与的积极性，但随着政策短期刺激效果的释放，开始出现参与人次的结构性下降。

（2）公共文化机构出现公共投入边际效益递减现象，财政保障标准和保障方式存在进一步优化的空间。除博物馆情况良好外，实验基地图书馆与文化馆的公共投入呈现边际效益递减现象。图书馆2014年、2015年的馆均财政支出增长率分别为5.6%、17.6%，而馆均参观人次增长率为8.4%、5.6%，财政投入相对参观人次的弹性系数从1.5下降到0.3。实验基地文化馆2014年馆均总支出为12.5万元，2015年为15.4万元，增幅较大，然而馆均文化服务惠及人次减少，从22万减少到14万。上述情况表明较大的公共资源投入却难以实现服务产出的同步提高。从投入产出绩效角度考虑，以传统的单纯增加对公共文化机构财政投入的方式已难以带来更高效率，需进一步调整优化文化财政投入方式和政策激励机制。

（3）中央补助免费开放资金基本落实到位，但地方相应的财政支出责任未完全落实，延续了上个报告期的趋势。根据实验基地调研数据来看，调查样本中的图书馆、博物馆、文化馆和文化站均实行了免费开放，2015年各地文化机构中央补助免费开放经费基本落实，带动地方政府的跟从性投入。博物馆的中央补助免费开放资金落实情况良好，但个别博物馆的地方支出责任没有到位，如鄂州市博物馆的地方政府支出责任300万元，实际落实250万元。除部分未提供数据的图书馆外，中央补助资金和地方公共资金落实情况良好。文化馆的中央免费开放经费基本到位，也有地方支出责任未到位情况，如浠水县文化馆地方财政经费10万元，实际落实8万元。当然，也有地方政府实际落实资金远超出预期，如重庆北碚区文化馆的地方支出8万元，实际落实资金达20万元。

（二）基于特定公共文化服务场馆的政策效果检验

为了解不同公共文化服务机构的服务情况，武汉大学国家文化财政政策研究基地对基层公共文化服务场馆的服务效果进行问卷调查。

1．从基层图书馆看公共文化政策效果

武汉大学课题组在2015年7～9月暑假期间，对全国18个省（区）49个基层图书馆（东部10个，中部24个，西部15个）的2816位参与者（有效样本）进行了问卷调查，发现我国基层公共图书馆受众因性别、年龄、职业、收入水平、文化程度等因素的差异，形成了不同的行为模式。当前我国基层公共图书馆的群众呈现如下特点。

第一，男性参与度略高于女性，其中男性样本占53.76%，女性样本占46.24%，性别比例上基本保持平衡。第二，以中青年为主，参与人口的平均年龄约为33.72岁，以中青年和青年群体为主，26 ～40岁的中青年占28.44%, 18～25岁的青年占23.69%, 18岁以下的青少年和41～60岁的中年读者均占18%左右，60岁以上的老年群体参与度较低，仅占10.48%。第三，以学生群体为主，占36.08%；其次是企事业单位与公务员群体，占32.21%；自由职业和个体工商户等其他职业群体占27.24%，农民群体所占比重最低，仅为4.47%。第四，在参与人口的文化程度上，大专、本科及以上学历的知识群体与中学、中专学历的群体所占比重大致相当，分别为48.54%和43.15%，小学及以下学历的初知群体占比最低，仅为8.31%。第五，以中低收入为主，中等偏低收入群体（1001～3000元/月）的读者占41.37%；相对低收入群体（1000元/月及以下）占34.73%；中等偏高型群体（3001～5000元）和小康型群体（5000元以上）的参与度相对较低，分别占18.54%和5.36%。

调查发现，当前我国基层公共图书馆普遍出现主体受众需求类型与公共供给产品错位、基层图书馆功能单一与公共文化领域的功能配置不对称等问题。

第一，相对弱势群体参与严重不足，与公共图书馆的普惠性、均等化目标仍有差距。从参与人口的职业来看，农民群体所占比重不到总数的5%，与庞大农民群体的总量显然不成比例。第二，基层图书馆的功能拓展赶不上受众需求变化的节奏，导致图书馆在受众心目中的重要性逐步降低。在供给产品上，包括电子信息资源与配套设施在内的诸多服务内容都普遍难以满足公众对服务内容和载体的需求，尽管不同年龄、职业、收入和学历群体的文化需求呈现多元化，但其对“专业性功能”、“社交功能”、“家庭活动空间”以及“休闲娱乐功能”有不同程度的期待，基层图书馆没有能够满足民众的这些发展性需求。第三，对图书馆的服务满意度有提升空间，对设备设施满意度最低，仅为3.74分（对场馆环境、服务内容的评价分别为4.16分和4.02分），说明基层图书馆硬件条件已跟不上群众的要求。老年群体对图书馆服务获取的便捷性评价较低；企事业单位和公务员群体对配套设施（如停车场面积）评价最低；青年群体对服务活动内容的丰富度评价最低。第四，对图书馆重要性认识不足，尤其是农民群体、半知群体、其他职业群体等中有54.76%、43.13%和41.85%的认为图书馆“一般或不重要”，说明图书馆在弱势群众生活中的重要性在降低。

2．从博物馆看公共文化政策效果

群众参与博物馆公共文化服务的均等化水平在不断提高。武汉大学“2015年博物馆文化参与人口调查统计”课题组的调查显示，博物馆参观人口结构日益多元化，老人、农民工、残疾人等群体规模显著增大，观众学历、职业和收入结构也有所优化。博物馆参与人口以青壮年为主，儿童和老人次之。年龄上以26～40岁的青壮年阶层居多，为32.17%，其次是19 ～25岁的青年阶层，为27.34%。12岁以下的少年儿童以及61岁以上的老年人所占的比重最低，分别为1.04%和6.34%。学历方面，以中等学历为主，大专、本科学历的人数占比最大，为46.10%。研究生及以上的高学历者和小学及以下的低学历者所占比重总体较低，仅为6.51%和6.10%。职业分布上，学生所占比重最高，为29.23%，其次为企业员工（17.37%）、教师或科研人员（10.48%）和自由职业者（10.07%）。农民及其他职业者所占的比重偏小，分别为5.42%和8.74%。收入方面主要以中低收入者为主。月收入2001～3000元的人数所占比重最高，占总数的26.61%, 1000元以下的占比25.21%，月收入5000以上的高收入者最少，仅占9.37%。

调查表明，博物馆免费开放政策赋予了弱势群体平等参与的机会，弱势群体和青年人群的广泛参与，使得更广泛的群体在享受文化权利的过程中，建立起共同的记忆、共同的话语和共同的价值趋向，在此基础上逐渐形成了特定的认同价值和集体身份，逐渐认同民族文化价值观念、强化中华民族成员身份意识，增强社会大众对文化权利的获得感。

调查表明，民众对博物馆免费开放服务的满意度整体上较高，但对服务内容和纪念品增值服务水平的满意度相对较低。武汉大学“2015年博物馆文化参与人口调查统计”课题组的调查显示，文化参与人口基于知识增长和欣赏文化的角度参观博物馆，对服务整体满意度较高。统计显示，群众参观博物馆的主要目的包括“增广见闻”、“丰富文物及艺术品的相关知识”、“欣赏喜欢的文物”和“了解当地特色文化”，观众关注比例分别是49.7%、49.3%、48.7%和41.2%，说明博物馆为观众提供地方特色历史民族文化知识的功能仍然是主流。从公众满意度来看，观众对场馆环境的满意度评价最高（4.38分），服务水平次之（4.11分），服务内容最低（4.05分）。其中对外观设计满意度最高，达4.46分，对“纪念品商店出售的商品”评价最低，仅3.88分。这反映了目前观众对博物馆的整体硬件设施条件比较认可，对博物馆文化创意产品的开发不满意，对博物馆文创产品有需求但尚未得到有效满足，文化文物单位文化创意产品开发的力度有待进一步加强。

3．从文化站看公共文化政策效果

中央领导高度重视基层文化建设，对江西省基层文化站调研报告做了明确批示。武汉大学国家文化财政政策研究基地于2016年6月在武汉大学召开了“基层公共文化站建设现状与对策研讨会”，与实验基地文化站负责人就该问题进行了深入讨论，形成了如下观点。

第一，乡镇文化站是最基层的文化阵地，在服务群众文化生活和宣传国家政策方面能够发挥其独特的功能。当前农村干群关系僵化，仇富现象严重，吸毒、盗窃、赌博等不同程度地存在，民众精神文化生活空虚，亟待基层文化站发挥健康精神文化引导功能，通过组织大量丰富多彩的文化活动充实居民精神文化生活，进而促进整个基层社会的稳定团结。

第二，湖北省实施的文化站以“以钱养事”改革，引起基层文化工作者的激烈讨论，作为一项不曾完成的改革，应该进一步完成其剩下的改革进程。“以钱养事”是湖北省为了全面深化乡镇综合配套改革而推行的重大政策举措，2003年6月试点，2006年省内全面推广。该政策将基层单位（所谓“七站八所”）转为非事业单位、将原有人员转为非事业编制，再通过政府财政支出向这些改制单位购买农村基本公共服务，其中也包括乡镇文化站。改制至今，文化站工作人员满意度较低，究其原因：一是破除传统的体制惯性、消除文化站工作人员的“身份积累”而引起体制内人员的不适应；二是有关配套的体制机制建设相对滞后使得运营中存在的问题没有及时被解决，人员福利待遇没有很好地落实到位等，身份赎买、竞争性购买服务等改革措施还应该继续深化。

第三，文化站人才短缺问题的核心不是编制问题，而是“留不住、用不着”的问题。虽然文化站有编制能吸引一些年轻人报考岗位，但实际运行中的文化站工作的工资水平、发展潜力、成就感等难以满足年轻人的实际需要，最终很难留住优秀人才。关于人才短缺也不能一味强调增加人手，问题的关键还在于文化站的职能定位问题，如果文化站始终定位于“说说笑笑、蹦蹦跳跳”，不能被纳入地方政府的主要工作日程，增加再多的人也会被地方政府另行安排去做其他“中心工作”，关键是文化站在现阶段到底应该如何定位。

第四，文化站建设水平和发挥作用的程度受到地方政府重视与否的严重影响，需要建立健全刚性评价约束机制，调动地方政府积极性。调研显示，当前文化站发展主要靠领导重视，提高文化任务指标在领导政绩考核中的权重是重要的制度保障。如重庆市北碚区文化馆的地方政府拨款是预期资金的2.5倍，江北区鱼嘴镇文化站镇财政支出超过200万元，这与公共文化建设被纳入地方政绩考核体系高度相关，鱼嘴镇文化站所占绩效考评分数为11分，涉及文化3分、体育3分、宣传2分，这对地方政府绩效评比影响很大，促使政府对文化站发展给予更多支持。

三 对策和建议

（一）推进基层功能单一型的文化场馆转变为区域综合性公共文化生活空间

调研显示，我国公共文化机构投入边际效益递减，公共文化服务参与人次下降，与大幅增长的政府投入相悖，并不是民众的公共文化需求已得到充分满足，而是政府主导的公共供给与民众的需求类型不匹配，体现的是传统计划体制下的供给主导服务模式已难以满足互联网时代人民群众日益丰富和日益多样化的公共服务需求。基层文化单位的“老四样”（提供书报、放电影、送戏下乡和组织群众文体活动）供给方式，使得文化机构功能单一、难以满足民众的多样性需求，基于行政层级的资源配置模式导致基层资源不足以支撑群众日益升级的公共文化需求。由于社会群体具有异质性，其文化需求因年龄、职业和所处阶层的不同而存在显著差异，未来的公共文化生产机构一定是同时提供多种文化产品（包括基本公共产品和市场化产品）的区域综合性文化生产中心。政府作为供给方必须在产品内容和产品类型供给上，关注各类群体的多元化文化需求，推动基层文化场馆的功能结构从传统的书刊传阅、知识管理向信息管理、知识生产和社区综合性文化中心转变。相关部门和地方政府应从总体设计入手，推动基层公共文化场馆由行业系统内的相对封闭的文化单位向市场体制环境下的开放性公共文化服务机构转变，将基层文化场馆集中打造成为社区公共文化生活空间。

（二）建立完善民众文化需求表达与反馈机制，尽快完善吸引公众文化参与的制度渠道

文化需求表达机制和民主参与机制的不足就是制约公众文化意识和参与积极性的一大制度性壁垒，我国学界将这种计划时期事业体制下形成的文化单位与社会的关系模式概括为“行政主导的乏公民参与模式”，这也是形成国家公共投入增长而民众参与程度下降的一个技术性制度因素。因而，建立畅通的文化需求表达与反馈机制，从体制机制上保证公共文化服务不偏离民众的要求和期待，从制度上建立完善便于社会公众参与的渠道，使社会公众拥有更多的文化知情权和选择权，才能提高民众的文化参与度和获得感。

建议要借助现代信息传播技术建立基层公共文化服务的发布平台，利用信息化手段增强公众在个体和群体文化需求方面的主体意识和表达能力，进一步完善民众文化需求的表达渠道，如借助APP、微信公众号等新型网上交流空间、完善听证制度、培育社会团体、设置公共议程（课题）和设置联络专员等，为民众与文化机构提供双向交流的平台，从需求信息的征集、需求表达的整合、需求意愿的反馈等各个层面保证公众文化需求与文化权益的平等和有效表达。同时建立基层文化机构对于民众需求的响应机制，纳入绩效考核体系，进一步推动基层文化供给与需求的有效对接。

（三）加大政府向社会力量购买公共文化服务的力度，建立文化机构与社会的制度性通道

某种程度上，政府向社会力量购买公共文化服务是推动计划体制下形成的“行政主导的乏公民参与模式”向市场体制要求的“合作式公民参与模式”转变的外在力量。现代公共文化服务体系是由公共部门、私营部门、第三部门以及各种社会力量组成的合作网络治理，是一种政府权力和社会权力互动合作的扁平式治理结构，政府向社会力量购买公共文化服务是连接政府公共部门、私人部门和公民的“渡口”，符合当前我国政府文化治理能力现代化的新趋势。

相比于政府直接拨款，政府购买是一种间接资助方式，具有以结果为导向的内在约束力，在一定程度上有利于纠正文化单位预算“软约束”导致的文化经费使用绩效不高的弊端。建议以贯彻落实2015年5月国务院办公厅转发文化部财政部等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》为契机，通过调整文化预算结构，扩大政府购买公共文化服务的经费规模，扶持发展社会化公共文化生产机构，同时鼓励公共文化机构参与政府公共购买项目，盘活公共文化机构的资源存量，提高公共文化服务能力。通过政府的公共购买，建立起政府、公共文化机构、社会文化机构和民众文化需求相连接的常态性的政策通道。

（四）进一步建立健全公共文化服务绩效评价指标体系，将公共文化服务体系建设纳入地方政绩考核体系，提高地方政府的重视程度和执行约束力

调研发现，公共文化服务体系建设水平与地方政府主要领导的重视程度高度相关，将公共文化服务体系纳入地方政绩考核体系十分必要，建议文化主管部门研究出台公共文化服务政绩考核指导意见，为各地提供参考借鉴。

同时，尽快制订出台公共文化服务绩效评价指标体系。针对不同层级和不同类型的文化服务机构，明确公共文化服务绩效评价的目标定位，增加群众满意度在绩效评价指标体系中的权重，研究绩效评价的共性指标，研究发布具有针对性和科学性的分类文化服务绩效评价指标体系。培育第三方评价机构，强化第三方评价结果的应用，建立健全与绩效评价结果挂钩的奖惩机制。